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城镇化下的实现住房精准保障思考

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摘要:住房保障是社会保障的重要内容。20年来,我国城镇住房保障工作取得了辉煌成绩,但也存在保障不精准的问题。在新型城镇化条件下,如何提高财政支持效率,做到精准保障显得尤为重要。分析当前粗放式住房保障存在的五个方面问题,从精准确定保障对象、保障主体、保障标准、保障方式、保障规模、配套设施、信息平台和监管措施等八个方面提出精准保障建议。

关键词:新型城镇化;住房保障;精准保障;政策措施

自2013年11月习近平总书记提出“精准扶贫”思想以来,“精准”理念、精准意识日益深入人心。“精准农业”“精准营销”“精准制度”“精准资助”“精准保障”等概念不断涌现,政府管理也开始向精准管理迈进。住房保障是社会保障的重要内容,为中低收入家庭提供住房保障是政府的重要职责。在新型城镇化发展过程中,政府对住房保障工作如何实行精准管理、对住房保障对象如何实现精准保障显得尤为重要。本文通过对剖析当前我国住房保障工作存在的不精准问题,对下一步如何实现精准住房保障提出基本构想。

1我国住房保障基本情况及存在的问题

1.1我国住房保障制度建立的基本情况

住房保障是政府通过制定政策通过行政或经济手段向中低收入家庭提供财政补贴或实物援助,帮助其解决居住问题的制度安排,是国家社会政策和社会保障制度的重要组成部分。从1978年到1998年的20年间,我国逐渐推进城镇住房制度改革,改革住房无偿分配的福利制度,推进住房分配和管理的商品化、市场化、社会化进程,现代意义上的住房保障制度还没有开始构建。1998年国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号),要求完善住房供应体系:对城市最低收入家庭提供廉租住房,对中低收入家庭提供经济适用住房,对高收入家庭提供市场化的商品住房。这标志着我国住房商品化、市场化、社会化制度基本建立,现代意义上的住房保障制度也开始构建。此后的10年是我国住房商品化、市场化快速发展的时期,房地产开发和住房建设成为国民经济新的经济增长点,房地产业成为国民经济的重要支柱产业。城镇居民的住房条件快速改善,城镇人均住房面积到2007年底超过28平方米,但住房消费上的差距越来越大。虽然各地政府也建设了一定数量的保障性住房(主要是经济适用住房和廉租房),但由于地方政府财力不足,保障性住房规模很小,随着房价急剧攀升,城镇大量低收入住房困难家庭的住房问题尤为突出。2007年8月,国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号),标志着我国城镇住房保障制度的基本建立,文件要求进一步建立健全城市廉租住房制度,改进和规范经济适用住房制度,加快集中成片棚户区改造、积极推进旧住宅区综合整治,多渠道改善农民工居住条件,并将解决中低收入家庭住房条件列入各级政府的目标管理。从2008年开始,全国持续开展了保障性安居工程建设的高潮,一方面加大了保障性住房建设力度,丰富了保障性住房类型,要求各地大规模建设经济适用住房、廉租住房、限价商品住房、公共租赁住房等政策性住房。另一方面,大规模开展各类棚户区改造,将保障性住房建设和各类棚户区改造统一列为保障性安居工程,在土地、金融、税收、财政等政策方面给予支持,要求在“十二五”期间要完成3600万套保障性安居工程建设目标,并逐级分解,落实地方政府责任。据统计,“十二五”期间,实际开工建设4619万套,基本建成3518万套,基本实现了目标。“十三五”以来,国家继续推行棚户区改造,简化了保障性住房类型,将公租房作为住房保障的主要方式,将公租房与廉租房并轨运行,同时试点推行共有产权住房建设。2008年以来的10年,是我国住房建设和住房保障快速发展的10年。城镇人均住房面积超过38平方米,达到中等发达国家水平,城镇低收入住房困难家庭的住房条件也得到了极大改善,城市面貌发生了根本性的改变。

1.2我国住房保障制度存在的问题

我国住房保障虽然在10年内取得了辉煌成绩,但也存在很多问题,按照精准保障的思路来看,现有保障房供应模式主要依靠投资驱动扩展建房规模,偏重于量的积累,疏于管理,属于粗放型保障房。主要存在以下几个问题:

1.2.1计划下达不精准我国保障性安居工程计划下达是自上而下进行的,没有充分考虑各地实际情况,并且当时正处于国际金融危机时期,确定保障房投资建设规模时很大程度上考虑的是扩大投资,刺激消费,应对金融危机。“十二五”期间,住建部按照5年完成3600万套保障性安居工程目标下达计划给各省市,各省市又按照人口数量切块给各地市,地市再切块下达给区县。这种层层按照人口数量以政治任务下达保障房目标的方式实际上是很难精准的。在新型城镇化发展过程中,各地经济发展状况不一样,市民住房状况不一样,人口流动也不一样。规模较小的县市市民住房条件本来较好,住房困难家庭也不多,并且每年有大量的人口流出,也不得不建设大量的保障性安居工程,导致房屋建成后大量空置和闲置。而人口流入量较大的一二线城市,每年新增的新市民很多,他们又没有纳入该城市人口基数,因土地资源不足,保障性住房建设又严重不足。

1.2.2保障对象不精准按照国际通行规则,住房保障对象应该是在市场上无力购买或租赁基本住房需求的中低收入家庭。由于我国存在户籍制度,长期以来,绝大多数城市把住房保障对象严格限定在本市户籍居民,外来务工人员和新市民没有纳入住房保障对象。其实,城镇低收入住房困难家庭的住房条件通过多年以来的住房保障和棚户区改造绝大多数得到解决,当前亟待解决住房问题的是城镇化加快发展中的新市民,尤其是其中的外来务工人员,他们收入较低,且在城市无立锥之地,城市房价和租金都很高,无论是购房还是租房对他们来讲都是很大的负担。近年来,武汉、西安、深圳、长沙等城市为了吸引人才,纷纷出台政策,对大学毕业生住房给予保障支出,而对低收入外来务工人员则缺乏必要的资助。在“十二五”期间,由于过分强调对户籍人口保障,很多城市为了完成新增租赁补贴目标,很多家庭采取分户的方式获取租金补贴,一些家庭甚至采取离婚或分家的方式,以较低的价格合法获取保障性住房,把本应由家庭承担的责任转嫁给政府。有很多家庭以前享受了住房保障(主要是廉租房),随着家庭人口结构的变化,家庭收人的增加,已经不应再享受住房保障,但由于退出机制的不完善,仍然享受住房保障。

1.2.3保障标准不精准虽然国家对住房性保障提出了明确标准(经济适用住房每套不超过60平方米,廉租住房不超过50平方米,公租房每套40-60平方米),各地在保障性住房建设过程中也基本上按照上述标准掌握。但在实际运行中却出现了不精准的情况。我国的住房保障是以所谓家庭为单位的,家庭人口结构和数量是不一样的,由于房屋不便分割。致使同一城市人均住房保障面积差异很大。由于很多城市把住房保障主要限定在户籍家庭,为了完成保障房分配工作,一些城市只有提高保障标准,降低保障门槛。有些人还钻政策的空子,采取离婚、分户等手段,多占保障性住房,有很多经济适用住房和廉租住房只住一个人,保障效率低下。

1.2.4空间匹配不精准空间匹配不精准也就是“空间失配”,是指居住地与工作地之间的错位,导致居民在地理区位上的就业障碍,职住不平衡导致通勤时间延长。我国城镇保障性住房大多建设在城郊结合部,位置相对偏远,周边配套不齐全,公共服务设施缺乏,严重影响了保障房的分配和入住,致使保障房大量闲置。据审计署审计:2016年全国有超过40万套保障性住房无法正常交付给住房困难群体使用,其中12.87万套基本建成住房因配套基础设施建设滞后闲置1年以上,27.24万套住房因位置偏远户型设计不合理等已办理竣工备案空置超过1年。武汉市在花山生态城建设1000多套公租房长期闲置达3年以上,主要原因就是位置偏远,生活服务设施缺乏。

1.2.5管理模式不精准根据2016年审计:保障资金违规使用方面,10.31亿元违规用于商品房开发,弥补办公经费等,4.21亿元被套取和侵占,13.67亿元住房公积金增值收益未安规定上交财政用于安居工程。,一些地方对保障对象的资格审核和后续监管不到位,2016年有2.96万户不符合条件的家庭违规享受住房补贴2244万元,保障性住房1.57万套。有3.36万户不符合条件的家庭未及时退出。综上存在的五个不精准问题,严重影响了政府投入住房保障的资金使用效率,也影响了住房保障的社会效益,这种粗放的住房保障模式亟待改变。

2实行精准住房保障的对策建议

所谓精准住房保障是相对粗放住房保障而言的,是指政府相关管理部门通过对保障数据进行有效整合,实现保障对象和保障房的精准匹配,切实提高住房保障实效的保障方式。要做到精准住房保障主要包括以下几个方面。

一是要精准确定住房保障对象。住房保障有广义狭义之分,广义的住房保障(大保障)是对所有人提供符合其需求的住房,狭义的住房保障(小保障)是指对因收入较低在市场上无力购买或租赁住房满足基本居住需求的对象提供保障。一般意义上的住房保障主要是狭义保障。在新型城镇化条件下,有两类人需要保障:一是有城镇户口的城镇低收入住房困难家庭;二是新市民。从目前的情况来看,亟待解决住房问题的人是城市新市民,包括新就业大中专毕业生和农民工。2015年中央经济工作会议提出:“要明确深化住房制度改革方向,以满足新市民住房需求为出发点,把公租房扩大到非户籍人口”“以人为核心的新型城镇化”理念和实施1亿转移人口的住房问题“农民工市民化”等,加速改变了住房保障的实际供求状况,保障对象的重点发生改变,住房保障范围扩展到城镇非户籍人口,新就业者和外来务工人员逐渐成为保障重点。住房保障并不是对所有的新市民提供住房保障,只是那些收入较低,无力在市场上租赁或购买住房的家庭或个人给予保障,收入情况、住房条件和资产情况是核定的重要指标。但由于新就业者和外来务工人员相对于城镇户籍人口而言,流动性更强,稳定性更差,其收入、住房、资产等信息更加难以掌握,如果没有精准的制度安排,原有的粗放性住房保障中的问题将会更加严重。

二是要精准确定住房保障主体。住房保障不仅仅是政府的职责,企业、社会和家庭都有各自的责任。对丧失劳动能力的低收入家庭和残疾人应由政府提供基本住房保障。用人单位也要履行自己的社会职责,应对新就业的单身职工安排集体宿舍,满足其基本住房需求,或者提高工资待遇,让他们能够租赁适合自己的基本住房。同时要落实国家住房公积金政策,促进住房公积金向新市民覆盖,建立和完善鼓励新市民自愿缴存机制,扩大非公企业缴存面,推进更多企业建立住房公积金制度,有效支持新市民解决住房问题。对人才住房的保障,要以用人单位保障为主,政府政策支持为辅,住房补贴资金应该主要由用人单位支付,人才住房不应该完全由政府通过财政资金大包大揽。政府集中规划建设的共有产权用房,可以在用地政策上给予一定支持,购买的价格应该是市场价,其中一部分可由用人单位出资,一部分由职工出资,由用人单位和职工共同拥有产权,而不能由政府与购房者共同拥有产权。这样一方面可以减少政府财政支出,降低政府作为部分产权人的各类风险,同时可以增强用人单位对职工的管理,防止人才流失,用人单位可以根据职工的贡献度逐渐让渡部分产权。家庭成员之间有提供住房保障的基本义务,父母或子女住房条件较好或收入较高,其子女或父母的住房困难问题应该由家庭去解决,不应该由政府提供保障。要坚决杜绝通过分户或离婚的方式“合法合规”享受住房保障,从而增加政府的财政负担。同时,鼓励社会慈善机构和其他社会组织参与住房保障工作。

三是要精准确定住房保障标准。住房保障是保基本的需求,对政府提供的住房保障要体现公平性。住房保障标准的制定要符合城市经济发展水平和满足基本居住需求,标准不能太高。从目前的情况看,按照人均保障面积不超过20平方米为宜,建议按照人口来设定保障标准,而不是按照家庭来确定保障标准,家庭保障面积应该按照人口数量来确定。比如3口之家按照60平方米来保障,2口之家按照40平方米来保障,单身家庭只能保障20平方米。保障标准范围内的房屋购买价格或租赁价格按照保障房的标准缴纳,超出保障标准部分的房屋面积按照市场价格购买或市场租金支付,杜绝企图通过分户或离婚等方式获取更多的政府保障。对人才住房保障标准,可由用人单位根据人才档次和贡献度确定,补贴资金由用人单位支付。

四是要精准确定住房保障方式。住房保障方式和类型太多、太杂难以精准实施。要按照简单方便操作的原则来确定。住房保障方式可分为两大类:实物保障和货币保障。要以货币保障(货币补贴)为主,实物保障为辅。实物保障分为实物配售(共有产权住房)和实物配租(公租房)两种方式,实物保障要以实物配租为主,实物配售为辅。货币保障主要是住房公积金和租金补贴。对实物配租的公租房可以采取与市场租赁住房对接,公租房租金可以采取“市场租金,分档补贴,缴补分离,先缴后补”。公租房的租金按照同地段市场租金先由承租对象缴纳,政府按照每户的保障人口、保障面积标准、租金补贴标准按月或按季精准补贴,当保障家庭人口和收入条件发生变化,补贴的金额也随之变化。当原来的保障家庭不符合保障条件时,可以责令其退出保障房,或者停止租金补贴,从而达到退出保障。对不同的保障对象要采取不同的保障方式,实行精准保障:政府对丧失劳动能力的鳏、寡、孤、独、残、老等低收入弱势群体提供公租房,只需支付较低租金。对收入较低但有劳动能力的低收入群体可以通过租金补贴的方式解决其阶段性住房困难,当他们的家庭收入提高后按照收入状况减少甚至取消租金补贴。对无房的新市民(含人才)希望购买住房的,可以提供共有产权住房,由单位和单位职工共同购买,确定产权比例。对首套购房的家庭可以通过利率优惠和税费优惠支持其在市场上购买住房。

五是要精准确定新建或改造的规模。在精准保障模式下,各地方政府不应再大规模盲目建设保障房,而是从当地实际出发“因城施策”。在精准识别出保障对象数量和区位发布的基础上,考虑其实际需求并赋予一定的居住权,让他们自己在市场上选择适合自己需求的住房,政府或单位提供租赁补贴。目前,我国各地已经告别住房短缺时代,很多城市出现大量房屋闲置。要充分发挥存量住房的作用,少建或不新建保障性住房,不拆没有达到设计使用年限的住房,通过租金补贴的方式鼓励低收入家庭和新市民租赁或购买存量住房解决住房困难。对新开发的产业园区可以根据需要合理确定一定比例的职工宿舍或共有产权住房。

六是要精准配套各类生活服务设施。要按照职住平衡的原则合理确定保障性住房项目。对新建的保障性住房要做到通路、通车、通水、通电、通气,要完善各类生活服务配套,要配套建设幼儿园、中小学学校、医院、公园、商业网点、文体设施以及各类生活服务设施,满足保障对象的各类生活需求。要结合新市民的特点,在小区内建设和营造公共空间,便于他们交往和休闲。

七是要搭建精准住房保障服务平台。住房精准保障的关键是要实行住房保障的动态管理,当居民符合保障条件时及时给予保障,当其收入和人口结构发生变化时要及时调整。要做到这点,核心工作是政府部门要整合大数据,将银行、不动产、公安、民政、税务、工商管理、社保、住房公积金、医疗保障、电力、交通等各部门的数据集中,相互关联,搭建精准住房保障服务平台,通过平台及时精准掌握各保障家庭的人口、收入、住房以及财产等情况。

八是要建立住房保障精准监管机制。住房保障管理部门要加强对保障对象的精准监管,通过大数据,及时发现问题,及时增加或减少甚至取消住房租金补贴,实现精准住房保障。要加强住房保障立法工作,同时要建立和完善社会诚信制度建设的步伐,营造良好的社会舆论环境和法治环境。

参考文献:

1.邓维杰.精准扶贫的难点、对策及路径选择.农村经济.2014.06

2.陈立中.住房政策反思:国家经验、中国实践与地方创新.华中师范大学出版社.2015.04

3.陈佳客.精准保障共享发展当代广西.2016.07

4.李英徐亚茹等著.精准住房保障.清华大学出版社.2018.11

作者:陈洲博 单位:华中师范大学社会学院和经济学院联合培养生

城镇化下的实现住房精准保障思考责任编辑:张雨    阅读:人次