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浅析典型国家城镇化中后期发展特征

2021/10/24 阅读:

我国幅员辽阔,经济和人口规模巨大,城镇化虽然起步晚,但速度快、规模大,呈现出大国城镇化的典型特征。根据全国第七次人口普查数据修订,我国城镇化率在2017年已达到60.2%,迈入城镇化发展中后期。从国际经验看,城镇化中后期是提升城镇化质量的关键时期。一方面,城镇化速度、动力、空间格局、城市体系等面临重大调整,另一方面,人口在城镇空间上高度集聚带来的规模和集聚经济效应加快释放的同时,交通拥堵、环境污染、资源短缺、治理滞后等城镇化质量方面的突出问题更加凸显。面向未来,我国城镇化应在稳步提高城镇化水平的同时,更加注重提高城镇化质量、更加注重顺应人口和要素流动规律、更加注重以人为本,进一步激发城镇化潜力,强化对我国社会主义现代化建设的支撑作用。

一、典型国家城镇化中后期呈现“五期叠加”典型特征

(一)城镇化速度进入放缓期,部分国家城镇化呈现持续放缓趋势

大多数城镇化先发国家在城镇化水平达到60%之后呈现持续放缓趋势。整体看,发达国家在城镇化率达到60%—65%和65%—70%区间时,城镇化率年均增幅分别较前一阶段下降0.05和0.19个百分点;高收入国家城镇化率年均增幅分别较前一阶段下降0.02和0.06个百分点。典型国家看,城镇化率在60%—65%区间时,沙特阿拉伯和土耳其放缓趋势最为显著,城镇化率年均增幅较前一阶段分别下降了0.23和0.65个百分点,韩国、荷兰、墨西哥城镇化率年均增幅较前一阶段下降了约0.1个百分点,日本、俄罗斯、意大利下降了约0.05个百分点,巴西下降了0.03个百分点。城镇化率在65%—70%区间时,西班牙和美国也开始呈现放缓趋势,城镇化率年均增幅较前一阶段分别下降了0.23和0.19个百分点。

(二)城镇化动力进入转化期,现代服务业逐渐取代制造业成为城镇化的主要产业驱动力

典型国家城镇化经验表明,进入城镇化中后期,产业结构加快转型,服务业增加值占GDP比重将加速提高。例如,韩国、墨西哥的服务业增加值占比出现明显增长,在城镇化率60%—70%区间时,服务业增加值占比年均分别增长了0.2、0.4个百分点。巴西服务业增加值占比在城镇化水平60%—65%区间时,年均增长0.52个百分点,较城镇化水平50%—60%区间,增幅提高了0.46个百分点。同时,随着产业结构不断优化和城市集聚经济的外溢效应不断显现,社会劳动生产率和经济运行效率也显著提高,人均GDP出现跨越式增长。例如,按2011年国际美元可比价计算,在城镇化率55%—60%期间和60%—65%期间,墨西哥人均GDP年均分别增长341美元和471美元,日本人均GDP年均分别增长196.2美元和438.8美元;美国人均GDP在城镇化率50%—55%期间和55%—65%期间,年均分别增长141.1美元和393.4美元;韩国人均GDP在城镇化率50%—60%期间和60%—70%期间,年均分别增长116.5美元和759.1美元。

(三)城镇化空间格局进入都市圈加速发展期,整体呈现“大集中、小分散”的典型特征

一是人口加速向大都市圈等发展优势地区集聚。从高收入国家城镇化历程看,人口规模超过千万的大都市(圈)集聚人口的能力持续增强,其占城市总人口比重在城镇化率60%—70%和70%—80%时期,分别持续增长了3.19和0.94个百分点,50万人口以下城市的人口占比持续减少了6.98和5.94个百分点。典型国家看,除德国和爱沙尼亚以外,大部分OECD国家的核心都市圈持续集聚全国人口。如,日本的东京、大阪、名古屋都市圈人口占比从1973年的37%持续提升至2016年的52%;1950—2015年,美国都市圈人口占全国比重由56%上升至87%,其中,百万以上人口都市圈的人口占比增长了28个百分点,而百万人口以下的都市圈人口占比仅增长了3个百分点。二是都市圈内部呈现郊区化发展态势。以OECD国家为例,2001—2011年,美国、韩国、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等多数OECD国家都市圈外围地区的人口增速显著快于都市圈核心地区。同时,规模越大的都市圈,郊区化分散趋势更为明显,OECD国家中人口超过150万的都市圈外围地区年均人口增长率为1.9%,高于规模较小都市圈0.5—1个百分点。

(四)城镇体系进入分化期,部分中小规模城市面临较大发展瓶颈

一是首位城市仍保持高速增长,一批全球城市和国家中心城市加快形成。从首位城市增速看,典型国家首位城市人口增速在城镇化中后期依然处于较高水平,如,墨西哥、巴西、土耳其、俄罗斯、日本、美国等国家首位城市人口增长率在城镇化水平超过60%之后的一段时间内仍然保持高速增长,且增速高于全国人口和全国城市人口平均增速。

二是中等规模城市在城市体系中占据重要位置,但面临较大发展瓶颈。一方面,GlobalData研究表明,2018年中等规模城市包含了全球23.3亿人口,贡献了全球50.6%的GDP,预计在2025年将新增1.43亿人口,贡献全球46.8%的GDP增长。然而,近年来,中等规模城市发展与超大特大城市差距日益增大。以美国为例,虽然全美近20%的人口居住在中等规模城市,但是,近10年来,中等规模城市就业增长滞后于大城市4个百分点。其中,中等规模城市的高科技就业岗位数占全国比重由2010年的15%下降至2017年的13%。

三是不同类型的收缩城市将长期存在。20世纪后期,在郊区化、去工业化、全球化、局部金融危机和社会转型的交叠影响下,部分城市出现了明显的经济衰退、人口减少等现象。如,1990—2000年间,全球超过1/4的城市人口在减少;1960—2003年,220个欧洲大中城市中超过一半出现了不同程度的人口流失;1960—2010年,美国五大湖“铁锈地带”的底特律、匹兹堡、圣路易斯、克利夫兰、布法罗等城市的人口收缩率超过50%。

(五)城市建设进入品质提升期,更加注重向宜居宜业宜游的多维城镇化发展目标转变

从世界各国城镇化历程看,在经历了消耗性的增长后,城镇人口大规模快速增加导致市政设施和公共服务供给短缺、生态环境恶化、城市规划和管理相对滞后、城市病集中凸显,如果在这个时期再不采取有效举措加以应对,巨大的锁定效应和沉没成本将显著增加后期的治理难度和成本。一是城市交通拥堵问题日益严重,治理难度日渐提升。如,1983—2001年,美国居民通勤距离和时间显著提高,分别增长了3.6英里和5.4分钟,通勤时间需要1—1.5小时的人口在各区域内的比重明显提升。二是大规模流动人口加速向城市集聚,导致城市贫困人口和贫民窟/棚户区的显著增加。据联合国统计,2005年全球棚户区人口达9亿,预计2020年30%的城市人口住在棚户区。其中,在发展中国家,70%的人口增长集中在棚户区。如,2005年棚户区人口比重在墨西哥为19.6%,巴西为36.6%,土耳其为42.6%。三是城市环境恶化,可持续发展挑战加剧。OECD国家城镇化历程表明,城镇化水平与人均碳排放量呈现正相关,上世纪50年代伦敦的烟雾事件和洛杉矶的光化学烟雾事件是城镇化中后期环境污染事件的典型案例。与此同时,城镇化发展中后期,也是各国加快转向可持续发展,提升城市品质的关键时期。发展理念方面,1976年,联合国召开了首届人居大会,提出“以持续发展的方式提供住房、基础设施服务”,随后宜居城市、精明增长等城市发展理论相继提出。具体实践方面,发达经济体主要城市纷纷在新的规划和政策中落实可持续发展理念。如,英国1999年签订《京都议定书》,是第一个承诺在2050年减少80%碳排量的国家;同时,可持续发展也是伦敦应对城市资源短缺、气候变化的主要对策和推动城市发展模式全面转型的主动选择,在不同版本大伦敦规划的编制和修订过程中,可持续发展逐渐成为城市发展的总体原则,并明确提出了“要在应对气候变化的问题上引领全球”的发展目标。

二、对我国未来一段时期城镇化发展的启示

(一)更加注重激活存量,积极应对城镇化放缓趋势

近年来,我国城乡差距不断缩小,新增外出农民工数量逐年下降,城镇化速度呈现放缓趋势。面向未来,我国应以推动农村留守家属进城、激发内陆地区城镇化潜力为重点,将城镇化速度稳定在合理区间。一是促进农村留守家属进城,释放城镇化潜在动力。随着城镇新增农民工数量逐年减少,大量农村留守家属将是未来城镇化的重点人群。因此,应加快推动存量进城农民工的高质量市民化,破除人口乡城转移的各项梗阻,牵引大量农村留守家属随迁城镇。二是发挥好区域间城镇化水平的梯度差,释放中西部地区城镇化发展潜力。一方面,在全国城镇化呈现放缓趋势的大背景下,中西部内陆地区依然保持高速增长,尤其是重庆、河北、湖南、河南、贵州等内陆省份“十三五”期间城镇化率年均增长超过1.5个百分点,仍然处于城镇化快速发展期,是我国保持城镇化增速的重要“稳定器”。同时,近年来,我国乡城转移人口流动呈现就地就近化趋势,跨省流动外出农民工数量持续减少,并呈现由东部向中西部回流态势。面向未来,应顺应城镇化发展规律和人口流动趋势,更加注重挖掘中西部内陆地区城镇化潜力。

(二)更加注重提高质量,进一步释放城镇化对经济社会发展的带动效应

城镇化是推动经济发展和社会进步的基本动力,在城镇化中后期,城镇化对经济发展和社会进步的带动效应将加快释放。从典型国家城镇化历程看,一方面,城镇化中后期,社会劳动生产率和经济运行效率将显著提高;另一方面,出现了大规模的城镇“非正规就业”,由于其难以享受到同等的公共服务和福利保障,从而抑制了城镇化对经济社会发展的带动作用。当前,我国城镇化正面临同样的问题,城市中大量的普通农民工难以取得城市户籍,享受到不平等的公共服务、社会保障和福利待遇。虽然,近年来我国农业转移人口市民化工作成效显著,但常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率差距未出现明显缩小,城镇化对经济发展和社会进步的带动效应还有待进一步释放。国务院发展研究中心课题组研究发现,每年市民化1000万人,GDP增速将提高0.75—1个百分点,增加15万非农就业。面向未来,应将提高城镇化质量放在核心位置,解决城镇化快速发展中积累的各种矛盾和问题,充分发挥城镇化推动经济发展和社会进步的核心功能。一是要更好推进以人为核心的城镇化,更加注重高质量推进农业转移人口市民化,进一步释放城镇化对经济社会发展的驱动作用。二是要将城市化地区打造成为体现国家竞争力的主要空间,进一步发挥城镇化在释放我国巨大内需潜力、提高资源配置效率、提高劳动生产率、增强创新活力、促进区域协调发展和城乡融合发展、推动社会公平和共同富裕等方面的关键作用。

(三)更加注重遵循规律,构建高效集聚、有序多元的城镇化空间格局

城镇化中后期,典型国家城镇化空间格局整体呈现“大集中、小分散”趋势,在产业和人口整体向优势区域集中的同时,空间格局呈现多中心、郊区化发展态势。面向未来,我国城镇化发展应更加注重构建高效集聚、有序多元的空间格局。

一是更加注重现代化都市圈的培育建设,进一步增强发展优势地区经济和人口承载能力,推动要素高效集聚。国际经验表明,虽然中心城市受郊区化影响人口增长呈现放缓趋势,但是以中心城市为核心所形成的都市圈集聚人口能力不断增强。城镇化中后期是我国都市圈形成和建设的关键时期,随着城市和区域交通基础设施的不断完善,应加快推动城市从孤立的“点”状发展逐步走向都市圈层面的“面”状发展,形成核心城市与周边城市(镇)经济联系紧密、空间组织紧凑、一体化程度高的现代化都市圈。

二是更加注重应对城市间分化态势,推进城市空间布局形态多元化。人口密集地区要优化城市群内部空间结构,推动超大特大城市“瘦身健体”,推动城市组团式发展,培育建设现代化都市圈,形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构;中西部有条件的省区,要有意识地培育多个中心城市,避免“一市独大”的弊端;选择一批条件好的县城重点发展,加快推进以县城为重要载体的城镇化建设。促进资源枯竭型、产业衰退型、人口收缩型城市转型发展,盘活存量土地、提升空间品质,建设“小而精”“小而特”的品质宜居城市。

(四)更加注重以人为本,不断满足人民群众不断增长的美好生活需要

城镇化发展中后期,既是城市发展过程中多种长期积累矛盾和问题的集中爆发期,也是人口结构和需求变化对城镇化发展目标提出新要求的关键期。面向未来,我国城镇化应更加注重以满足人民美好生活需求为基本出发点,改变“重物轻人”,顺应人口发展新趋势,提高城市的包容性。

一是要顺应人口发展新趋势、适应人民群众新诉求。随着少儿和老龄人口增多,高学历和高收入群体不断扩大,居民对住房、游憩、康养等高品质生活的需求日益增加,城镇化发展需要加快从单维的经济增长目标向宜居宜业宜游的多维目标转变,更加注重营造绿色、韧性、包容的环境,更加注重优化城镇化存量空间,更加注重实现城市“精明增长”。

二是要加快转变“重物轻人”的发展模式。坚持从社会全面进步和人的全面发展出发,强化尊重自然、传承历史、绿色低碳、安全韧性等理念,以提升城市治理现代化水平为重点,在科学化、精细化、智能化上下功夫,统筹城市建设中的生产、生活、生态、安全等需要,打造宜居城市、韧性城市、智能城市,建立高质量的城市生态系统和安全系统。

三是要提高城市包容性。把共建共治共享重要理念贯彻落实到城市发展全过程,把握人民城市的根本属性,探索和开拓人民城市建设新境界,以共建为根本动力,以共治为重要方式,以共享为最终目的,努力打造人人都有人生出彩机会的城市、人人都能有序参与治理的城市、人人都能享有品质生活的城市、人人都能切实感受温度的城市、人人都能拥有归属认同的城市。

作者:李智 单位:家发展改革委国地所

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