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新型城镇化建设财政政策分析

2016/01/03 阅读:

一、新型城镇化内涵

2014年3月,中共中央、国务院正式颁布《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,开拓了城镇化建设的新思路:以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。我国新型城镇化的概念是在原有城镇化概念的基础上提出的,是对原有城镇化的升华和超越,是在坚持发展的基础上,充分尊重社会经济发展规律,走可持续发展道路理念的具体体现。新型城镇化建设,必须注重以下三点:①新型城镇化的主线是农民市民化;②新型城镇化的主导是城市群空间上协调发展;③新型城镇化的理念是城乡统筹发展。新型城镇化道路必须结合我国国情,坚持以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,走渐进式、集约式、生态与和谐多样式的城镇化之路。通过新型城镇化提高全体人民的生活质量,实现基本公共服务均等化,实现国民经济的可持续发展。城镇化水平一般用城镇化率来表示。城镇化率是一个国家或地区城镇人口与该国家或地区总人口的比率。该指标越高反映该国家或地区的城镇化水平越高。我国人口有两种统计方法:一是户籍人口,按户籍将人口分为农业人口与非农业人口;二是常住人口,按第五次人口普查标准,在城市的乡、镇、街道居住半年以上视为常住人口。常住人口包括了城镇人口和乡村人口。我国城镇化率计算的城镇人口一般指常住人口,而不是户籍人口。

二、辽宁省新型城镇化发展现状分析

辽宁省目前所辖31个市,包括沈阳、大连、鞍山、本溪、抚顺、辽阳、丹东、锦州、营口、盘锦、铁岭、阜新、朝阳、葫芦岛等14个城市(沈阳、大连为副省级城市,其余12个为地级城市)和17个市所辖县级市,27个县(其中包括8个自治县),建制镇607个,城镇总人口2881.5万,其中约40%的城镇人口在沈阳、大连两个大城市。

1.总体城镇化水平处于第一集团,但发展不均衡

2013年,全国城镇化率平均达到53.73%,辽宁省为66.45%,位列全国第四,高于全国平均水平12.72个百分点。除北京、上海和天津三个直辖市,目前,我国城镇化率超多60%的省份只有五个,分别是广东、辽宁、浙江、江苏和福建。这五个省城镇化率的水平都在60%~70%之间,比率相差不多,处于第一集团位置。2014年,全国城镇化率平均为54.77%,辽宁为67.05%。广东省作为经济第一大省,规划2020年城镇化率达到73%,户籍城镇化率达到56%。辽宁省2020年城镇化率的目标是75%,赶超趋势明显。辽宁省各地区城镇化水平差距较大[1]。沈阳、大连、抚顺、鞍山、盘锦等中部、南部地区城镇化水平较高,而铁岭、朝阳、葫芦岛等区域城镇化水平较低。沈阳2012年常住人口822.8万人,省内排名第一,容纳了全省19.38%的人口,城镇化率达到79.8%,居于省内最高。同期朝阳市城镇化率为42.3%,为省内最低,两者相差37.5个百分点。到2020年,沈阳市规划常住人口和户籍人口城镇化率将分别达到85%和73.75%。辽宁省各地区城市内部发展也不平衡。以铁岭市为例,目前有57个建制镇,14个街道,32个乡,1175个行政村。其中建制镇规模普遍偏小,常住人口超过1万人的只有11个,仅占19.29%。2012年铁岭市常住总人口为267.9万人,城镇常住人口为124.1万人,城镇化率为46.32%,低于全国平均水平6.25个百分点,低于全省平均水平19.35个百分点。虽然铁岭实行“一元化”户籍管理办法,流动人口只要在铁岭市居住一个月以上,并且办理了《居住证》,就可享受与户籍人口相同的公共服务,但是,受多种因素的影响,农村流动人口还是更多地流向了沈阳等更大的城市。

2.融资渠道单一,新型城镇化建设资金缺口大

著名经济学家厉以宁在“第十二届中国经济论坛”上指出,按较低口径计算,农民工市民化需要人均10万元的固定资产投资成本[2]。辽宁省按现在的发展规律计算,平均每年新增城镇常住人口80万人左右,如果按照新增城镇常住人口市民化来计算,大约每年需要资金800亿元,如此庞大的资金需求,各级政府财政是难以承担的,新型城镇化财政资金缺口较大。目前城镇化公共建设融资渠道比较单一,仅靠财政资金,远远不能满足城镇化资金需求。随着新型城镇化步伐的加快,毫无疑问会涉及到进城农民的就业、住房、医疗、养老、就学、征兵、退伍安置、优抚、计划生育等与户籍管理相关的配套制度改革等问题,资金缺口会进一步加大。

3.宅基地置换补偿标准低,民生财政有待强化

宅基地置换,即“城乡建设用地增减挂钩”,是政府主导下土地使用权流转的主要方式。农民用宅基地以及地上建筑物、附属物换取政府规划区的城镇住房或者货币,原有的宅基地由政府或者集体进行复耕(称为拆旧地块),节约出的土地使用权可以流转,用于城镇建设。辽宁省城镇化进程加快,需要大量土地,1996—2009年用地需求量每年平均增加约9703公顷。根据吕齐的预测,从2009—2020年,建设用地需求量平均每年增加约9690公顷,2020—2030年建设用地每年平均增加约9885公顷[3]。宅基地置换补偿标准比较低[4]。目前,宅基地每亩补偿一般在几万元不等,地上建筑物,主屋每平方米几百到1500元左右,其他附属设施往往每平方米补偿几百元。如果将宅基地置换后,全部进行复耕,地方政府极少有这样的承受能力。政府更热衷的是将征收后的农民宅基地通过一级开发公司进行“五通一平”或“七通一平”的整理,将生地变为熟地,推入“招拍挂”交易市场,获得高额流转收益。个别地方政府以推行新型城镇化为口号,没有充分尊重农民的意愿,以取得城镇建设用地指标和土地出让金为第一目标,忽视农民利益,压低宅基地置换标准,实施行政权力“圈地”,违背了新型城镇化建设的宗旨。事实上,宅基地与耕地不同,是非农村生产用地,按耕地标准补偿,没有体现它的价值;另外,地上建筑物以及附属物,补偿也相对比较低。城镇化过程中,大量农民进城,但是他们往往没有稳定可靠的收入,宅基地补偿是其在城市赖以生存的“第一桶金”。宅基地置换补偿标准过低,本质上是政府与民争利,在财政收入上没有体现民生财政的实质。

4.重经济增长,轻环境保护

新型城镇化是站在科学发展观基础上的以人为本的城镇化。但是一些地方却把推进城镇化当成拉动GDP的重要手段,个别地方甚至以牺牲环境为代价强行城镇化,为了“发展经济”,将一些大城市淘汰的工业项目引入中小城市,美其名曰“承接产业的转移”。造成一些城镇,尤其是小城镇,水污染、大气污染、放射性污染等问题严重,尤其是废水、垃圾治理设施财政投入不足,很多小城镇中“脏乱差”现象普遍。为了发展经济,拉动内需,很多大城市都在进行土地和人口扩容,在总体布局上,沈阳为主的中部城市群,以全省1/3的土地,承载了全省2/3的城市人口,人口密度过大。同时,该地区也是全省工业最集聚的地区,环境污染问题突出,化工废水排放量、大气污染、放射性污染等指标都存在超标现象。仅据COD(化学耗氧量)指标观察,目前辽河干流水质虽有明显改善,但是支流COD污染仍比较严重。2013年,辽宁省环保厅对40个支流的检测数据表明,2条支流COD在60mg/L以上,10条支流COD超过40mg/L,28条支流COD在30~40mg/L之间,支流多数河段COD含量超标。

三、辽宁新型城镇化建设财政政策建议

1.建立高效稳定的公共财政收入体系

改变辽宁省城镇化建设中“一高两低”现象,需要优化产业结构,提高城镇居民,尤其是农村居民的收入水平,从而有效拉动内需。财政支持城镇化力度大小,根本上取决于财政实力,以及财政引领效应大小,其中,财政收入水平是关键因素。实施辽宁新型城镇化建设财政政策的前提,是建立高效稳定的公共财政收入体系。①大力发展经济,培育财源。经济决定财政,经济决定税收。2014年8月8日,国务院《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》提出,要做强传统优势产业,加快培育新兴产业,大力发展现代服务业。辽宁省基层财政要依靠县域经济的发展,县域经济发展了,城镇化就有了基础保障。②强化征收管理,做到“应收尽收”。强化纳税人自行申报、电子征管、日常检查和重点检查相结合的模式;完善征收、管理、稽查、法规四大税收体系;提高地税人员的业务水平,通过机构改革,精兵简政,减少纳税成本,提高纳税效率。

2.积极扶持新兴产业集群

目前,国家鼓励促进产业逐步由“生产制造型”向“生产服务型”转变,辽宁省理应顺势而为。在做大、做强原有的传统产业基础上,争取向产业价值链高端延伸,并结合考虑当地特色,促进产业转型升级。与此同时,应引导一批新兴产业的发展,例如生产服务型产业。针对辽宁省内的中心城市大力培育旅游、商贸、餐饮、文化、创意、物流、金融等服务业,着力实现新兴产业的集群、集聚发展。在推进新型城镇化进程中考虑以特色产业作支撑,产业的发展与当地特色相结合,同时注意生态环境保护,做到产业发展与生态环境保护齐头并进,共同促进“产城互动”的新发展。

3.加大对创新和研发的支持力度

在引导产业发展的过程中,加大对创新、研发的支持力度。创新与研发可以实现“产城互动”的良性循环。鼓励在民营企业、小企业设立研发中心,吸引高校和科研院所帮助解决技术开发、产品生产中的技术问题。财政给予政策支持,鼓励企业在高校设研发中心,利用高校的技术、智力优势,解决技术创新基础性、系统性和前瞻性的技术问题,把高校的科研优势与企业的资金优势相结合。政府通过技术招标、科企对接、成果转让、专利拍卖等活动,推动企业与国内外高校、院所无缝对接,最终通过创新、研发获得新科技成果。研发中心合作的项目转化为现实的生产力后,政府实施科技补贴创新政策,实行经费后补助方式,确保创新补贴用到“刀刃”上,让创新真正成为一种理念,通过产业发展促进新型城镇化建设。

4.财政发挥引导作用,拓宽融资渠道

积极争取中央统筹城乡发展专项资金,省级财政对于财政部统筹城乡发展专项资金要给配套资金或者补贴。充分发挥财政“四两拔千斤”作用,以财政资金为引导,利用市场机制,鼓励民间资本参与新型城镇化建设运动中来。可以采用财政补贴、贷款贴息、财政奖励、政府担保、税收支出等方式,拓宽新型城镇化建设的融资渠道。对于新型城镇化建设中的基础设施建设、新城建设、旧城改造、城中村改造等项目,鼓励企业、个人参与建设,采用BOT(建设经营移交)方式、资源置换开发、打捆成片开发、委托贷款等多种模式,在建设过程中还可以通过优惠税率、延期纳税、退税、税收抵免、加速折旧等财税政策支持新型城镇化建设。国务院振兴东北地区等老工业基地工作会议提出,在东北“试点设立民营银行”,此举将有望刺激和撬动辽宁经济的发展,创新辽宁在新型城镇化建设中的投融资模式。除了建立民营机构,政府应鼓励各类金融机构,增加新型城镇化建设的信贷力度,鼓励海外金融机构到辽宁省设立分支机构。通过政府给予政策支持,利用民间金融机构、海外金融机构、国内金融机构共同贷款,分散辽宁新型城镇化建设中的融资风险、分摊融资数额、降低融资成本,有利于解决新型城镇化建设中的财政资金缺口问题。也可以采用在中央政府的支持下,地方政府发行“新型城镇化建设债券”等方式,解决财政资金缺口问题,走出一条利用市场机制、政府给予必要支持的新型城镇建设新的筹资道路。

5.科学制定宅基地置换补偿标准

宅基地是农民家庭赖以生存的重要资产性财富。一旦失去,没有得到合理的补偿,他们的生活质量将受到极大影响。新型城镇化的目的是要提高农民的生活水平,实现基本公共服务均等化。目前,辽宁宅基地置换缺乏配套制度,各地执行差别很大,宅基地置换补偿政府权力非常大,广大农民处于弱势地位。新型城镇化要“存量优先”,即优先解决已经转移到城市的农村人口。新型城镇化是“化人”,是人的城市化,不是“造城”。宅基地置换补偿低,客观上刺激了地方政府“圈地”的欲望。①从法律的角度,建议出台《农村宅基地置换条例》,使全省范围的宅基地置换补偿有规范的管理办法。从制度上,力求规避违背农民意愿,以追求土地收益为目的的圈地造城现象的反复发生。②提高宅基地置换补偿标准,财政眼前是多付出些,但是,藏富于民,民富才能进一步拉动内需,实现经济可持续的发展。③宅基地置换补偿,要充分与农民协商,体现农民的意愿,体现以人为本的原则,使广大农民在新型城镇化过程中受益。

6.加大农业科技和生态环境保护的投入

2012年2月1日,国务院印发《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出,农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑,是突破资源环境约束的必然选择,是加快现代农业建设的决定力量,具有显著的公共性、基础性、社会性。在城镇化过程中,绝对不能忽视农业科技,减少财政农业科技支出,相反,还要加大财政支持力度。尽管第一产业创造GDP数量和比重不大,但是,农业科技的公共性、基础性和社会性,决定了它尤为重要的地位。“十一五”期间,辽宁实施“科技兴农”战略,省级农业科技计划项目230项,省级科技经费投入约3亿元;获得国家各类计划项目200多项,经费超过2.4亿元,取得了显著的成绩。但是,近几年,辽宁财政支农支出占财政支出以及农业科技支出占财政支出比重呈现下降趋势。总体上看,财政支农支出占财政支出的比重低于农业GDP占GDP总量的比重。加大财政农业科技投入,建立以财政为主体的多元化投资体系。辽宁财政农业科技支出,要紧密结合辽宁的实际,不仅仅是数额总量的增长,还要考虑增长速度、财政支出所占比重等方面。目前要重点加大以下几个方面的扶持力度:①大力发展农业科技示范园区,通过现代农业技术以及生产方式示范带动作用,促进农业科技的推广应用。②支持科技型龙头企业的发展壮大,走集约化、科技化、生态化的发展道路,提高农产品的市场竞争力和农民的收入水平,促进农民财富的积累,为其转入城市,创造良好的基础。③扶持特色产业,大力发展现代农业产业体系。在科学规划植业板块基础上,扶持发展农业经济区、绿色无公害体系和商标与品牌建设,提高农产品的附加值,拉长产业链条,带动区域经济的发展,促进城镇化建设。④支持畜牧业“三退三进”发展模式和林果业生态带建设,建设防护林、经济林和风景林生态带,既考虑经济效益,也兼顾社会效益和生态效益。⑤促进淡水、海水生产向促精细化方向发展,改变目前结构不合理、散养低效、生态环境恶化的状况。新型城镇化的发展,是促进环境保护的过程,而不是地方政府借机推行土地财政,破坏环境的过程。应加大财政生态环境保护的投入力度,紧密结合农业科技,支持生态农业。加大地方财政对环保预算数量,在实施城镇化过程中,生态环境保护尤为重要,制定预算要优先考虑。发挥财政政策引导作用,拓宽资金渠道。财政要重点解决水资源保护和森林生态保护、农村饮水安全、农业面源污染治理、农村清洁和重大水流域治理等问题。

7.财政政策要与户籍管理政策、土地流转政策配套实施

改革城乡分治的二元户籍制度,就是要解决农民进城后,从户籍上成为真正的城镇居民。其实户籍改变本身并不难,难的是户籍改变后,享有同等的社会公共服务的过程,最核心的是同等的社会保障权利,最终还是会转化成财政以及企业的负担问题。但是,新型城镇化是不可逆转的历史潮流,二元户籍制度必将经历改革。农民土地使用权流转也是城镇化过程中一个至关重要的问题。土地流转的制度障碍,影响了土地集约使用和向农业产业化方向发展,以及由农民向市民身份的转变。完善城镇化中的土地流转制度,前提是必须明确集体土地所有权的主体代表,即村民委员会。必须赋予村民委员会在法律范围内对土地有使用、收益和处置权力。建议采用一定范围试点的方法,把农民宅基地使用权转化为产权形式可以自由地有偿转让。

作者:王淑梅 王怡辰 单位:沈阳大学 工商管理学院

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