生态功能区视角下城镇化建设论文范文

一、河北生态功能区的主要特点

大力推进生态文明建设，优化国土空间布局，建设美丽中国是“十八大”报告的重要内容，《全国主体功能区规划》中，承德的围场满族蒙古族自治县、丰宁满族自治县两县，张家口的沽源县、张北县、尚义县、康保县四县，被划分为重点生态功能区，承担着防风固沙的生态功能。这六县都是坝上县，现实中与之毗邻的坝下县同样具有生态功能，经济发展也很受限，因此本文中河北省生态功能区包括张家口、承德的所有县。

(一)国土面积大承德辖8县3区，国土总面积3．95万平方公里，河北省11设区市中面积排名第一，张家口辖13县4区2个管理区1个高新区，国土总面积3．7万平方公里，河北省排名第二，两市面积总和占河北省的40．5%。

(二)地理位置独特与其他生态功能区相比，张、承地区有着最为特殊的地理区位。环抱京津、连通五省市区，是北京重要的水源地和生态屏障。环首都经济圈的建设为张、承地区承接北京辐射、接受产业转移，加快经济发展带来了机遇，但是环首都贫困带的存在也制约着两地的发展。河北省39个部级贫困县中，张、承地区就占了15个，其中张家口是全省贫困人口最多、最集中的地区。张、承与北京巨大的经济落差，北京虹吸效应的加剧，使得张承地区的人才外流，这种现状不利于两地城镇化过程中的人口集聚，影响了城镇化率的提高。

(三)经济发展受限2012年，张家口城镇化率为47．63%，排名第五，处于中游，承德41．92%，排名第九，为倒数第三。工业化是城镇化的基础和根本动力，张、承地区作为部级生态功能区，北京上风上水之地，很多产业都被限制发展，如不允许发展重化工业，不能种植耗水量大的水稻，不得放牧等，影响了当地经济的发展。

二、生态功能区县域城镇化过程中存在的问题

(一)县大城小，辐射带动能力不足县大:承德8县平均县域面积为4797．2平方千米，高出全省平均水平(1359．8平方千米)约2．53倍;张家口13县平均县域面积为2724．3平方千米，高出全省平均水平约2．01倍。城小:承德县城建成区平均面积约为9．23平方千米，张家口12个县城(宣化县没有县城)建成区中，只有张北、蔚县、阳原、怀来4个县面积超过10平方千米，总体低于河北省平均水平的11．98平方千米。较大的县域空间面积、较小的县城和高度分散的乡村，使得县城的辐射带动力很难扩展到全县。

(二)县城人口少，城镇化水平低承德市平均每个县城约为8．19万人，张家口市平均每个县城约为5．74万人，均低于全省平均水平(10．9万人/县城)。2011年承德8县城镇化率由高到低依次为宽城40．01%、平泉35%、滦平32．2%、兴隆32．11%、隆化30．24%、丰宁30%、承德县28．44%、围场27．1%，与经济发展水平一致呈南高北低局面，均低于承德市(40．71%)的水平，县域城镇化对全市城镇化发展的贡献率较低。相对来说，张家口很多县城镇化率高于承德，其中万全、怀来还排在全省前30位，但其他县城镇化水平和承德近似。两地要实现河北省《关于全面推进县城建设的意见》所确定的到2017城镇化达到全省平均水平乃至到2020年实现60%的城镇化目标，任务艰巨。

(三)软、硬件都有欠缺，承载力有待提高硬件方面，基础设施落后。如到2011年末，人均道路面积:承德为15．89平方米，张家口为15平方米，均低于全省平均水平(18．99平方米);煤气人均供给量:承德为9．49立方米，张家口为13．63立方米，均低于全省人均28．39立方米的水平等。软件方面，基本公共服务和社会保障体系不完善。受当地经济发展缓慢和国家转移支付偏低影响，张、承地区在教育、医疗、卫生、社会保障等方面的水平明显低于省内其他地区。2011年各市一般公共服务支出中，张家口支出25．25亿元，承德支出21．45亿元，在河北省11设区市中排在第7、9位。

(四)产业结构不合理，城镇化支撑不足城镇化是农村人口向城镇集聚的过程，这种集聚必须有产业作为支撑。生态功能区的产业发展着力点应该在“绿”上，发展绿色产业，但实际中存在问题较多，见表1。从表1看出，作为生态功能区，承德的二次产业比例偏高，高于全省平均值1．28个百分点，河北省本身“二产”比重过大，是产业调整的重点，承德还高于全省平均水平，这与其生态功能区的身份是不相符的。张家口的“一产”、“三产”比例都高于全省，虽然与绿色相符，但也存在一些问题，具体见表2。从表2看出，除围场农业比例较大外，其余7县工业比例都比较高，特别是宽城，高达75．96%。但据课题组与承德各县县长座谈，许多县域工业水平较低、还有一些厂矿在山沟，城区产业聚集度低，城镇化的产业支撑不足。张家口各县的“一产”比例均高于全省平均水平，农业成分多，不利于农村劳动力的转出，而第三产业又主要是传统服务业，发展质量不高、吸纳劳动力较少，制约了农村剩余劳动力的转入，城镇化水平的提高存在障碍。

三、生态功能区县域城镇化产生问题的原因分析

(一)地方财力不足张、承地区财力在河北省一直落后，见表3。从表3看出，张、承地区的经济总量排在河北省11设区市的第8、9位，两者合计为2222．81亿元，占河北省的地区生产总值的9．07%，不及排名第一的唐山总产值的一半;一般预算收入中，两者合计为154．09万元，占河北省总预算收入的8．87%，稍高于唐山一般预算收入的1/2。与其他城市相比，张、承两地地方政府税源不足、县城财政收入很少，许多县城的财政收入每年往往只有数亿元，在支付大量行政事业单位人员开支后，能用于基础设施、公用事业和公益性项目的资金极为有限。一些县城融资思路不开放、过于保守，用现有较少的财政资金搞建设，不敢适度负债，使得城市环境多年来没有变化，县城的道路、供水、排污等基础设施不健全，社会文化服务设施也偏少，在岗职工平均工资低，难以聚集人气。

(二)用地指标缺乏虽然张、承地区国土面积大，在河北省排前两位，但由于本身山区的地貌特征，可用土地不多，县城城区扩展难度较大。一些镇区、村庄与县城相比，发展差距大、不均衡，难以统筹发展，形不成对县城扩容升级的有效支撑。用地指标的缺乏，使得征地拆迁难度增大，同时相关政策和法律制度不完善，缺乏统一的补偿标准，缺乏具体化、可操作的推进政策，对钉子户缺乏有效措施，信访案件多，政府压力增大。

(三)激励政策不足省级层面:县域之间发展差距大，情况各异，省里对县城建设的战略部署已有，但顶层设计不够，缺乏分类指导的目标定位、政策体系和考核机制，同时缺乏有效的财税、金融、土地等方面的支持性、激励性和长远性政策。国家层面:一是生态补偿标准偏低、范围偏小。在京津风沙源治理工程中，张承地区农民所获得的造林绿化补偿低于其在同一土地从事农业生产的经济效益，而且生态补偿主要是退耕还林还草、禁牧、节水农业等方面，对于其他机会成本没有考虑。二是国家给予的民族地区优惠政策不彻底，需要大量地方资金配套，地方政府财政压力大。

四、加快生态功能区县域城镇化建设的路径研究

(一)产城互动，促进县域经济发展，提高辐射带动力1．发展绿色产业。绿色是生态功能区的本质。具体而言，一产要降比重，发挥农业现代化优势;二产要提质增效，加大高科技比重;三产要提质，促进县域经济发展。要大力发展休闲度假旅游业、能源资源产业，机械制造业等，提高县城的辐射带动力。2．提高项目谋划能力。项目是新型城镇化建设的载体。要一手抓招商引资上新项目，一手抓现有企业扶持壮大，着力培育一批规模大、效益好、带动能力强的大项目和龙头企业，使之成为聚集人口的生力军。注重产业园区建设，引导同类及上下游项目进园区，形成产业聚集，带动更多人口就业。3．产城互动发展。把县城建设与产业园区一体化规划建设，推动县城基础设施向园区延伸，完善功能配套，努力为进城务工人员提供良好的居住、生活条件和完善的医疗、教育等公共服务设施。

(二)开发土地，完善基础设施，增强综合承载力1．开发土地。针对县城城区面积小的突出短板，充分利用国家给予的扶贫开发、老工业基地改造、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡土地利用等特殊政策和土地增减挂钩、保障性住房建设等普遍性政策，克服土地、资金两个制约瓶颈，采取有力措施实现城区面积扩容;也可尝试县域之间土地指标的跨界调整使用，解决县城扩容用地难的问题。2．完善相关法律法规。制定符合现阶段发展实际的拆迁补偿标准，做到依法依规、合理有效的拆迁，减少征地拆迁中的利益冲突和矛盾。3．完善基础设施建设。逐步将基础设施延伸到新扩大的城区，强化基础设施水平建设的前瞻性，适当提高城市道路等级和相应给水排水、供电、供热、燃气等基础配套标准。

(三)增加投入，做好公共服务，促使农村人口向县城聚集1．提高公共服务水平。要转变政府职能，提高政府官员为民服务的主动性，尽可能增加公共服务投入，提高公共服务水平，吸引农村人口向县城聚集，提高县域城镇化率。2．加强培训。对进城农民工和广大农民进行文化教育和技能培训，提升其就业能力和整体素质，实现就业、身份、素质等多个层面的对接和融合。3．搭建平台。建立创业园，以开放的理念面向更广的范围招聘人才，吸纳全国各地人才来此创业，鼓励有自主创业意识和能力的青年人进城投领办中小企业，带动更多农村群众进城就业。

(四)争取国家及省级财政支持，增强经济实力，做好生态功能区建设1．争取国家财政支持。争取中央扩大河北生态功能区范畴，河北省只有坝上6县被国家列入重要生态功能区，但空气、江河等自然资源都是流动的，与之毗邻的坝下县对坝上县同样有影响，发展同样受限，但没有得到应有的补偿，所以应将这类地区也列入生态功能区域，争取国家更多转移支付。2．加大省级财政支持。增加转移支付，完善财税和金融政策，支持生态功能区绿色产业发展，培养财源，增强造血机能。3．拓宽投融资渠道，走出简单的土地财政依赖，可由省级层面出台相关政策，解决三年大变样以来县城建设中形成的庞大的地方政府债务问题，创新金融产品，加强城市建设的企业化运作，解决融资难问题。

作者：任丽霞孙焕章王梅单位：河北行政学院公共管理学教研部综合教研部经济学教研部