新环境法下的ENGO制度发展范文

一、新环境法下，ENGO理应是环境公益诉讼中的主力军

环境公益诉讼大多数是在爆发环境问题、产生环境损害时，有一定实力的组织和机关单位为弱势一方(大部分是公民)提供的法律上的援助支持，帮助提起法律上的诉讼。2012年的新《民事诉讼法》首次在法律上承认了法律规定的机关和有关组织有提起环境公益诉讼的权利，但是法条存在很多的不明确性，太过于笼统，也没有相关的司法解释进行进一步的说明。2014年《环境保护法》的修改则较之于2012年的《民事诉讼法》在环境公益诉讼上取得了更大的突破。该法直接在新增的第五十八条中规定，符合一定条件的社会组织，可以向人民法院提起诉讼，并且明确要求人民法院应当受理。法条中有关于社会组织的两个限制性条件:一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录;这给了社会组织相对明晰的界定，让相关社会组织在提起环境公益诉讼中更有利于事先审查自己的原告资格是否成立。

在中国范围内，具备提起诉讼这两个条件的社会组织不外乎两种，一是官办的社会组织，它们之中最具代表性的为中华环保联合会，隶属于环保部;二是草根ENGO，具有代表性的主要为自然之友、绿色汉江、公共环境研究中心等。从此再分析下去，由于在当今的中国现实国情下，官办的社会组织充当的更多是作为政府部门职能的延伸，主要的作用是在帮助公民来理解适应政府的政策，背后做主的仍为政府，而ENGO因为它的设立、运作、管理都是民间人士所为，且大部分ENGO在成立之初都会有一个初步的指导理念，而这个理念基本上都是以环境公益与公民环境权益保护为主的，表明了相对而言ENGO更能摆脱政府相关利益的影响，在公益诉讼中，被告除了企业外就是行政机关，且应该以环境行政公益诉讼为主，是要能起到对于行政机关不作为的诉讼，这样的话官办的社会组织由于自身特殊性质的原因，提起公益诉讼的意愿会极低，草根ENGO则会相对较高。而提起诉讼的意愿是环境公益诉讼的根本启动条件，否则即便是具备了原告资格，也发挥不了作用，这就在诉讼启动层面上决定了ENGO应该是环境公益诉讼的主力军。当然，除了诉讼意愿这个方面外，ENGO在其他方面上相比较于官办的社会组织而言，同样就有优势。由于ENGO的草根性质，它更能深入到普通百姓的周边去，更能理解社会民众的利益诉求，且在某种程度上也更容易让公民所认可接受，所以具有一定的群众基础，更能代表公众利益。最后，当我们去借鉴域外的经验时，也同样可以发现ENGO是作为环境公益诉讼的核心力量的。“美国的公益诉讼制度在20世纪70年代已经建立，但是最初的实施效果并没有预期那么理想，其中一个重要的原因就是在该时期的环境公益诉讼中，环保非政府组织的参与度很低。随着70年代后期环保非政府组织的大量涌现，到了80年代以后，环保非政府组织迅速发展，凭借自身的经济、科技和人力等优势以及较大的社会影响力，极大地促进了美国环境公益诉讼的实施。”在欧洲环境公益诉讼的发展进程中，不难发现环境团体是这种诉讼的核心力量。

二、新环境法下，对ENGO在环境公益诉讼中的建议

(一)环境公益诉讼里ENGO的数量与诉讼资格新《环境保护法》的出台，使得在ENGO在环境公益诉讼上取得了实质性的进展。然而，仔细观察不难发现，进步之中亦有不足之处。根据提起环境公益诉讼应具备的两个条件，有人做过统计，国内具备条件的组织也就300余家。［4］在这些符合条件的社会组织中，很大一部分是自上而下设立的官办社会组织，而民间ENGO的数量并不多。造成这个局面的因素有两个，其一是ENGO本身的数量问题，其二是对于ENGO可诉讼资格的限制问题。在ENGO本身数量方面，我国目前的现状中，有关NGO注册登记的法律法规并不完善，现今对于NGO起管理作用的主要为《社会团体管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》，并没有完整的《社会组织法》来对NGO的注册登记难题进行解决，并且在所谓“双重管理”体制下，注册之前必须找到一个挂靠的主管单位，这就更加大了难度;因此，除了少数能够在民政部门上成功注册的，如自然之友、公共环境研究中心等，大部分的ENGO都是处在一个很尴尬的地位，以至于许多的NGO不得不在工商局用企业的身份进行注册登记。在这种情况下，有的学者认为，由于我国非政府组织的生存能力较弱，我国非政府组织管理体制太严格，我国政府对非政府组织发展不够重视这些因素的影响下，造成当前条件下我国的非政府组织无论是从组织的数量、规模，还是从整体能力和作用看，都难以满足社会、经济进一步发展的需要。［5］在对ENGO可诉讼资格方面，法条的第一个条件为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记。这就要求想参与环境公益诉讼的ENGO首先要在民政部门取得相应的“身份认可”。登记注册是与政府对ENGO整个管理体制的关系密切相关的。有学者认为问题的原因是设立要求有主管单位以及非竞争性原则(即在同一行政区域内不得重复成立相同或者相似的社会团体)。

因为这样，有关登记注册的相关规定不仅仅是制约了ENGO本身数量的壮大，也限制了ENGO的可诉讼资格。法条的第二个条件为，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。在这条，一是要求专门性，即以环境保护公益活动作为组织的重心，这对于ENGO都是完全符合其宗旨的;二是有一定的时间限制，即至少连续五年;三是要求ENGO本身的“清白性”。在这方面考察欧洲国家，“意大利、德国和比利时要求有权提起环境公益诉讼的主体只能是经过有关部门注册和认可的环保团体，并且该环保团体至少存在一定的年限才能获得提起环境公益诉讼的资格;有些国家将环保非政府组织的诉讼资格范围和诉讼能力挂钩，根据所提起的案件范围或影响程度，规定符合特定条件的环保非政府组织才有资格提起诉讼，或者将环保非政府组织提起诉讼的范围限定在特定的行政区域内;部分国家还要求环保非政府组织在具备提起环境公益诉讼的资格以前，必须参与一定的行政程序。”

可以发现，欧洲国家在允许相关团体有资格可提起环境公益诉讼的同时，也对这些团体进行了一定的限制，这很大程度上的考虑是要保证诉讼的质量。但是，中国当前国情与欧洲发达国家有很大不同，欧洲国家大部分已经是发达国家，社会整体环境保护工作做得相对较好，环境问题并不太突出，而中国为发展中国家，环境污染、生态破坏问题频出。正是因为彼此的国情大相径庭，所以欧洲虽然与我们实行的是相类似的方法，即授权给符合一定条件的社会团体(组织)权利来提起环境公益诉讼，但是结果却很不同，中国所出现的窘境在欧洲各国中是不多见的，甚至是没有的。具体措施:其一，ENGO不必经过许可即可成立，也不必经过一道认许程序以决定其是否可以提起环境公益诉讼，应放开手脚任其发展。鉴于中国草根性的ENGO严重不足以及政府环境保护频频失灵的现状，应允许高度随机性的ENGO成为环境公益诉讼主体，只有这样才可以更好地纠正环境保护政府和市场双重失灵。也就是说，只有让民间环保组织拥有可以与政府对话的地位和资格，使其成为完全独立的环境公益诉讼主体，才有利于责任政府的建设以维护环境执法的公正性和良好的环境行政秩序，这也是环境民主的当然要求。［8］其二，在环境公益诉讼的可诉讼资格上的限制可适当地放宽。关于五年期的限制在现今中国的国情下显得过于长，可以考虑适当地缩减一定的年限。其三，要求真正有心致力于环境公益诉讼的ENGO自身要守好自己的底线，不应越过法律的红线去做违法之事，应时时刻刻保证好自己的“清白性”。

(二)环境公益诉讼里ENGO诉讼规则的规定由于环境公益诉讼从一定层面突破了起诉主体与起诉事由之间应当具有法律上利害关系的传统诉讼法原理，因而必须适当修正传统私益诉讼的有关规则以适应公益诉讼的需要。然而，无论是立法机关、司法机关，还是行政机关，对环境公益诉讼都没有做出任何立法解释、司法解释和行政解释。实际上，环境公益诉讼在诉讼管辖、起诉资格认定、起诉主体顺位、诉讼请求范围、举证责任分配、证明规则、禁止令适用、诉讼费用负担、被告反诉、当事人和解、法院调解、赔偿金归属、裁判效力范围等方面都需要有具体的规则。缺少这些具体规则，一些法院拒绝受理环境公益诉讼案件提供借口，另一方面也有可能使人民法院在审理环境公益诉讼案件时无所遵循，导致在诉讼管辖、适用举证责任、证明规则等方面的混乱。［9］只有完善好相关的诉讼规则，才能真正意义上给予ENGO相关的指导说明，更好地发挥ENGO在环境公益诉讼中的作用。具体措施:对司法机关而言，出台相应的司法解释，对于相关问题进行具体阐述说明;对于政府而言，出台相应的行政法规、部门规章，使相应证明、证据的提供制度化、明确化，提供具体化的操作。具体而言就是“应建立一整套诉讼程序规则，包括:1．环境公益诉讼可以由环境污染或生态破坏发生地、造成公众环境权益损害地的中级人民法院集中管辖;2．环保社会组织和公民起诉应不受危害行为或侵害结果发生的地域限制，环保行政机关和其他具有环境与资源保护法定职责的机关起诉可以基于职责范围应主要限于所辖地域范围内;3．针对各主体不应硬性规定起诉顺位，具有相同或同类诉讼请求的可以列为共同原告;4．诉讼请求应包括禁令之诉、给付之诉、损害赔偿之诉、回复原状之诉、履职之诉、撤销之诉、修复环境之诉等不同类型;5．在环境污染和生态破坏行为与损害后果的因果关系证明上，应适用举证责任倒置和因果关系推定规则;6．原告胜诉的应由被告承担诉讼费用，原告败诉时应免收诉讼费或由政府设立的环保公益基金支付诉讼费用;7．为防止恶意诉讼行为二次侵害环境公众利益，应对被告反诉、当事人和解、法院调解等做出严格限制;8．赔偿金可以根据诉讼的具体情况，或者补偿一定范围的受害人，或者缴入财政账户、或者全部或部分纳入环保公益基金;9．胜诉判决可以拘束其他未起诉主体，败诉判决则不得妨碍其他主体就同一公益诉讼请求起诉。”

(三)环境公益诉讼中NEGO的诉讼能力虽然相较于公民与政府的有关部门而言，ENGO在环境公益诉讼中有其独特的优势，但是从ENGO本身来说，其诉讼能力同样是有待提高的。虽然在中国，有些ENGO的诉讼能力是比较强的，诸如中华环保联合会等，但是由于EN-GO的能力彼此相差巨大，中国很多的ENGO的诉讼能力确实比较弱。最为一个明显的不足就是ENGO的诉讼人才问题，因为很多的ENGO的公益性质与本身影响力过小，难以吸引到专业性的法律人才的加盟。并且，ENGO本身自己的管理体制混乱，内部职能分工不明确，也会导致其在与法律人才、司法机关的沟通交流问题。具体措施:对ENGO而言，优化内部的管理体制，合理地职能分工，提高自身管理水平;要注意好自身社会形象的维护，扩大自身的社会影响力，以提高对于专业人才的吸引;争取活动资金来源的多元化。在美国，律师协会设有关于公益辩护的特别委员会，律师6．2%的时间都投入公益活动。中国的律师协会也可以建立相应的律师援助联盟，鼓励律师花费一定的时间从事环境公益诉讼活动，进而帮助ENGO来提高公益诉讼能力。

作者：朱少波 单位：福州大学法学院