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市场主导下的农村城镇化实现路径

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摘要:近些年来,虽然我国城镇化进程有所加快但也暴露出许多问题,如在政府主导下屡屡出现的土地城镇化而非人口城镇化等。在经济发展步入新常态的背景下,应遵循城镇化发展的客观规律,发挥市场在城镇化资源配置中的决定性作用,进而通过产业结构的转型升级促进河南省农村城镇化的健康发展。

关键词:农村城镇化;政府引导;市场主导;实现路径

前言

2018年2月,河南省常住人口城镇化率首次突破50%,但50.6%的城镇化率与58.52%的2017年全国平均水平相比仍大幅滞后。究其原因,在于河南省的新型城镇化在政府主导下容易形成资本和土地密集型的城市自我现代化,过于强调大城市的发展而忽略了小城镇的建设,如郑州市的城镇化率达到72%远高于河南省的平均水平,而黄淮四市由于第二、三产业不发达,导致城镇化的发展动力缺失,因而河南省城镇化的空间格局在整体上处于失衡状态。按照“十三五”规划,到2020年河南省常住人口城镇化率要达到56%,这就需要城镇化率每年至少要提高1.9%,而每一个百分点意味着百万以上量级的农业人口转移以及大规模的资金投入。因此,必须让资源集聚成为个人和企业的自觉行为,使城镇化成为农村社区、乡镇企业和农户家庭主导下的诱致性制度变迁,汲取过去政府全面主导农村城镇化的经验教训,以有效规避和化解各种矛盾。

一、政府主导设计城镇化路径的负效应

我国城镇化进程受多种因素的影响,在彼此互动过程中不自觉地形成了城镇化演进的“路径依赖”,即由于受到传统计划经济体制的影响,地方政府过于干预经济的发展而忽视了公共服务的完善,从而产生了政府“越位”与“缺位”并存的现象,使得我国城镇建成区面积远远超过了城镇吸纳人口的增速,城镇化和工业化发展处于异步状态。从河南省城镇化的发展历程来看,改革开放之前河南省实行计划经济体制,城镇化路径完全由政府控制,而在改革开放之后虽然城镇化政策有所调整,但政府一直对城镇化存在着强烈的干预意识,并习惯于从政府的角度去“安排”和“计划”城镇化路径,忽略了对城镇化本身的规律性特别是内在动力机制的研究。因此,市场在资源有效配置中的主导作用被抑制,对城镇化的发展质量有着较为明显的负面影响,在很大程度上背离了政府提供公共服务和公共产品的职能定位,导致城镇蔓延甚至出现了“空城”现象,对GDP增长的追求使其成为实际上的“城市经营者”,负面影响和消极作用正不断开始显现。

二、农村城镇化的“体制转型”

党的十九届三中全会指出:“必须坚持社会主义市场经济改革方向,使市场在资源配置中起决定性作用。”这就要求行政力量应回归其本位,将自身定位于宏观调控职能,而将更多的资源配置权力交给市场。厉以宁教授指出,中国的城镇化实际上体现出双重转型的特征,表现为“发展转型”和“体制转型”并存,其中“体制转型”意指要由计划经济体制转向市场经济体制,由于城镇化本质上是一种资源流动、集聚进而形成合力的过程,且其中生产要素、人口、产业和社会资本是最重要的变量。因此,建立以市场为主导的新型城镇化发展模式,以市场机制来引导城镇化的发展方向,可以实现规避社会风险、降低政策失灵几率的效用,政府由主导者转变为引导者,从而形成行政成本与社会效益的最佳结合。目前,河南省农村城镇化已开始进入攻坚阶段,市场经济体制框架也已基本构建,政府应尽快调整对城镇化的干预方式,明确市场主导与政府干预之间的合理边界。

三、市场主导下农村城镇化的实现路径

1.推动产业结构转型升级。工业化是城镇化的基本动因和决定性因素,城镇化是工业化的产物,因而城镇化发展离不开产业的推动作用。但是,当前河南省的很多市县级政府在招商引资过程中,不惜以降低工业用地价格的方式来提高竞争力,且多以资源开发型企业的引入为主,由于企业利润水平较低产生的税收也相应较少,有限的财政收入难以支撑起城镇的公共设施建设和社会服务保障,从而导致半城镇化的形成,类似于日本和韩国在工业化初期的农村城镇化形态。河南省县域面积约占全省面积的90%,经济总量则占全省的50%以上,因而河南省应选择县城作为“支点”,以培育现代中小城市和小城镇,在市场主导下推动民间资本以独资、合资、联办等形式参与小城镇建设,因地制宜地制定产业布局规划,通过发展非农产业以带动资金及技术等各种要素向城镇聚集。虽然企业“制造”城镇偏离了追求利益最大化的目标,但是可以通过城镇化建设获取政府扶持和银行贷款将企业的主导产业做大做强。如有着“中国金镇”之称的三门峡市豫灵镇,按照“产业链式延伸,资源循环利用”的发展模式,把新型城镇化作为加快产业结构转型升级的重要抓手,2017年累计吸引投资130亿元,建成17个工业企业重点项目,从而以工业园区为平台实现了以工促农、以工兴镇。但应注意的是,在市场主导下的农村城镇化应极力避免“拉美陷阱”的出现,亦即在城镇就业不充分的前提下,不应实施大规模的土地兼并使得农村劳动力大量涌入城镇,进而沦为城镇贫困人口产生严重的社会问题。

2.促进农业人口就近转移。农村城镇化是一种农民身份转变的过程,只有农村人口顺利完成“农民→农民工→市民”的两级跨越,才能真正实现人口的城镇化,而劳动力集聚与城镇化发展并非始终是互促共进的关系,如果小城镇的产业发展尚不需要太多的劳动力,则大规模的人口集聚势必会给城镇化发展带来巨大的压力。同时,受城市竞争压力、家庭社会关系以及家乡土地资源等多重因素的影响,大中城市农村劳动力回流的迹象开始显现,以2013-2015年间人口回流倾向较为明显的洛阳市为例,其人口净流出规模从2013年的31万人下降到2014年的28万人,2015年又进一步下降到26万人。新型城镇化以农业人口就地市民化为主要内容,产业推动型的就近城镇化成为一种重要的人口转移途径。因此,应强化市场的主导作用以推进产业发展和人口集聚之间形成良性的互动关系,一方面要大力发展地域性强的特色农业及上下游产业,如农产品加工业和农业机械制造业等,从而构建产、供、储、销、运于一体的农业产业经营模式,积极引导农村剩余劳动力就近转移;另一方面要推进批发、零售和餐饮等二、三产业的发展,由于这些行业对劳动力的年龄、性别、受教育程度和工作经验等均要求不高,因而不仅能为当地农村劳动力提供充足的就业机会,也便于实现村庄和农户家庭的“一步到位”式的整体转移。

3.吸引民营资本参与以破解城镇化资金难题。农村城镇化带来的要素禀赋的提升、农业现代化和农村工业化的发展、基础设施与公共服务的完善均意味着巨大的资金需求,因而城镇化发展质量与资金供给之间呈现出显著的正相关关系。河南省也曾尝试对部分小城镇进行分税制改革试点,但最终效果并不理想,由于缺乏充足的资金保障,有些小城镇甚至连维持正常运转都比较困难。同时,即使资金充足但这种自上而下的供给方式和自下而上的需求之间缺乏衔接和沟通,投资主体和受益主体的取向并不一致,最终基础设施建设的短缺和冗余问题并存,存在着较大的系统性风险。随着市场经济的发展深化,民营资本的实力也在不断壮大,兼之PPP模式面临着制度缺陷和契约精神缺失等问题,因而民营资本参与市政基础设施投资和运营,成为解决城镇化资金来源的主要方式。在市场主导模式下,农民集中居住区内的基础设施建设费用由民营资本负责,而集中居住区以外的公共设施由政府负责配套,在项目建成之后民营资本将部分用地指标就近落地转化为集体经营性建设用地,在推动当地产业发展的同时,拓宽了农民的就业途径,同时也获取了合理的投资回报。比较而言,民营资本驱动下资源配置和融合的效果更佳,因为一方面可以通过科学规划来提高城镇化建设质量,另一方面通过投资产业促进城镇的经济增长。鉴于河南省在这方面的实践经验欠缺,可以借鉴“中国农民第一城”温州市苍南县龙港镇的建设经验,该镇是由当地的农民企业家自己出资建造,而温州市政府只负责在政策上予以支持和引导,通过政府调整相应的行政建制以及民营资本的科学建设规划,在短短的几年时间龙港镇就完成了从“农民城→产业城→小城镇”的“三级跳”,拥有了“中国印刷城”和“中国礼品城”等“国”字号金名片。

结束语

虽然河南省在着力提升农村城镇化的发展速度,但由于城镇对外辐射能力偏弱以及内部空间布局失衡等问题的存在,极大地影响了农村城镇化的发展质量。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确了城镇化建设必须遵循的七大基本原则,其中“市场主导、政府引导”为其中之一。因此,河南省的农村城镇化建设应通过市场的手段来调配土地、资本和产业等要素资源,但根据国外的经验完全的市场化也未必符合未来的城镇化发展,需要政府在宏观层面进行适度引导,进而打造“市场主导,政府引导,企业管理,一体推进”的城镇化通路。

参考文献

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作者:韩梅 单位:武汉大学经济与管理学院

市场主导下的农村城镇化实现路径责任编辑:张雨    阅读:人次
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