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探究工业化、城镇化下征地制度变迁

2021/10/24 阅读:

摘要:新中国建立初期,征地制度的出台是为了适应国家建设的需要,改革开放初期征地制度的调整也是为了保证国家建设用地,而《土地管理法》的出台与修订反映了国家通过加强土地管理实现经济社会可持续发展的目的。征地制度变迁属于强制性制度变迁的范畴,变迁的决定因素是经济社会形势,不过也受到部门利益的影响。

关键词:征地制度;国家建设;土地管理;耕地保护

征地制度不仅对工业化、城镇化有重要的影响,也对社会稳定有重要的影响。新中国成立60余年来,征地制度经历了重大的变迁。理解征地制度的变迁规律,需要在国家工业化、城镇化的宏观背景下,基于特定历史时期的经济社会发展需求和土地资源利用情况,对制度制定的目的、内容、实施情况进行系统地比较研究,更为深刻地认识征地制度的合理性及其不足。

一、制度初定:服务国家建设需要

新中国成立后,中国共产党面临的最大问题是如何恢复和发展国民经济,党的所有政策都服务于这个中心任务。1950年朝鲜战争爆发之后,苏联开始对中国进行经济建设援助。在外来资本的拉动作用下,中国迅速走出了建国之初的经济萧条,开始了工业化的高速原始积累阶段。征地制度的创建就是服务于这一时期国家建设与发展的。

(一)地方征地法规的探索

完成之前,一些地方为了城市建设和发展工业制定了土地征用的法规。1950年9月13日,政务院批准了天津市人民政府制定的《天津市公共建设使用私有土地暂行办法》,该办法是依据“发展都市建设并尊重私有土地所有权的权益”的精神制定的,其主要内容包括三个方面。第一,非常明确地界定了公共建设的范围。公共建设的范围仅限于城市基础设施建设、公共服务设施建设和机关事业单位用地。除此之外,不论是国营企业和私人建筑都不包括在内,都需要采用自由买卖的方式获取。第二,充分尊重所有人的权益,特别是做出了“以公有土地交换”的规定。规定使用私有土地需要征购、征借或征用,并以公有土地交换。第三,对使用土地提出了程序要求。不过,需要特别注意的是这个《暂行办法》制定的背景。新中国成立之初政府拥有大量的公有土地是这个《暂行办法》制定和施行的前提。

(二)《关于国家建设征用土地办法》的出台

随着的完成和农民土地所有制的确立,各地原有的征地办法已经不再适应国家建设的需要。因此,1953年12月5日政务院公布了《关于国家建设征用土地办法》。这是第一部全国统一施行的较为全面的征地法规,其内容和特点主要包括五个方面:第一,体现了“服务国家建设”的原则。第二,明确了“先安置后征用”的原则。第三,地方政府具有很大的征地审批权。全国性的建设事业用地由政务院批准。地方性建设事业均由地方批准。县级政府拥有一千亩以下和迁移五十户以下的征地审批权限。第四,体现了“尊重群众意愿”的原则。第五,体现了“重安置轻补偿”的特点,强调了对被征地者的生产和生活安置,不能使其流离失所。

(三)《国家建设征用土地办法》的修正

1958年修改后的《国家建设征用土地办法》保留了兼顾国家和群众利益的基本原则,要求尊重群众意愿、节约用地等。修订的内容主要包括五个方面:第一,保留了“服务国家建设”的原则。第二,减小了县级的审批权限。规定建设工程用地在20公顷以下和迁移居民在30户以下的,可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。第三,降低了补偿标准,明确了补偿费用的来源、发放对象等。第四,弱化了农民的非农就业安置,强调安置农民首先应该尽量就地农业安置,其次是就地非农业安置,最后才是异地安置。第五,强调了用地的监督检查。修正后的《国家建设征用土地办法》对征用土地的审批权限和监督检查更为严格,对被征用土地者的补偿更加明确、安置更加苛刻。

二、制度调整:保证国家建设用地

1982年,国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》。与《国家建设征用土地办法》相比,《国家建设征用土地条例》的条目增加很多,比较详细地对国家建设和社队建设征用土地出现的新问题做出了回应,其主要内容和特点包括六个方面:第一,明确了征用土地的程序。一是申请选址;二是协商征地数量和补偿、安置方案;三是核定用地面积;四是划拨土地。第二,强制性明显增强。强调被征地社队的干部群众应当服从国家需要,不得妨碍和阻挠。第三,上收了征用土地审批权限。重新提出了国家审批征用土地的范围,省级政府审批权限范围被严格限定,同时也限制了县级政府的审批权限。第四,补偿标准名义上略有提高。规定征用耕地的土地补偿标准为该耕地年产值的3—6倍,年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。第五,提出了“安置补助费”,弱化了被征地单位群众的生产安置。第六,农民丧失了参与权。该条例规定由县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位等商定征地事项。被征地单位一般是生产大队或生产队;农民作为实际的被征用了土地的自然人,在征地过程中丧失了参与协商的权利。第七,重申了补偿费的使用方式。规定各项补偿费和安置补助费大都要由被征地单位统一使用,不准私分。

三、制度改革:加强土地管理与耕地保护

1986年《土地管理法》出台,对土地的所有权和使用权、土地的利用和保护、国家建设用地、乡(镇)村建设用地与法律责任等方面做出了比较全面的规定。其中,涉及征用土地的内容继承了《国家建设征用土地条例》的部分条款,比如,划拨土地的方式、土地补偿标准、安置补偿标准等都没有改变。

(一)《土地管理法》的主要内容

《土地管理法》关于征地制度的修改主要有六个方面:第一,增加了根据“公共利益”征用土地的原则。第二,阐明了征用土地的所有权。规定农村和城市郊区的土地属于集体所有,征用土地就是针对集体所有的土地。第三,修改了征用土地的审批权限。缩小了省级政府的审批权,保留了县级政府批准权。第四,规定了企业的用地审批要求。第五,建立了土地调查统计制度。1986年国家土地管理局成立后出版了《中国国土资源年鉴》,为制定符合形势需要的土地政策提供了重要参考。第六,进一步降低了被征用土地者的参与权。

(二)《土地管理法》的修正1988年底,全国人大常委会通过了关于修改

《中华人民共和国土地管理法》的决定。这次修改幅度比较小,主要有四个方面。第一,允许土地使用权依法转让,并提出了土地有偿使用制度。修改后的《土地管理法》第二条增加了两项内容:一是允许国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让,标志着我国以行政法规的形式确立了土地所有权和使用权的两权分离制度。二是国家依法实行国有土地有偿使用制度。这两项内容是最重要的修改款项。第二,删除了禁止土地出租的内容。与允许土地使用权依法转让相适应,原《土地管理法》中关于禁止土地出租及其处罚内容均删除。第三,对乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地的审批更为严格。第四,修改了法律责任的部分内容,使表述更为准确。

(三)《土地管理法》的修订

20世纪90年代初期,随着征地和粮食问题的凸显,中央对耕地保护更加重视,《土地管理法》的修订就是在中央强调重视保护耕地的背景下进行的。《土地管理法》修订的主要内容包括八个方面。第一,强化了合理利用土地和保护耕地的政策,以法律的形式把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为我国的基本国策,确立了耕地占补平衡制度。要求城市总体规划、村庄和集镇规划应当符合土地利用总体规划,与其相衔接。第二,明确了土地用途管制制度。规定了土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,未经批准不得改变土地用途。第三,进一步上收了土地审批权限。省级政府的批准权限明显缩小,县级政府的审批权限明确取消。第四,确定了“公告征地”制度。第五,进一步明确了农村集体土地的产权代表。此次修订,在尊重事实的基础上,承认了村民小组的权利和地位。第六,名义上提高了补偿标准,正式提出了“按照被征用土地的原用途给予补偿”的原则。第七,进一步明确了对土地一级市场的垄断。

四、征地制度变迁的分析

根据制度变迁理论,强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突和社会科学知识的局限性都会导致统治者政策失败。征地制度明显属于强制性制度变迁的范畴。回顾征地制度的变迁,可以从五个方面做初步分析。

第一,在征地制度变迁中,国家的偏好已经由单纯的“国家建设”改变为“促进社会经济的可持续发展”。由于征地制度变迁是政府主导的强制性制度变迁,它的演变无疑主要体现的是国家的偏好变化。回顾《关于国家建设征用土地办法》、《国家建设征用土地条例》、《土地管理法》及其修订,在总则中可以明显看出制度制定目的的差异。建国初期,国家面对百废待兴的局面,建立征用土地制度就是为了促进国家建设,目的比较单一。但是,国家工业体系基本建立之后,面对地方政府在推动工业化和城镇化过程中过量征地的冲动,以及由此导致的粮食安全问题和失地农民的社会保障与社会稳定问题,国家逐步加强了对征地审批的控制和监督检查,更加重视从社会经济可持续发展的角度加强土地管理。

第二,征地制度变迁的决定因素是经济社会发展形势和土地资源实际的利用情况。新中国成立后,无论是出于加快工业化发展的考虑还是应对经济危机的需要,与大量引进国外投资或增加国内投资相伴随的往往是相对宽松的征占土地政策,并引起一轮圈地高潮。当出现经济过热,并且圈地过多引起严重的土地浪费、粮食安全和社会稳定问题时,国家便出台更为严格的征地审批或用地政策,甚至上升为法律。虽然《土地管理法》中强调维护土地的社会主义公有制,但是政策制定时意识形态的影响逐渐变弱,而是立足于经济社会发展的实践。从政治稳定的角度考虑土地问题也对征地政策有重要的影响。这种从实践出发的考量也决定了征地制度不会照搬西方的理论。

第三,征地制度的变迁受到部门利益的影响。中央政府可以视为中性政府,追求的是全体人民的利益而不是特定利益集团的利益。但是官僚体制的运行规律决定着国家政策必然会受到部门利益和地方利益的影响。1978年,在《土地法》的起草过程中,对土地资源统一管理问题就出现了分歧。1986年,国家土地管理局成立,负责全国土地和城乡地政的统一管理工作。但是,土地利用总体规划和城市规划仍然分别依赖土地管理部门和建设行政部门。直到1998年《土地管理法》修订后才明确规定城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接,真正理顺了土地利用总体规划和城市规划的关系。1998年,在原国家土地管理局上报的《土地管理法》(修订草案)送审稿中,曾规定设立国家土地总监。但是由于有关部门对此意见不同,土地总监制最终未能写入《土地管理法》。直到2006年国务院办公厅下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,才确定国家土地督察制度正式实施,成为土地执法监管的重要力量。

第四,在征地制度变迁中,农民的主体地位明显弱化。在征地制度中,农民作为一个群体,是被征用或征收土地的所有权人,是重要的一个主体。建国初期,征地制度非常重视农民的主体地位,不但强调必须对其生产和生活进行妥善的安置,尽量为其调整土地,还强调先安置后征地的原则:“一时无法安置,则应俟安置妥善后再行举办,或另行择地举办。”同时,还强调做好群众工作,使其从国家利益和人民长远利益角度自愿服从征地政策。1982年,《国家建设征用土地条例》改为由县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位等商定预计征地面积和补偿、安置方案,并签订初步协议。农民作为实际的被征用了土地的自然人,在征地过程中丧失了参与协商的权利。《土地管理法》实施后,进一步将“协商征地”改为“公告征地”。农民的主体地位明显弱化的根本原因在于农民缺乏有效的代表,在立法环节的利益表达不足、影响甚微。

第五,征地制度变迁中,土地改变用途后的增值收益的分配是核心。建国初期,在国家建设中,土地的级差地租收益基本由国家占有。社队企业和乡镇企业兴起后,由于这些企业大都是当地村民集体所有,企业虽然占用了农民土地,但是也吸纳了当地的劳动力,并承担了地方的公共服务、基础设施建设和社会保障的职能,集体成员与企业分享了土地增值收益。但是,随着原用途补偿制度、土地用途管制和有偿使用制度的确立,地方政府通过征用大片土地用于工业园区建设或城市扩张,采用“招、拍、挂”的方式实现“以地生财”或“以地套现”,地方政府和工商业企业就占有了土地增值收益,农民仅得到一定的补偿。土地增值收益分配方式的变化是征地矛盾日益凸显的根本原因,因此,如何更为合理地分配土地增值收益是征地制度改革的核心。

作者:李小娜 单位:中共杭州市临安区委党校

探究工业化、城镇化下征地制度变迁

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