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环境污染治理

2009/12/23 阅读:

摘要我国政府一直致力于治理环境污染,成绩斐然,但到目前为止,环境形势却依然不容乐观。问题在于,传统的政府主导型的行政命令管制和“排污费”手段,无法赋予污染治理足够的经济激励。排污权交易实现了治理机制的创新,具有坚实的理论基础与现实依据。设计、选择合宜的排污权交易制度是解决环境问题的有效途径。

关键词排污权交易许可证制度污染治理

20世纪下半叶以来,伴随着工业化进程的加快,环境污染和生态破坏愈演愈烈,资源危机与环境危机交织出现使人类发展面临严重的生态危机。在我国,每年我国由于环境污染导致的经济损失呈不断上升的态势:1990年环境污染损失之和为367亿元人民币,约占当年GDP的2.1%;1993年则高达1085.1亿元,占当年GNP的3.16%;1997年世行统计,仅中国每年空气和水污染造成的经济损失高达540亿美元,相当于中国GDP的3%~8%。严重的环境污染业已成为我国经济社会发展最大的桎梏与“瓶颈”制约,成为我国在全面建设小康社会过程中面临的最为严峻的挑战之一。

自20世纪70年代以来,我国政府一直致力于治理环境污染问题,取得了斐然的成绩。然而,我国环境保护政策带有明显的计划经济色彩,行政手段有余,经济和法律手段不足,政府在付出高昂的管制成本后,依然对生态环境的进一步恶化束手无策。问题究竟出在哪?我们认为,市场制度的缺位是目前环境外部性难以有效消除的根本原因。而解决的出路在于,施行环境污染治理机制的创新,整合市场、政府、第三部门的力量,构建一种集“政府外部监管、市场内部激励、第三部门社会约束”相结合的新型治理机制———排污权交易制度。

1排污权交易的理论基础与现实依据

长期以来,对于如何治理环境污染,实现外部成本的内部化,一直存在政府与市场的“二元效率理念”。20世纪初,庇古建议,政府应充当社会与经济活动调解人的角色,对造成正外部性的活动给予补贴,而对造成负外部性的活动给予课税,且补贴或征税额应与外部性的价值相等。目前“庇古税”得到广泛的推崇,以之为理论基础的排污收费制与环境税收风行世界,在治理污染方面成效显著。然而,与行政管制一样,“庇古税”同样也存在诸多缺陷,其中,主要的问题是,“庇古税”要求政府了解有关企业个别成本与社会成本的全部信息,在现有的经济技术条件下,这基本上是不可能做到的。因此,现今各国政府在开征污染税费时,往往难以找到真实的课征点,往往扭曲企业行为。与庇古强调政府干预不同,20世纪30~40年代,科斯提出一种全新的治理外部性的理论—“科斯定理”,即不管产权的初始配置如何,只要产权界定清晰,在市场机制的调控下,自利的经济主体之间的权利交易将会自动消除外部性影响,实现资源配置的最优化。“科斯定理”具有浓郁的理想主义色彩,其所隐含的一些重要假设,如完全竞争和完全信息、零交易成本、产权界定清晰在现实世界是很难实现的。因此,完全依靠市场来解决环境外部性问题也是不切实际的。

环境污染治理的复杂性,使人们意识到,治理污染单纯依靠市场或政府是远远不够的,一个集政府、市场、第三部门优势于一体的排污权交易制度由此应运而生。所谓排污权力交易是指由政府机构最初分配环境定额、配额或污染水平的最高限度,一旦确定则根据一系列规则,允许互相交易(Dales,1968)。它包括两方面的内容:一是政府管理机构确定一定时期的总污染水平,并向企业发放排污许可证,企业根据许可证向特定地点排放特定数额的污染物,即实行排污许可证制度;二是排污许可证及其代表的排污权可以买卖,厂商可根据自己的需求在市场上买进或卖出排污权。排污权交易市场的形成以政府的安排与许可为前提条件,是政府调节下的市场行为,因此,可以将其看作是外部性物品私人化管理的代表。一般认为,排污权交易制度是利用市场机制来控制和治理环境污染的最有力的经济手段。

1.1理论基础

我们可以在一个一般均衡框架下,说明排污权交易的作用机理(见附图)。

假设市场上只存在两家企业A、B,分别生产YA、YB水平的产品,同时分别产生GA、GB水平的污染。企业在作生产决策时,只考虑自身的污染水平,即企业的产量与自身排污量成正比关系。整个市场的总产出(Y)则是总污染水平(G)的函数。存在如下函数关系:Y=Y(G),其中:

Y=YA+YB;G=GA+YB;YA=YA(GA),YA/GA>0;YB=YB(GB),YB/GB>0

附图(a)所示:污染对生产的影响是,在污染水平较低的情况下,增加污染能提高市场产品的供给量,二者存在正相关关系;在污染达到一定程度后,由于边际递减规律的作用以及企业污染产生的负外部性的相互影响,市场的总产量水平随污染水平的提高而下降。因此,存在一个最优的均衡污染水平G*与产量水平Y*,政府根据掌握的技术条件与市场信息程度并确认G*水平的最大排污量,市场通过价格与供求的调节,确定最优的均衡产量Y*。

附图(b)所示:在市场与政府确定的Y*与G*的约束下,A、B企业根据自己的生产状况分享排污总量。初始条件下,A企业与B企业的产量线相切于E点,A企业获得GA*的排污份额,产量则达到YA*的水平,相应B企业的生产—污染组合为(GB*,YB*),且GA*=G*-GB*,YA*=Y*-YB*。考虑技术条件的变化,由于A企业采用新的治污技术,产量线发生变化,由SA1转移到SA2,在保持产量不变的情况下,污染减少,产生排污额剩余△G*,而B企业由于技术、设备老化,要保持产量不变不得不提高污染水平,产量线由SB1转移到SB2,产生△G*水平的污染额需求量,在排污额由政府确定产权的条件下,两个企业可以通过市场交易,由B企业向A企业支付一笔费用,购买△G*的污染权,从而A、B企业产量线重新相切于E`点,形成新的有效市场均衡。

1.2现实依据

从实践的角度,美国是最早对大气污染排污额实行排污许可证交易制度的国家,1976年开始建立许可证制度,1982年首次颁布排污交易政策,允许对排污削减信用进行交易。随后,德国、加拿大、新加坡等相继在不同领域采用不同形式的排污权交易制度。我国则于1987年在上海对黄浦江上游水源保护区试点排污权有偿转让,取得良好效果。1989年正式实行排污许可证制度试点,目前已普遍推行,但许可证交易尚未开展。从已实行的经验来看,排污权交易制度具有如下方面的优势:

(1)信息成本低。在排污权交易制度中,政府并不需要了解有关企业生产成本与污染方面的所有信息,而将对企业个别信息的获取、对比、甄别等成本转移到要进行交易的企业身上,企业作为污染源是最有能力取得信息并根据信息采取对策的主体,从而大大降低社会总的信息成本;

(2)调控灵活。政府不需要对各个企业设定刚性的排污标准,只需要确定一个时期总的排污水平,将企业的个别排污水平交由市场自行决定,同时通过发放或购进排污权等公开市场操作控制排污权的价格和供给量,进而间接影响各企业的污染水平;

(3)激励作用显著。排污权交易通过市场需求来确定单项排污权的价格,企业产生的排污权剩余能给污染企业带来“看得见”的经济利益刺激,在促使企业减少排污,进一步采用治污新技术等方面激励效能高;

(4)为第三部门提供活动平台。环保组织如对现有的排污水平不满意,只需在交易市场上,以一定的价格购入相应水平的污染权并予以“冻结”,就能有效缓解污染状况,操作简便,效果显著,能一改以往第三部门在制裁污染行为过程中面临的程序繁琐、渠道狭窄、效果不佳等情况。

2排污权交易制度设计

众所周知,市场交易制度的有效运作,离不开政府在构建制度、完善法律、制定规则乃至监督惩罚等方面的调控与干预。治理环境污染归根到底属于公共事务,即使在排污权交易市场上存在政府、市场、第三部门三大主体,政府的地位仍然要高于其他部门,因为,它在其中从事的是搭建整个市场框架的基础工作,扮演的角色可谓举足轻重。鉴于此,排污权交易制度设计首先要在制度安排中界定政府的功能与作用,实际上,也就是为从事市场交易先行构建一个完备的制度和规则框架,为此,政府应在如下方面有所作为:一是产权的确立;二是规则的制定;三是秩序的维护;四是关系的协调。

毋庸质疑,政府从事的搭建市场框架的基础性工作是十分重要的,然而,从技术的层面来说,各国、各地区根据自己的实际选择合宜的许可证制度和交易规则显得更为关键。目前,根据各地情况的差异可设计三种许可证制度及交易规则:

2.1环境许可证制度(APS)

政府简单地在每个地区发放排污限额一定的许可证,这些许可证代表在该地区可允许的污染物总量。准确地讲,企业获得的排污许可限定的并不是它的排污量,而是代表特定地区环境容量对其污染的承受能力。APS制度下,某个地区单项排污量污染程度高的企业将不得不向污染程度低的企业购买同等比例的排污权。而由于一个企业的污染影响了不同地区,且影响程度不同,一个排污企业必须对受它影响的每个地区的许可证数量进行优化组合,在每个市场都从事交易,对企业而言,成本是高昂的。

2.2排污许可证制度(EPS)

该制度下,许可证代表的是企业的排污量。政府要将特定地区划分成不同的地带,每个地带的排污企业可以在一对一的基础上进行排污权交易。这也是我们通常意义上所指的排污权交易制度。在这一制度下存在的问题是,由于各个企业排出的污染物污染含量不同,一对一的交易忽略了这种含量方面的差异,对污染严重的企业产生“负激励”。

2.3污染补偿制度(PO)

在这种制度下,许可证是根据排污量来确定的,但排污量不允许一对一进行交易,而是根据各企业单位排污量污染物含量的不同来确定市场交易的比例系数。虽然许可证是以排污量来计算的,遵循EPS原则,但许可证交易实际上是按APS原则,以排污对环境质量的影响来调节的,因此,该制度融合了APS与EPS的优点,更为合理。

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