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环境法公众参与权

2010/01/21 阅读:

一、公众参与权的概念及意义

公众参与制度,有的学者称之为“依靠群众保护环境的制度”,有的学者称之为“环境保护民主制度”,也有的学者称之为“环境民主制度”。公众的环境参与权就在公众参与制度中得到体现。在环境法律中,公众参与权是指在生态环境保护和自然资源的开发利用中,公民享有通过一定的程序或途径参与环境立法,参与一切与环境利益相关的决策和听证,参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督的权利。从这个概念我们可以看出,公众参与权的内容非常广泛。具体内容从纵向看,包括预案参与(公众在经济环境政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的参与)、过程参与(指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与)、末端参与(指公众对环境污染和生态破坏发生之后的参与)、行为参与(指公众自觉保护环境的参与);从横向看,包括公众参与的实体机制,即知情机制、表达机制与监督机制的总体以及公众参与的诉讼机制和环境结社权。

公众中蕴藏着保护、治理环境的巨大潜能和无穷的创造性,在环境保护中发挥十分重要的作用。因此,公众参与在环境保护中有着非常重要的现实意义,体现在:一是有利于维护公众的合法权益,增强公众的权利意识和责任意识,激发公众参与环境保护的主动性和积极性。自然环境是人类赖以生存发展的基本条件,每个人都有与生俱来不可剥夺的享用清洁、优美、安静的环境的权利,但现实中不断出现破坏环境的行为和现象,侵犯了公民的环境权。而公众中蕴藏着保护和改善环境的巨大潜力,充分发挥这些潜力,动员全社会加入到控制污染、保护环境的行列中去,是保护好环境的重要条件。而且保护和改善环境,有利于保障工农业生产的发展和保障广大人民群众的身体健康。二是有利于吸收群众参加环境管理。环境保护事业具有群众性和公益性,国家进行环境保护管理,必须依靠广泛的社会支持与公众参与。吸收人民群众参加环境管理,既是保证人民群众当家作主和保护公民环境权益的需要,也是充分发扬民主、搞好环境保护工作的一条重要途径。公众参与到环境保护事业中来,可以集思广益,充分用好环境资源。同时在参与环境保护的行动中,既可以进一步增强公民的权利意识和责任意识,又能够进一步激发公众环境保护参与的热情,从而逐步实现使环保运动成为全社会共同事业的目标。

二、我国公众参与权的立法现状及其缺陷

(一)我国公众参与权的立法现状

环境参与权是公民享有的一项重要权利,因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。迄今为止,已颁布了6部环境保护法律,10部资源法律和34项环境保护法规;环境保护部门发布了90余项环境保护规章,地方性环境保护法规1020余件,制定了427项国家环境标准体系。《中华人民共和国宪法》第1条第3款规定:人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。《中华人民共和国立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《中华人民共和国环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国海洋环境保护法》第4条规定:“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务,并有权对污染损害海洋环境的单位和个人,以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。”《中华人民共和国防沙治沙法》第6条规定:“使用已经沙化的土地的单位和个人有治理该沙化土地的义务。”第8条规定:“在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人,由人民政府给予表彰奖励,对保护和改善生态质量作出突出贡献的应当给予重奖。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年8月3日)规定:“建立公众参与制度,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境的保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”此外,《海洋环境保护法》第3条、《水污染防治法》第5条、《大气污染防治法》第5条、《固体废弃物污染环境防治法》第9条、《环境噪声污染防治法》第7条、《环境影响评价法》第5条等,这几部法律也规定了公众对造成环境污染和破坏的单位和个人有进行举报的权利和义务。这些规定都是公众参与权最直接的体现和法律基础,也可以说,这些规定确立了公众参与环境保护的基本精神。

(二)立法中公众参与权的缺陷

虽然我国立法规定了许多有关公众参与环境保护的内容,为公众保护环境提供了强而有力的法律依据。但是对照国外的相关立法。就会发现我国的立法还存在许多不完善的地方,主要体现在以下几个方面:

1没有关于公民环境参与权的明确规定。世界上大多数国家都在本国的根本大法中明确规定了公民的环境参与权,如韩国、美国、英国等,或者在环境保护的基本法中明确作出规定,如日本。而我国宪法和《环境保护法》都尚未直接明示规定公民的环境参与权。权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障,也不可能得到健康的行使。虽然宪法第2条规定,国家的“一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。这可以认为是公民参与环境管理的宪法依据,但只是原则性的规定。其他相关环境法律法规亦是如此,如《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”由此产生的问题就是环境参与权的法律地位模糊不清晰,它的存在与否容易受到质疑,实践当中也常发生行政部门以没有法律依据为借口拒绝公众参与的情形,从而阻碍了公众环境参与权的实施。

2环境信息公开的内容及告示的范围过窄,不利于公众参与权的实现。环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。掌握了充分的环境信息,公众才可能决定是否参与某项环保活动。环境法律法规虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方面作了一些原则性规定,但总的说来,这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的,并未在立法上明确赋予公众获取信息、参与决策方面的权利,更缺少有效的程序和制度保障。此外,我国在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求。我国现行的环境公开制度公开的主要是公共信息,即向社会发布的环境信息,如环境状况公报,空气质量周(日)报等,这些内容范围过于狭窄,难以满足公众的需要,以企业为例,企业对环境行为的信息了解不足,我国没有企业环境信息披露制度的规定,企业虽然有义务向政府进行排污申报和登记,但没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开,因此,公众对待这些企业是相对盲目的,信息若不公开,公众即使想有所行动,也会面临极高的成本,从而望而生畏,止步不前。

3缺乏申请调查、提起诉讼等与保障公众参与的措施规定。环境诉讼是公众参与环境保护和管理的重要途径之一。所谓环境公益诉讼,是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益,制止破坏行为,都可以以自己的名义,向国家司法机关提起诉讼。当政府、单位或个人实施的违法行为造成环境污染或破坏时,如果不能提起诉讼或没有人提起诉讼,不仅会使公众的人身和财产权益受到侵害,同时也会使环境遭到损害。只有赋予公众环境诉讼权,利用法律的威慑力,才能在一定程度上减少环境违法行为。而我国现行的法律规定中,唯有直接的受害人才有权提起民事诉讼,这对于公众有效监督环境具有很大的局限性。同时由于对环境的监督多是单纯的批评、建议、申诉,相对于在欧美各国普遍采用的环境公益诉讼制度,这种监督是多么的乏力。

4公众参与环境保护活动的形式单一,而且大多是末端参与。公众参与机制可使公众运用可持续发展思想,积极地参与到环境保护与建设中,从而弥补法律效用的不足。但是法律却没有明确具体地规定公众全方位参与环境保护的途径、方式,以什么方式、形式参与国家环境的预测和决策过程,参与环境管理过程以及环境保护制度实施过程。除《环境影响评价法》对公众的预案参与阶段作出规定外,大部分的环境保护法关于公众参与的规定基本是对环境污染与破坏后的参与,即末端参与。与此相对应,目前公众参与环境管理是被动的,大部分都是在发生了环境污染或生态破坏后开始参与,而在决策、规划的制定和开发项目实施之前的参与则较为薄弱。

三、借鉴外国立法建立和完善我国公众参与环境保护的法律制度

公众参与在环境保护中有着十分重要的意义和作用,建立环境保护公众参与制度十分必要,而且我国目前的环境保护现状也急需建立公众参与制度。因此,我们可以借鉴国外的成功经验,完善我国的公众参与权。

(一)宪法和法律应明确规定公民的环境参与权

列宁曾有句精辟的概括:宪法就是一张写着人民权利的纸。因此应把公众环境参与权广泛地融入到宪法条文之中。环境权作为公民的一项基本权利写入宪法,将有助于提高主体的环境保护意识,使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据,使环境权获得充分救济。因此,世界上许多国家都在宪法里明确规定了公民的环境参与权。韩国《宪法》明确规定了公民环境权:“公民享有健康而舒适的生活和清洁的环境权”,“国家负有促进环境保护对策的义务”。俄罗斯《宪法》规定:“每个人都有享受良好的环境、获得关于环境状况的信息的权利。都有因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利。”而在部门法中规定环境参与权,是为公众参与环境保护提供实体依据。最早在环境立法中对公众参与作出规定的是美国1969年制定的《国家环境政策法》。该法第1条第3款规定:“每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”日本1993年颁布的《环境基本法》在第一章“总则”部分第9条规定了公民的环境保护职责,即国民应当根据其基本理念,努力降低伴随其日常生活对环境的负荷,以便防止环境污染。2004年我国的宪法修正时增加了保护公民人权的内容,而公民享用适宜的工作和生活环境,表达其关于环境的态度和愿望,参与环境的保护则属于基本人权的内容,因此公民的环境参与权应当纳入公民作为人所享有的基本权利,并得到环境基本法和其他综合性环境法律的确认和体现。我国《宪法》应该明确规定公民环境参与权,具体表述如下:中华人民共和国公民依法享有在健康、适宜的环境中生存和合理利用资源的权利,依法享有参与国家环境管理和决策的权利。

(二)加大环境信息的公开程度,充分保障公民的环境知情权

《1999年加拿大环境保护法》第12条规定加拿大环境部长应建立《环境登记》,使人们能够查阅到与本法所涉事项有关的文件,获得有关拟议中的行政合同或等同性合同、条例、物品目录等公共信息。美国法律注重建立环境信息公开的法律制度,在主要的环境立法中都规定了环境信息对公众公开的必循条款,而且通过专门的《应急计划和社区知情权法》使公众明确法定的知情权,通过一系列的信息公开制度,为公众参与环境保护奠定了法律基础。瑞典环境法规定:无论是自然人还是法人,不论其国籍、种族、政治状态或是性别,每个人都应当可以无条件地获得环境信息。行政机关应通过不同的形式,将环境信息公布于众。信息公开是知情权的前提,是保障公众环境利益得以实现的重要手段。知情权是公民参与环境保护的一项先决性权利,即环境知情权是环境参与权的基础和前提,只有当公民了解了国家的各项环境保护的法规和政策,才能积极参与到环境保护活动之中去,才能进行比较判断对其中的不法行为进行揭露。并以与社会有益的方式行使自己的权利。因此,政府必须为公众参与创造条件,鼓励和保护公众参与环境保护的积极性,尽可能地为他们提供参与机会和活动空间。

(三)确立请求调查权以及完善环境诉讼权

建立环境公益诉讼制度有权利就必须有救济,要保障公众参与权的有效行使就必须充分保障公众的救济权利。对此,世界各国普遍建立公益诉讼制度来保障公众的救济权。《1999年加拿大环境保护法》规定任何年满18周岁的加拿大居民均有权报告任何环境违法行为,并享有要求环境部长对该环境违法行为进行调查的请求权。环境部长必须对该报告行为进行调查,然后将调查的结果向指控者回报。如果环境部长未进行调查或者未作出合理的反应,或者出现了重大的环境损害,报告者可以向法院提起环境诉讼。报告者(原告)可以要求法院对适用该问题的法律予以公布,并制止被告的环境破坏行为或者指令其不再继续从事该破坏行为,命令当事人就矫正或减少环境损害的计划进行谈判。如果法院对该计划不满意,甚至可以要求重新谈判制定另一计划,法院也可以指定他人起草计划。美国在《清洁水法》《清洁空气法》等主要环境立法有关条款中规定了公民诉讼内容,公民可以对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。

“有权利就必有救济”,“无救济即无权利”,要保障公众参与权的有效行使,必须充分保障公众的救济权。我们应当改造传统的诉讼制度,根据前述国家的经验,笔者建议如下:首先,应将我国《民事诉讼法》上的当事人资格放宽,规定在环境诉讼中原告资格可扩大到与案件有利害关系的公民、法人和其他组织。其次,鼓励环境诉讼中的“共同诉讼”(集体诉讼)。有利于当事人集思广益,节约诉讼成本,也有利于法院及时有效地审结案件。环境公益诉讼,是近几十年来世界各国环境法制发展的潮流和趋势。最后,我国法院应积极介入对环保案件的处理,运用判例,形成新的法律原则,引导公众参与环境管理,以弥补成文法之不足。

(四)建立健全环境保护的公众全过程参与制度

公众参与制度是一个整合性、系统化的制度的体系。我国现行立法规定应充分体现公众预案参与、过程参与及行为参与这几个阶段的内容。预案参与要求综合决策部门或环境保护主管部门在制定环境政策、法规、规划或进行开发建设入项目可行性论证时,有必要征询公众意见、决策出台之前的论证会要有代表参加,决策出台时要以适当的方式公布于众。过程参与要求在各项环境政策、法律、法规或规划及建设项目、区域开发等决策的实施过程中,要随时听取公众意见,接受舆论监督。末端参与要求在环境的开发利用、保护和改善环境的建设中,要请公众代表参与;对环境纠纷处理,处理意见与结果要以听证会等方式与群众见面。行为参与要求公众“从我做起”自觉保护环境的参与。只有这样,才能体现环境影响评价的客观性与公正性,保证政府决策的科学性、准确性。

公众参与是民主的具体体现和反映,是公民环境权的核心内容之一,应当从制度上予以具体落实。在推进环境保护的过程中,我们要高度重视公众参与的作用。如果我们把环境保护这一世界潮流比做是一台不断前进的火车头,那么,公众参与和政府管制则是推动它前进的缺一不可的两个轮子。只有尽快建立健全公众参与环境保护制度,充分发挥公众参与环境保护的巨大潜力,才能促进我国环境保护事业的健康发展,我们才会有一个美好的未来。

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