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新型城镇化建设分析

2016/01/03 阅读:

进一步加快科学发展跨越发展是福建今后几年的工作中心,注重统筹城乡区域协调发展、积极稳妥推进城镇化是其中的工作重点之一。然而,进一步加快新型城镇化发展进程的主要症结在于如何解决资金缺口问题,因此,探索一种适用于新型城镇化发展的创新型融资模式成为亟需。根据党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,当前财政部发文力推的PPP模式则被视为一种有效的解决工具。显然,政府通过政府和社会资本合作模式(PPP模式)向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以形成多元化、可持续的资金投入机制,拓宽新型城镇化建设融资渠道,有利于将潜在的优势变成现实优势,充分激发民间投资活力,加快推进福建新型城镇化的建设步伐。

一、新型城镇化过程中引入PPP模式的重要意义

创新融资渠道,满足新型城镇化发展的资金需求,是一项紧迫的新课题。PPP模式作为政府和社会资本之间为了合作建设城市基础设施项目或者是为了提供某种公共产品或服务而建立起来的一种伙伴式的合作关系,被视为缓解新型城镇化资金需求困局的新的有力手段,已经得到国家财政部发文推广运用。可见,通过PPP模式引入社会资本来拓宽融资平台,正是解决福建省新型城镇化发展融资难问题的创新举措。同时,推广运用PPP模式还有利于提高公共产品供给效率,化解公共设施供给风险。具体说,有以下重要意义:首先,引入PPP模式能够弥补新型城镇化资金需求缺口。资金缺口是我国各地加快发展新型城镇化过程中面临的普遍难题,而相对的是,传统的以地方政府为主导的融资模式具有不可避免的局限性。一方面,地方政府长期依赖的“土地财政”由于土地资源的稀缺性导致了土地收入的不可持续性,而且,当前楼市下行压力也使得地方税收出现困难状况;另一方面,地方政府的融资平台比如城投公司等存在着融资主体不规范、融资状况不透明、负债率高等问题,债务危机被推到舆论的风口浪尖,以致国务院首次发文《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),全面规范地方政府性债务管理。因此,有必要创新新型城镇化融资模式,通过PPP模式引入基数大且有活力的民间资本,从而缓解新型城镇化进程中的资金缺口难题。

其次,引入PPP模式能够提高公共事业项目供给效率。公共事业项目的供给是新型城镇化建设的重要环节,如果只是依赖政府为单一的供给者,那么由于投资结构的不协调,资金调配的不合理、监督机制的不健全,也由于缺失全面性、长期性的统筹规划,政府在供给和管理模式中会存在局限性,这也势必导致公共产品供给的低效率。而引入PPP模式,能够减少政府这只“有形的手”对微观事务的过度参与,能将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,实现科学分工、优势互补,从而提高新型城镇化建设中公共服务的效率与质量。再者,引入PPP模式能够有效化解公共设施供给风险。在新型城镇化建设的进程中,由于公共设施建设的规模大、资金投入巨大、建设期和回收期长等因素,政府在公共设施供给中承担着诸如经营风险、利润风险、汇率风险、价格规制风险、技术风险及政治风险等等,这些风险如果全部由政府来承担,这势必加大政府的负担和压力,也不符合政府职能转变的应有之义,更不是现代国家治理理念的体现。因此,引入PPP模式,由政府和社会资本来公共分担风险,通过科学合理的风险分担机制,使风险分配给更有能力承担该风险的一方,从而减少了政府作为单一投资主体所承担的全部风险。

二、福建省新型城镇化建设存在的主要问题

新型城镇化是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。近年来,福建省高度重视城镇化建设,相继出台《海峡西岸城市群发展规划》《福建省城镇体系规划》《关于积极推进城镇化发展的十二条措施》等系列举措,通过“三化”并举、“三群”联动,积极推进大都市区、中小城市和小城镇建设,有力实施“大城关”战略,有效引导产业、人口等要素向县城和中心镇集聚,城镇化建设已经取得显著成效。其中,作为福建县域经济的“排头兵”,晋江在产业和城镇融合、市民和农民融合、历史和文化融合等方面积累了经验,成为我国新型城镇化的县域样本。[2]数据显示,福建省常住人口由2000年的3410万人增加到了2013年的3774万人,增加了364万人,增长了10.67%,城镇人口由2000年的1432万人增加到2013年的2293万人,增加了861万人,增幅为60.2%,由此可见,新型城镇化人口的增加速度远远超过总人口增加的速度;而且,新型城镇化水平由2000年的41.99%增加到2013年的60.77%,明显高于同期全国新型城镇化水平53.73%。[3]此外,根据福建省政协教科文卫调研组关于积极稳妥推进福建省新型城镇化建设的调研报告,当前福建省已经基本完成城镇道路、住宅、燃气、供排水、通信等基础设施及垃圾污水处理、公园绿地等生态环境设施,有力增强了城镇服务功能。

而且,城镇历史文化保护、生态文明建设、流动人群待遇及其保障等方面的工作也在积极稳妥开展。但是,应当正视的是,尽管福建省城镇化取得了明显成效,但在2013年的全国城镇化水平比较中仅列第八位置,与广东、浙江等东部沿海发达地区相比仍然存在较大差距,仍然存在许多挑战。首先,省内各地区的发展并不均衡,存在着明显差距,东南部城市的新型城镇化水平显著高于西北部城市的。根据福建省统计局数据显示,在2013年,厦门、福州、泉州的新型城镇化率分别以88.7%、65.9%、61.6%位居全省前三,革命老区龙岩则排在末位,仅为50.9%,与厦门相差了37.8个百分点[3]。由此可见,尽管福建省的新型城镇化水平明显高于全国平均水平,但是地区发展不平衡问题仍有待解决。其次,福建省的城市规模偏小,集聚力偏弱。当前,福建省城市人口在400万以上的城市只有福州、泉州两座,占全国超大城市总数的比例仅为5.12%,其他地市的人口在100万~400万之间[3]。可见,福建省规模大的城市数目偏少,而这必然会影响城市间集聚效应的发挥。再者,包括城镇在内的基础设施建设较为薄弱,持续投入不足。数据显示,福建省2013年在水利、环境和公共设施管理业的投资额为1356.12万元,占全省固定资产投资总额15526.87万元的比例仅仅为8.73%,这与联合国推荐的10%~12%的水平差距较大[3]。显然,福建省在新型城镇化发展中面临的诸如各地区发展不平衡、城镇规模偏小、基础设施建设持续投入不足等问题,是规划、产业、用地、配套等因素在制约的,而这些瓶颈恰是资金供给的不足、融资渠道的不畅使然。因此,资金缺口问题若得不到有效解决,势必影响到未来福建省新型城镇化发展的持续进程。

三、福建新型城镇化建设中的PPP模式实施对策

2014年6月,《福建省新型新型城镇化规划(2014—2020年)》正式出台,吹响了加快发展新型城镇化建设的号角;2014年9月,福建省委九届十一次全会指出“注重统筹城乡区域协调发展,积极稳妥推进城镇化”,以服务于进一步加快福建科学发展跨越发展这一中心工作。与此同时,财政部发文在全国推广政府PPP模式,为新型城镇化建设提供融资渠道。显然,PPP模式的推广运用对于福建省新型城镇化建设的推进可谓是“及时雨”。笔者认为,大力引入PPP模式来加快福建新型城镇化建设步伐,需要做到以下几点:

1.科学划分政企关系PPP模式作为一种创新性的融资渠道,关于其在公共事业项目领域的推广运用,政府必须明确自身与私营企业的关系,在保证政府发挥主导作用的同时,积极转变政府职能。在这种合作伙伴关系中,政府应该通过PPP这种模式,将新型城镇化建设项目推向市场,科学合理地制定风险共担机制,从而降低融资风险,提高项目运营效率。对于合作方(私营企业)来说,应该完善公司治理结构,提高公司的管理水平和经营效率。在项目开展的前期,对项目进行可行性的科学研究,主动引入第三方评估机构,对项目存在的风险及项目预算进行科学评估,从而规避项目建设中的各类风险。同时,在项目的运营过程中,对项目进行科学管控,在财务方面做好成本控制,做到节约成本、提高利润,进而建立稳定的项目收益回收机制。

2.加快完善监管机制为了防范盲目引进PPP模式带来的风险,应当完善相关监管机制。一方面,应该完善PPP项目审批机制,在简化项目审批手续、提高市场准入监察流程效率的同时,科学制定项目审批标准,即参照借鉴国际社会中采用的物有所值的方法来定性、定量地判断项目是否适合引入PPP模式。另一方面,建立专职的PPP监管机构。目前福建省还没有专门的PPP监管机构,财政、交通、建设等相关部门之间缺乏统一的协调管理机构来统筹协调新型城镇化建设中的公共服务供给的合作。因此,要借鉴发达国家经验,设立专职的PPP监管机构,如英国实行以财政部为中心、分级管理的模式进行监管,在财政部内设立PPP专职小组,并且出台PPP相关的运营标准等相关其他相关政策指南,而下设的PPP专职机构则通过对全国PPP合作项目进行项目监管。福建省也要根据省情,设立相应的专职PPP管理协调机构,而这些机构要致力于PPP项目的监管,提高PPP项目的建设的透明度,并且积极向公众公开宣传,避免项目交易中的权钱交易行为。

3.建立健全评价体系当前,福建省并没有建立完善的PPP项目评价体系,而评价体系的缺失会直接导致项目建设效益受损,公共利益受到侵害。[5]因此,要着力构建PPP项目的绩效评价体系,由财政部门、专业中介机构和审计部门三个主体共同构成绩效评价体系。财政部门由于其资金拨付的职能,应该作为政府绩效评估的主体,在项目的事前评价中处于核心地位,同时也要参与事中、事后的全程审计监督。而评价中介机构,应该聘请第三方中介机构对项目的经营管理过程进行绩效评价,并且协同项目合作双方确定相应评价指标和标准。审计部门作为项目评估的事后监督主体,则应该在项目评价过程中坚持客观、公平和公正原则,保证项目监督的全面性、完整性。同时,还应进一步强化PPP项目绩效评价管理。绩效评价管理工作主要体现在项目管理、完成质量和完成时间三个指标中,而其考核的核心在于项目的建设质量及管理效率。此外,也可尝试将引入社会资本的数量当作地方政绩考察的主要考核指标,以进一步促进地方政府引进PPP模式。

4.全面构建法律框架PPP项目的成功引进离不开法治精神和社会契约精神,而福建省的地方性法律法规在PPP模式保障方面还是一片空白。因此,福建省在引进PPP模式的同时,要立足省情,制定相对应的规章制度,健全项目的利益共享和风险共担机制,强化项目运作的规范性,从而减少PPP模式的制度摩擦,降低私营部门参与项目的风险,提高其参与的积极性。同时,根据国家《合同法》的现有法律法规体系,切合福建省PPP模式的合作伙伴关系需求,制定适合本土的地方性法律法规,为PPP项目的签订、权责划分和纠纷处理提供法律上的保障。此外,由于PPP模式对于福建省乃至全国在新型城镇化建设中的运用还处于试点阶段,政府和私营部门都缺乏相关经验,且私营部门对PPP项目的了解总体上还是粗浅层次,对这一新项目带来的风险有所畏惧,因此可以根据省情出台一系列的相关优惠政策,从税收、金融、土地、审批等多个方面对私营部门参与PPP项目提供相关的政策扶持,并在宣传工作上下功夫、做文章,以切实加强新型城镇化建设PPP项目的吸引力,进而助推福建新型城镇化科学发展跨越发展。

作者:夏琼 廖桂容 赖宝君 单位:福建师范大学 协和学院 福建省农业厅 南安农商银行

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