环境法历史转型范文

现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称"《环境保护法》"）是1989年在原《中华人民共和国环境保护法（试行）》(1979年)的基础上修改制定的。当时的修改主要是基于三方面因素的考虑："（1）中国的经济体制正在从计划经济向有计划的商品经济过渡，并且国家环境与资源保护法律体系还不完善；（2）由于我国《宪法》在1982年作出了修改，因而立法依据发生了改变；（3）由于《环境保护法（试行）》作为试行法本身存在的规范性和约束性不强、有些规定不够妥当、一些单项环境与资源保护法律和行政法规的规定已经超前、法律规定的体例也与后来的国家立法不一致等问题，使其作用逐渐下降。"[1]党的"十六"大提出我国将全面建设小康社会，走新型工业化道路。为了实现全面建设小康社会的可持续发展目标，必须坚持实施可持续发展战略，既要发展经济，又要保护生态环境，实现"生产发展、生活富裕、生态良好"三位一体的发展目标。面对新形势、新挑战，学者们认为："现行《环境保护法》越来越显现出与其地位和作用不适应之处和明显的缺陷，不能承担起新时期，特别是"十六"大提出的全面建设小康社会目标下环境保护工作对环境法律的要求。归纳起来，现行《环境保护法》存在以下问题：(1)立法指导思想与时展不相适应。(2)作为基本法设计的《环境保护法》，实际上没有被赋予基本法的地位和作用。(3)内容和结构上存在严重缺陷。"[①]与此同时，相关课题组的成立和研讨会的召开，促使笔者对环境法历史转型的类型的选择、环境基本法的立法（修改）原则、环境基本法的框架构建等问题进行了一些的思索，并简略成文，以求法学界同仁批评指正。

一、环境法历史转型的类型

根据环境科学的一般原理，环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类；次生环境问题又可分为环境污染问题和环境破坏问题，前者主要指各种污染要素对各种环境要素的污染，如大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染、有毒有害物质污染、海洋污染等。传统的环境科学和环境法学主要解决次生环境问题，特别是其中的环境污染问题。世界各国早期的环境法基本上都是建立在污染防治法的基础上，日本早期的环境法尤为突出污染防治法的优先性。我国环境立法较多地借鉴了日本的经验，长期以来环境立法基本上囿于环境保护法的范畴，而理论界一直有所谓大环境法与小环境法之说。"大环境法观点其名称一般叫环境法，小环境法观点一般称环境保护法，其区别在于广义还是狭义的环境保护的划分。把资源保护、城市建设、环境卫生包括在环境保护里面的属大环境法观点。反之则为小环境法观点。我国立法、管理部门采取小环境法观点，而理论、教学部门则倾向大环境法观点，两种观点并存产生种种矛盾。"[2]而事实上，所谓大环境法，也基本上不涉及生态环境建设问题。

由小环境法向大环境法的发展，表现为环境法的历史转型，目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型，其作法大致有三种类型：

第一种类型是法国模式。作为大陆法代表的法国，其环境法的转型可形容为两条腿走路。法国的环境法渊源分为两大部分，一是于1960年至1980年期间制定的各单行公害防治法规；二是源于民法（如所有权、相邻权、地役权、损害赔偿等），并由此派生出农业、森林、渔业、矿业等自然资源专业法规，如国有土地法、都市计划法、海港法等，而且刑法的相关条文可直接纳入准用，这两类并行的法律规范统称为环境法。其中民法的有关规定产生较早，但自然资源专业法规的产生和发展要迟一些，直到1976年法国将这类规定整合为《自然保育法》，而公害防治法的产生较早但并未实现整合，且没有将二者编纂为环境法典。德国的作法与法国类似；前苏联和东欧各国的环境法基本上也属于这种模式，一般是将污染防治法与自然资源保护法合称为自然保护法。

第二种类型是日本模式。日本环境立法采取先公害防治、后自然保育的作法。这种现象源于日本环境法产生时公害剧烈的特殊历史背景。在两次世界大战中，日本早期对公害没有警觉而任其发展，战后的日本专心致力于追求经济的高度成长，忽视环境保护，导致环境遭到极大的污染和破坏，在日趋严重的环境危机压力下，1970年日本修订后的《公害对策基本法》强调环境优先，将保护国民健康和维护其生活环境作为立法的唯一目的。1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为："必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有着环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。"现阶段，日本已将环境保护的政策由控制公害转变到对整个国土环境的保全，环境立法更加注重整体化的架构，形成了以综合性的环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。

第三种类型是美国模式。美国于1969年制定了《国家环境政策法》为基本法，作为美国联邦及各州环境的宪法，立法工程浩大，内容除自然资源、生态环境的保育及污染防治外，也包括社会性的种类环境侵害（社区特征之改变，环境空间之拥塞、经济关系之受影响，休闲、美感上之破坏，人口稠密、交通大众运输系统之过度负荷、犯罪及可能形成犯罪，或影响社区安宁之计划或措置，核能及核废料运输所引起之恐惧感）。环境基本法的制订使美国环境法的转型带有突变的特色，内容十分广泛，且具有相当的超前性。

美国的环境基本法是在对以往的环境立法进行整合以适应经济和社会发展需要的基础上制定的。《国家环境政策法》出台后，美国在环境立法的指导思想上实现了从治理为主到预防为主的转变，对环境实行综合性保护，大量制定和修改了单行法规，扩大了环境法的领域，是美国环境法转型的标志。

上述各国环境法的历史转型虽然途径不同，但基本内容是一致的，这就是环境法的调整范围由污染防治为主，逐步扩大到污染防治与自然资源保护并重，进而扩大到对整个生态环境的保护和改善。并且，当代许多国家的环境法已发展成为拥有自己的法理基础和调整对象、结构严谨、相对独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境保护规定为基础、以综合性环境基本法为核心，其他相关部门法有关环境保护规定为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。

二、我国环境法历史转型的选择

我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，至于自然资源保护，则主要由相关的经济管理部门负责。随着我国经济和社会的发展，我国环境法制建设正面临着如何避免重蹈一些国家生态环境先破坏后恢复的覆辙、如何在促进我国生态环境建设事业的基础上实现国民经济的可持续发展等一些新课题。从我国环境保护发展的客观要求和国外环境法发展的历史来看，我国现阶段正在进入环境法的历史转型时期，其基本发展趋势是由传统的污染防治法体系转变为包括污染防治在内的生态环境保护和生态环境建设相结合的生态环境法律体系。论证这一历史转型的基本理论问题，对于探索出一条适合中国国情的环境法制建设道路至关重要，是当今我国环境法学研究的紧迫任务。

事实上，我国的环境法立法较多地借鉴了日本的经验，但并没有像日本那样完成立法的转型，亦没有像法国那样在物权法等相关部门法中充实和完善自然保育法方面的内容，更没有达到美国环境基本法那样的覆盖程度。虽然我国环境保护法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示，最多属于"软法性"规范。环境法调整范围的局限性和环保部门职责的局限性是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。总的说来，我国环境法体系的形成过程采取了先污染防治后自然资源保护的途径，法律规范中法典化特征明显。

从历史发展的角度进行分析和展望，我国的环境立法具有跨越式发展的特点，表现为一方面大量引进国外先进的立法，通过超前性立法防患于未然；另一方面结合我国的特殊国情，不受国外立法的局限，跨越国外已过时的立法，使立法符合经济和社会可持续发展的需要。我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，可称为第一步跨越；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，可称为第二步跨越。我国环境法的跨越式发展目标是：第一步跨越是防止先污染后治理的老路，而第二步跨越的目标应确定为防止经济开发建设导致的先破坏后恢复的老路。

我国这两个跨越式立法阶段的结合表现为我国环境立法的历史转型。笔者认为，我国环境法要实现第二步跨越式转型，需突破两个瓶颈问题：一是突破传统的污染防治法瓶颈，向生态环境法方向的转变。国家环保总局负责人在谈到西部环保工作时强调，一定要按照"预防为主、保护优先的要求，坚持污染防治与生态保护并重、生态建设与生态保护并举、城镇污染治理与农村环境综合整治并重、统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越式发展。"[3]二是突破行政管理法的瓶颈，向管理法与财产法相结合的方向转变。

我国转型后的环境法应定位为生态环境法，应由污染防治法与生态保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分组成，前者包括现行的环境保护法和各单项污染防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。后者包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源(主要是野生动植物资源、森林资源、草原资源等可再生资源)保护法、非生物资源保护法(主要是土地资源、水资源、矿产资源、能源资源等)和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、气象和自然灾害防治等方面的立法。

然而，是否需要在这两部分之上制定一部作为该两部分"母法"的环境基本法？笔者认为，因为我们已有环境法律规范较多的带有类似日本法的"基因"，考虑到历史的前后承接和立法资源的节约，新制定一部环境基本法或修改现行的《环境保护法》为名符其实的环境基本法也不失为一种解决方案。[②]

三、环境法修改的立法原则问题

笔者认为，此次环境法修改在立法原则上应体现以下要求：

1、国家生态安全与公民生态环境生存权相结合

"生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。"[4]党的十六大报告提出的全面建设小康社会的目标包括："可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。""所谓生态环境是指以整个生物界为中心，可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。它由包括各种自然物质、能量和外部空间等生物生存条件组合成的自然环境和经过人类活动改造过的人工环境共同构成。"[5]国家生态安全直接涉及三方面的安全，一是国家政治安全，二是国土安全，三是社会安全即公民的生态(或环境)安全，由于生态安全与公民的生存利益息息相关，因此具有基本人权的属性。《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）将《宪法》第三十三条增加一款："国家尊重和保障人权。"作为第三款。我国宪法所保障的人权是以人的生存权为核心，这种生存权在环境基本法中有必要设置法定的公民生态生存权或环境安全权，作为宪法人权在环境法中的体现，并通过环境法予以严格保护。

2、环境保护与经济建设相结合

举与我国环境法制较为类似的日本法为例，日本环境法的目的，经历了从"经济优先"（1967年《公害对策基本法》）到"环境优先"（1970年《公害对策基本法》）的发展。1970年修订后的《公害对策基本法》将"保护国民健康和维护其生活环境"作为其唯一目的，是典型的一元论目的。但是，1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为二元论（详见前文论述）。2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称"《决定》"）指明了"深化经济体制改革的指导思想和原则"，其中包括提出："坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。"笔者认为：结合我国的基本国情，应当坚持环境基本法立法目的的二元论，但同时应发展的确立当环境资源保护与经济建设相冲突时，环境资源保护优先于经济发展的法律目的先后序位。

3、污染防治与生态保护建设相结合

《决定》指出我们应当："完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步。"为了实现经济和社会可持续发展的目标，环境法应当包括调整有关保护和改善生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害的法律规范。笔者建议：把将来的环境基本法定位为一部污染防治与生态保护建设相结合的，坚持可持续发展道路的统领环境法治工作的全局的法律。

4、国家干预与公众参与相结合

公众参与原则，亦称环境保护的民主原则。这项原则是指，环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法治要求，是环境法制建设的重要保证。在环境问题所涉及的法律关系当中，公众的环境利益是最容易受到侵害的，而公众相对于企业事业单位和行政部门处于弱者地位，如果没有公众参与，环境保护就必然失去发展的动力，就会流于形式，也根本无法保证法律的公平与正义。在我国，与公众参与原则紧密联系、相辅相承的是国家干预制度。环境法中的国家干预是指国家以社会公共利益代表者的资格（并非仅以国有资源所有者的资格），依法对各种开发利用环境资源的活动直接进行管理的政府行为。近一个世纪以来，在国家对经济和社会生活进行干预的理论和实践问题上尽管有很大争议，但在国家对环境问题的直接干预方面，总的趋势是不断加强，并日益与环境保护的公众参与相一致。这是由于环境污染已成为一大社会公害，损害了全社会的利益，因而国家出面干预已是势在必行。但笔者同时也反对把非政府组织、"第三条道路"独立化的倾向。

5、行政主导与市场机制相结合

由于受到计划经济的影响，我国环境保护历来注重政府行政主导的作用。改革开发以来，特别是党中央提出建设有中国特色的社会主义市场经济以来，如何在尊重市场规律的前提下，充分发挥市场机制的积极作用，借鉴世界上其他国家的先进作法，如引进排污权交易制度、环境税制度等；如何处理好政府环保各相关职能部门行政管理与通过市场机制促进环境保护之间的关系？在环境保护领域，这已经成为一项意义重大且艰巨的任务。笔者认为，环境基本法在这个问题上应明确宣示立法者的态度，即应明确宣示：坚持走行政主导与市场机制相结合的道路。

6、国内环境法与国际环境法相结合

国际环境法是现代国际法中的一个新的、重要的组成部分，其与国内环境法既是两个独立的体系，相互之间又存在许多关联。多数学者认为，国际环境法与国内环境法地位相同，效力没有高低之分，两者由于渊源、主体及实质各不相同，因此相互独立。但是，国际环境法与国内环境法又是密切相关、互相渗透和互相补充的，它们之间可以通过"移植"、"吸纳"和"接受"而相互转化。此种理论可称为"衔接说"。笔者建议：环境基本立法应采纳"衔接说"来处理国际环境法与国内环境法之间的关系，注重国内环境法与国际环境法相结合。并且这种衔接应坚持以下几个方面：国内环境法是实施国际环境法的重要保证；国内环境不能改变国际环境法中所规定的原则；国际环境法不能干预国家按照主权原则所制定的国内环境法；国际环境法与国内环境法地位相同；法律规范适用次序上，国际环境条约先于国内环境法等。

笔者的以上思考主要关于此次制定（修改）环境基本法所应当遵循的决定该法基本定位、取舍实体内容等方面的原则。除此之外，笔者认为，至少还应当确立以下立法技术方面的原则，即环境基本应从立法上致力于解决以下问题：确立环境资源保护中"预防-管制-整治与救济"相结合的全面有序的体系；确立环境法中核心法律概念的定义和范围；整合现行环境污染防治与资源保育领域相关法律的共通原理原则和措施制度；确立环境资源保护中各类主体的权利与义务；确立环境资源主管机关的权限划定标准等。

四、环境基本法框架比较

如何借鉴世界上其他国家和地区有关环境基本法的先进立法体例，是此次修改环境法的另一个重要议题，这个问题的解决绝非一朝一夕之事。在此笔者介绍世界上一些主要国家和我国台湾地区已有的或新近的有关环境基本法的立法框架，以供比较借鉴。

（一）日本的《环境基本法》（1993年）[③]

该法由三章共46条和一条附则组成，其基本框架为：第一章"总则"，规定了：法律目的、主要核心概念的定义、环境资源的享受与继承、构筑对环境负荷影响最少的可持续发展社会、通过国际协调积极推进全球环境保护、国家的职责、地方公共团体的职责、企业的职责、国民的职责、环境日、法制上的措施、年度报告、防止放射性物质引起的污染等内容。第二章"关于环境保护的基本政策"，具体分为第一节"有关政策的制定与实施的方针"、第二节"环境基本规划"、第三节"环境标准"、第四节"特定地区的公害防治"（分为公害防治计划的制定与推进公害防治计划的完成两条）、第五节"国家为保护环境应当采的措施"（分为国家在制定政策时的考虑、环境影响评价的推进、为了防止发生环境污染国家应当采取的控制措施、旨在防止环境污染的经济措施、有关环境保护设施的配备及其他事业的推进、促进对有助于降低环境负荷制品的利用、有关环境保护的教育学习、促进民间团体等的自发活动的措施、情报提供、调查的实施、检视等体制的健全、科学技术的振兴和公害纠纷的处理与救济被害者等十三条）、第六节"有关全球环境保护的国际合作"（分为有关全球环境保护的国际合作、有关观测等的国际联合、旨在促进地方公共团体或民间团体发起的活动与对实施国际合作的关照等四条）、第七节"地方公共团体的政策"、第八节"费用负担与财政措施"（分为原因者负担、受益者负担地方公共团体的财政措施与国家和地方公共团体的合作等四条）。第三章"环境审议会议等"，具体分为第一节"环境审议会"(分为中央环境审议会、中央环境审议会的组织、都、道、府、县环境审议会与市、镇、村环境审议会等四条)、第二节"公害对策会议"（分为设立和所掌管的事务与组织两条）。附则规定了法律的施行时间。

（二）俄罗斯联邦的《环境保护法》（2002年）[④]

该法由十六章八十余条组成[⑤]，其基本框架为：第一章"总则"，规定了：基本概念、环境保护立法、环境保护基本原则、环境保护对象等内容。第二章"环境保护管理基础"，规定了：俄罗斯联邦国家权力机关在环境保护关系领域的职权、俄罗斯联邦各主体国家权力机关在环境保护关系领域的职权、地方自治机关在环境保护关系领域的职权、实施国家环境保护管理的执行权力机关、俄罗斯联邦权力机关与俄罗斯联邦各主体国家权力机关之间在环境保护关系领域的职权划分、地方自治机关实施的环境保护管理等内容。第三章"公民、社会团体和其他非商业性团体在环境保护领域的权利和义务"，规定了：公民在环境保护领域的权利和义务、从事环境保护活动的社会团体和其他非商业性团体的权利和义务、保障良好环境权的国家措施体系等内容。第四章"环境保护领域的经济调整"，规定了：环境保护领域的经济调整方式、俄罗斯联邦生态发展联邦规划、俄罗斯联邦各主体环境保护专项规划和环境保护措施、对不良的环境影响收费、环境保护产业活动、生态保险等内容。第五章"环境保护标准制度"，规定了：环境保护标准制度的基础、对制定环境保护标准的要求、环境质量标准、允许的环境影响标准、物质和微生物允许排放标准、生产废物和消费废物的生产标准及其处置限额、允许的物理环境影响标准、允许的取用自然环境构成物标准、允许的人为环境负载标准、其他环境保护标准、环境保护领域的国家标准和其他标准性文件、某些环境保护活动的许可制度、生态认证等内容。第六章"环境影响评价和生态鉴定"，规定了：进行环境影响评价、生态鉴定等内容。第七章"对进行经济活动和其他活动的环境保护要求"，规定了：对建筑物、构筑物、工程和其他项目的布局、设计、建设、投产、运营、停工和清算的基本环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目布局的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目设计的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目的建设和改建的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目投产使用的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目的运营和退役的环境保护要求、对能源项目布局、设计、建设、改建、投产、和运营的环境保护要求、对军事和国防项目、武器装备和军事技术的布局、设计、建设、改建、投产、运营和退役的环境保护要求、对经营使用农业项目的环境保护要求、对土地改良，土壤改良系统和单个水利技术设施的布局、设计、建设、改建、投产和运营的环境保护要求、对城乡居民点的布局、设计、建设、改建的环境保护要求、对生产和使用汽车及其他运输工具的环境保护要求、对石油天然气开采生产项目和石油、天然气及其产品加工、运输、储存和销售项目的布局、设计、建设、改建、投产和运营的环境保护要求、对潜在危险化学物质（包括放射性物质）、其他物质和微生物的生产、使用和无害化处理的环境保护要求、对利用放射性物质和核材料的环境保护要求、对在农业和林业中使用化学物质的环境保护要求、保护环境，防止不良的生物影响、对处置生产废物和消费废物的环境保护要求、对建立防护和保护区的环境保护要求、对财产私有化和国有化的环境保护要求、保护大气臭氧层、保护环境，防止不良的物理影响、对违反自然保护要求的应对措施等内容。第八章"生态灾难区、紧急状态区"，规定了：确定生态灾难区、紧急状态区的程序等内容。第九章"受特殊保护的自然客体"，规定了：保护自然客体的措施、保护自然客体的法律制度、稀有的濒临灭绝的植物、动物及其他生物体的保护、城乡居民点绿化资源的保护、稀有何濒临消失的土壤的保护等内容。第十章"国家环境监测（国家生态监测）"，规定了：国家环境监测（生态监测）的组织。第十一章"环境保护监督（生态监督）"，规定了：环境保护监督（生态监督）的任务、环境保护领域的国家监督（国家生态监督）、国家环境保护监督员的权利、义务和责任环境保护领域的生产监督（生产生态监督）、环境保护领域的市政监督（市政生态监督）和环境保护社会监督（社会生态监督）、对生产不良环境影响的客体的国家登记等内容。第十二章"环境保护科学研究"。第十三章"建设生态文化的基础"，规定了：生态教育的全民性和综合性、在教育机构中教授生态知识基础、对组织领导人和专家的环境保护和生态安全培训、生态教育等内容。第十四章"违反环境保护法规的责任和环境保护纠纷的处理"，规定了：违反环境保护立法的责任种类、环境保护纠纷的处理、全部赔偿环境损害的义务、违反环境保护立法造成的环境损害的赔偿程序、因违反环境保护立法造成的公民健康和财产损害的赔偿、关于限制、停止和终止有关人员进行的违反环境保护立法活动的请求等内容。第十五章"环境保护领域的国际合作"，规定了：环境保护领域的国际合作的原则和俄罗斯联邦的环境保护国际条约等内容。第十六章"最后规定"。

（三）我国台湾地区《环境基本法》（2002年）[⑥]

该法由五章共四十一条组成，其基本框架为：第一章"总则"，规定了：立法目的、环境及永续发展的定义、环境保护与经济、科技及社会发展并重、全民环境保护责任、绿色消费，减少环境负荷、以生命周期为基础，促进清洁生产、各级政府环境保护责任及执行之评估检讨、环境保护科技发展、环境保护教育宣导、组织体系及工作内容、环境保护咨询、国际合作、环境保护人才培育及专责单位、人员之设置、环保法庭等内容。第二章"规划及保护"，规定了：资料库之建立、土地利用及规划、区域划分及活动限制、自然保育等内容。第三章"防制及救济"，规定了：非再生性及稀有资源之特别保护、地下水、地层及海岸之保育、抑制温室效应采预防及医疗保健措施、非核国家目标、环境影响评估制度、环境品质及管制标准、建立政府事前许可、机动查核、事业自动申报及管制与稽查制度、监测及预警制度、污染者付费、国家永续发展委员会、环境资源专责部会、环境基金、受益者及使用者付费、环境纠纷处理及补偿、救济制度、公民诉讼等内容。第四章"辅导、监督及奖惩"，规定了：环境保护之研究发展、环境保护事业之辅导奖励、环保工作之辅导、奖励及补偿、促进再生资源，使用环保标章产品、违反行为之确实取缔处罚等内容。第五章"附则"，规定了：订定环境日和法律施行日期等内容。

五、我国环境基本法框架构建设想

我们将来的环境基本法应如何构建体系，是学者们共同关心的问题，但对此目前鲜有学者提出系统的设计，笔者仅见如汪劲先生的设计，认为我国《环境保护法》修改草案分为七章，即总则、政府环境保护管理的组织体制与决策机制、预防环境污染与自然破坏、治理环境污染与自然破坏、合理利用与节约使用自然资源与能源、法律责任和附则。[6]

笔者初步的建议是，将来的环境基本法是否可以分为如下几个部分：

第一章为总则。主要内容涉及如：立法目的、调整对象、核心概念的界定、适用范围、基本原则、国家、环境保护团体、企事业单位、公民的基本环保权利与义务、环境宣传教育、环境保护科技发展及其资助与奖惩、国际合作的原则、方式和程序等。

第二章为政府环境保护管理的组织体制与决策机制。主要内容涉及如：环境保护管理主管机关的权限分配基准、组织的设立、中央与地方的环境保护职责划分、各类环境保护规划、各个相关委员会及其议事、决策、报告机制、公众参与决策和听证制度等。

第三章为环境法基本制度。主要内容涉及如：环保资料库及环保信息公开制度、环境标准制度、环境影响评价制度、三同时制度、环境许可证制度、环境有偿使用制度、环境品质监控制度、建立政府事前许可、机动查核、企事业单位自动申报及管制与稽查制度、监测及预警制度、受特殊保护的自然客体制度（如，生态保护区制度、稀有的濒临灭绝的植物、动物及其他生物体的保护制度、城乡居民点绿化资源的保护制度、稀有和濒临消失的非生物资源的保护制度等）、各类环境保护领域的经济调整制度（如环境税收制度、循环经济制度、环保产品标识制度、污染者付费制度、受益者及使用者付费制度等）、生态灾难和环境事故紧急应对制度等。（该章内容较多，可以考虑分节。）这部分内容学者们见仁见智，笔者认为应保持一定的超前性，但不可过于具体。

第四章为环境法律责任和环境损害救济。主要内容涉及如：环境法律责任、环境基金制度、环境责任保险制度、环境纠纷处理及补偿、救济制度、公民诉讼、生态保险等。这部分可借鉴日本的有关专门立法。

第五章为附则。主要内容涉及如有关法律的生效、补充规定和解释规制等问题。

当然这些框架结构的考虑还欠深思熟虑，有待进一步斟酌。

笔者认为，环境基本法的规定应当保持适度的原则性。实践证明，象《俄罗斯联邦环境保护法》那样规定得过分具体和繁琐实不足取，如该法关于基本概念和基本原则的规定。环境基本法的体例应尽可能具有逻辑性，避免前后冲突和重复，同时应符合环境保护实践中预防、管制、整治和救济的逻辑顺序。环境基本法所确立的基本制度应具有一定抽象性，即可以适用于环境污染防治和生态资源保育的各个方面。环境基本法应在立法上"坚守"本身的"母法性"，对于有待制定其他法律来具体化的制度的规定应明确：授权制定的内容、适用范围、原则、程序、冲突解决规制等内容，如有关委员会的组织法、环境影响评价法等，以保持环境法体系内部的协调一致。环境基本法应保持一定的稳定性，对于目前无法具体规定但将来条件成熟时可能需要补充规定的内容，应事先作出原则性规定，或规定启动有关程序的规则，以留出"导入口"。