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城镇化进程中农村房屋拆迁问题与对策

2016/04/07 阅读:

[摘要]

近年来,伴随着中心城向周边地区的扩张越来越迅速,以“中心带动地方,地方支援中心城发展”的发展模式导致农村房屋拆迁速度逐年递增,由于房屋拆迁的法律保障不健全及拆迁进程环节存在诸多不规范的做法,由房屋拆迁引发的利益冲突事件逐年上升。征地拆迁关乎民生与乡村社会和谐稳定,分析农村房屋拆迁过程中存在的矛盾问题与原因,提出理顺房屋拆迁关系、诉诸法律规范程序,明确补偿原则、补偿方式,通过权利救济以确保农民合法权益。

[关键词]

公共利益;房屋拆迁;拆迁安置

1当前农村房屋拆迁的现状

国家以公共利益需要为基础,对农村的集体土地和城市的国有土地按照法定程序进行征收。农村房屋拆迁可以看作是农村集体土地被征收的一个环节,当集体土地被征收时,房屋作为附着物与集体土地作为一个整体被征收。土地征收是按照一定程序进行的,一般先将集体土地征收为国有土地,然后对国有土地就行处置,比如房屋拆迁。房屋拆迁是土地被国家征收并被新的所有人对土地进行改造的行为,房屋拆迁的目的是为了获取房屋下面的土地,并对土地进行开发改造。如果国家征收集体土地上不存在农村房屋的事实,自然也不存在房屋拆迁的问题。我国房屋拆迁速度逐年增加,每年被拆迁的房屋不计其数,在房屋拆迁的过程中存在很多问题,这些问题不仅存在于开发商,更存在于政府相关部门。拆迁使得拆迁人与被拆迁人之间的矛盾日益恶化,由此导致的社会问题日益严重,近些年的农民诉讼及上访次数较之前一段时间有明显增加的趋势,且大多数农民上访的原因都基于房屋拆迁安置不合理这一问题上。实践中,类似于此类问题的出现举不胜举:南京市的拆迁安置争议自焚案;北京农民半夜由开发商找来的打手拖出自己的房屋进行强制拆迁并被殴打;武汉被拆迁农妇被挖掘机活埋等等。房屋拆迁这一行为,早已成为社会各界关注的焦点。

2农村房屋拆迁过程中存在的问题

征地拆迁是将集体土地转化为国有土地,再将国有土地进行处置的过程。这个行为本质上存在着“国有化”的性质以及对私有财产的消灭。在具体实践的过程中,房屋拆迁面临的矛盾远比想象的还要多。

2.1对“公共利益”的认识及界定没有具体的标准

对“公共利益”的追求,是对政府进行征地拆迁行为的正当合法性的有力说明。“公共利益”,按照通俗的理解,是指对国家和社会团体等大多数不特定人群的利益。由于我国的法律体系还不是很完善,并未对“公共利益”作出具体情况的规定和具体含义的界定,因而“公共利益”这一概念在征地拆迁的过程中经常被滥用。地方政府滥用职权利用征地拆迁获利屡见不鲜,以小额补偿甚至是无偿,通过强制手段征收,再以高价转让给各个开发商,挣取高额差价,农民作为被拆迁人,他们的利益收到很大损害,基本得不到拆迁补偿,甚至无法保持基本的民生。在一个法治国家中,政府在拆迁补偿中的作用应该是监督、审批和引导,不应过于干涉,至于补偿问题应该由政府引导,开发商和被拆迁人之间按照相应法律进行商议并签订相关条约。

2.2对于农村集体土地房屋拆迁,现存的法律过于陈旧且相互矛盾

我国的法律包括《宪法》在内,都规定征地拆迁必须合法且按照相关程序进行。但就目前而言,我国并没有一部专门针对征地拆迁以及拆迁补偿等行为的完整、完善的法律。《土地管理法》中规定,征地拆迁过程中征地上面的苗木和房屋等附着物的补偿标准由各省、自治区以及直辖市规定。目前,我国大多数省、自治区以及直辖市已经完善该标准,但仍有少数地区将该权利授权于下属部门进行制定,这是与《土地管理法》中规定的条文相违背的。除此之外,大多数省、直辖市以及自治区原先已经制定实施的政策法规也存在程序欠缺、内容不清以及权力不明等弊端。而且很多地方制定的法律是与上位法相左的,这些规章制度是不能够作为征地拆迁的法律依据。虽然《物权法》得以实施,但是该问题仍未得到很好的解决,《物权法》只对拆迁应给予拆迁补偿,维护被征收土地人的合法权益作出规定,并未对拆迁应该遵循的规章及程序以及对被拆迁房屋的所有人赔偿细则做出具体层面的规定,这种法律条文“重原则,轻务实”。

2.3政府的多重角色及权力过度,拆迁过程缺乏法制,却又处处存在“法制”

合法规范的程序是房屋拆迁顺利进行的保证和前提。农村房屋拆迁必须要按照正式的法制法规约定的程序走下来。但是目前我国并未有一部对房屋拆迁程序做出规定的法律法规,《土地管理法》只是对征收集体土地的程序做出规定,并未对房屋拆迁的程序做出相应规定。各个地方的地方性法规太过于局限,并且存在规定程序笼统、繁多且透明度不高等问题,不仅可操作性极差,而且忽视了被拆迁农民的基本人身权利,比如知情权及参与权等。强制拆迁是指拆迁人与被拆迁人未在拆迁的期限和补偿标准达成协议时由拆迁人向相关部门提出申请行政裁决。如果拆迁人已按照安置补偿标准对被拆迁人进行补偿,被拆迁人未按规定日期搬迁的,由当地政府拆迁管理部门依法申请人民法院实施强制拆迁的行为。强制拆迁有其存在的必要性和正当性,但在实际拆迁过程中,政府的权力过于庞大,不仅身兼要职且身兼数职:集政策制定者、征地拆迁的决定人、拆迁安置项目的规定者以及强制拆迁的执行者于一身。虽然被拆迁人不服裁决可以上诉,但基本上不会得到回应,法院基本上不会考虑审查被拆迁人的合理性,只会考虑拆迁人是否按法定程序进行审查,这表明被拆迁人的合法权益基本上无法得到保障。强制拆迁基本上可以说是政府手上强有力的工具,一旦确定某个地方适合拆迁,走所谓“程序合法”的流程,基本上说拆迁行为就是确实能够进行的,并不会考虑到民生民怨。

2.4作为被拆迁人这个弱势群体,农民的权力得不到保障,安置补偿达不到合理

公益拆迁是由政府直接制定安置补偿方案,但商业拆迁的补偿安置方案是由开发商拟定再经过政府批准即可实施的。该过程中完全没有作为被拆迁人的农民参与其中,而且被拆迁人是无权对行政机关的行政行为提出行政诉讼的,即使为了自己的补偿安置事项提出民事诉讼,人民法院为减少诉讼压力,也不会接受诉讼,如此一来,被拆迁人的司法救济渠道是行不通的。房屋拆迁必须给予被拆迁人合理的补偿,而且必须是被拆迁人丧失房屋大致相当的补偿。补偿的方式大致有三种:一种是将被拆迁人规划安置到统一区域的安置房;二是等价补偿,就是按照相应补偿标准用货币的方式补偿被拆迁人;三是重新在新的区域审批宅基地,并给予一定的货币补偿。实践中,补偿安置问题未必如此简单,主要存在以下几个问题:

2.4.1补偿标准太过于随意。

由于在该方面,国家并未对补偿做出统一的明文规定,各个地方的补偿标准大都不一,甚至于同一乡镇的不同村落之间的数额差距都极为巨大。不同拆迁性质的拆迁,补偿的标准更是大不相同,公益拆迁的补偿数额在实践中要远远低于商业拆迁。被拆迁人对于此种情况往往抱有不满与抵触情绪。

2.4.2补偿范围较窄,补偿标准太低。

首先应该明确一点:房屋拆迁的目的是为了取得拆迁后宅基地地表所占全部土地的使用权,并不仅仅局限于房屋之上所占土地,还包括庭院、以及附属空地上的土地。而在实践中,虽然现今实行的拆除房屋面积一对一交换安置房屋面积看似公平合理,实则不然。农村居民与城市居民不同的生活习性,农村房屋与城市房屋还是存在很多的区别:农村居民比较依赖庭院及附属空地的使用,比如种菜养花,还有的把庭院当成发展农家乐旅游的招待处等,因此只按照房屋所占面积给予补偿是相当不合理的。其次,忽视农村房屋拆迁的区位补偿,现阶段只有北京对郊区拆迁实行此种补偿制度,众所周知,城市内的房屋拆迁是按照区位对补偿标准进行划分的,对农村房屋的拆迁也应该施行此种补偿制度。再者,拆迁补偿的金额太低。国家并未对拆迁补偿的补偿标准做出明文规定,而是要求各个地方政府按照实际情况给予补偿。通常情况下,政府制定的补偿标准都是相当低的,一般拆迁过后,被拆迁人的生活质量不但不能提高,反而会降低很大一个档次。

3关于农村房屋拆迁的对策

征地拆迁会导致私有财产权消灭,本质上是一种“国有化”的措施。为防止政府滥用征收权损害农民利益,必须从以下三个方面对政府的征地拆迁行为进行严格控制:第一,征地拆迁的目的必须是为了公共利益的需要;第二,征地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行;第三,必须给予补偿安置,保障被拆迁人的居住条件。

3.1制定专门法律、补充及完善相关法律

政府对农村土地的征收及拆迁行为关系到个人私有财产的剥夺,必须完善该过程的监督控制,国外很多政府都对此制订了专门的法律法规。我国目前还没有针对此问题的专项法律出台,因此,我国立法机关应尽快将有关土地征收和房屋拆迁的法律制定问题提上日程。建议将土地征收问题及拆迁安置问题分别制定相关法律,达到专项专治、专项专法,并应对拆迁安置过程中的双方责任、法律程序、补偿原则以及补偿额度进行规定,不仅有利于公民权力的保障也给相关部门的保障和监督提供便利。在专项法律出台之前,建议先完善现存的《土地管理法》及《物权法》。

3.2建立公正公开的公共利益的识别机制

是否基于公共利益是征地拆迁的前提条件。为了防止借着公共利益之名,行商业开发赚取高额利益之实,同时损害着农民的权益这种现象的存在,必须对公共利益的概念从法律这一正规途径做出具体规定。但是公共利益这一模糊的概念很难从法律上做出具体明确的规定。虽然不能明确规定,但可以从其他程序对公共利益做出规范。现今对公共利益的规范由政府单方面判定,政府不仅是征地的征收人,也是公共利益的鉴定者,这一现象是相当不合规范的。因此,应从其他方面对公共利益进行规范。最简单的一种方法就是由同级的人大和常务委员会对公共利益进行识别,政府对拆迁具体步骤进行实施;另一种方式就是在公共利益识别时召开公共利益识别会议,并派半数涉及相关利益的农民参会并投票表决。不仅能规范该进程,也与权力制衡制度相呼应。

3.3设立公正、透明、完善的拆迁程序

绝大多数国家的拆迁程序都是公正与透明的,以美国为例,美国将土地征收这一行为规定为九个具体的法律步骤,并使其透明公开化。我国在此方面可以借鉴国外其他国家的做法:首先,在征地决策做出之前,应当充分考虑民意,与农民代表进行相关方面工作的协商,如果多数农民对此质疑,可遵从前面提到的公共利益鉴别机制对此作出界定。其次,拆迁补偿的制定不能政府“一家独大”,这样不仅有失公正,更容易造成拆迁方和被拆迁方矛盾的恶化。应举行拆方代表和被拆迁方代表、相关专家以及政府部门的三方听证会议,对安置补偿方案进行商讨及拟定。这样不仅可以减少暗箱操作,而且能使政府对拆迁工作更深入的了解,提前做好项目预算,也可对可能出现的问题及矛盾提前做好相应准备。最后,被拆迁人的司法救济渠道必须通畅。当拆迁安置达不成协议时,被拆迁方要有申诉自己权利和利益的渠道才不会引发使用暴力手段维护自己权益的这种不和谐现象。如果当事人认为自己的合法权益受到侵害,便可以起诉。如果不将该程序正式实施,政府还是“一家独大”的局面,农民作为被拆迁人的利益及权益根本无从保障。

3.4优化补偿制度,提高补偿标准

征地征用的不是房屋,而是房屋下面的土地,房屋只是作为一种附着物被征用。被征用土地不仅其附着在土地上面的房屋存在价值,还有其土地的潜在的价值。因此,拆迁只补偿房屋价值而忽视了土地的潜在价值是相当不合理的一种做法。现今的补偿制度只对房屋外其余土地实行小额补偿,甚至于不补偿。只有当拆迁行为补偿覆盖到房屋外的土地价值时,被拆迁人才会觉得安置补偿方案比较合理、公平。我国的拆迁补偿制度要向发达国家看齐,既从现在一般现金补偿的“基本补偿”制度,向发达国家补偿土地实际价值和精神补偿的“完全补偿”制度看齐。对被拆迁的农民进行土地实际价值补偿和精神补偿能从根本上消除被拆迁人对拆迁标准和拆迁制度的不合理情绪。

3.5建立被拆迁人的社会保障体系,保障其拆迁后生活质量

西方国家一般都为被拆迁人提供完善的社会保障,我国在此方面相对欠缺。我国应尽快完善该方面的配套设施的提供以及相应制度的出台。主要可以从以下两个方面着手进行:一是可以从前面所说的土地增值价值中拿出一部分作为被拆迁人的防老、医疗基金,以及其他社会保障;另一种是对拆迁农民的补偿款可以分期支付,且每期支付额度应满足被拆迁人的生活所需,以此种方式作为被拆迁人的生活保障。这两种方式都需要政府相关部门的认真监督。同时,农民以土地为生,当土地被征用时,农民便会失业,为失地农民组织职业培训这一环节必不可少,不仅要为农民提供培训,更要为其提供工作的机会,减轻其就业的压力。在培训时应该特别注意失地农民的年龄结构以及文化程度等特点,针对不同特点给予其不同的培训。另外,政府可以为失地后自主创业的农民提供财政帮扶,保障其创业顺利进行,并应进行相关的调查走访,为其排忧解难。此外,要为失地农民的文化需求以及失地农民子女的教育问题提供相应的配套设施,达到社会的公平公正并缓解征地拆迁行为带来的社会矛盾。

[参考文献]

[1]王淑华.城乡建设用地流转法律制度研究—以集体土地权利自由与限制为视角[D].上海:复旦大学,2011.

[2]王才亮.房屋征收与拆迁[M].北京:北京大学出版社,2011.

[3]张曙光.征地拆迁案中的法律经济学分析[J].广西师范大学学报:哲社版

作者:黄亚威 单位 :浙江海洋学院

城镇化进程中农村房屋拆迁问题与对策

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