洞庭湖生态经济区城镇化发展探讨范文

摘要

洞庭湖生态经济区推进城镇化，要在理念与实际操作层面真正把以人为本作为城镇化的核心，同时，要在政府、市场和社会三元城镇化推进主体当中来找到政府的角色定位。洞庭湖生态经济区的各地各级政府在城镇化进程中主要履行以下责任：创新公正的城镇制度；提供一体化的城镇政策；提供均等化的城镇基本公共服务；监管市场公平；培育充满活力的社会。

关键词

生态经济区；洞庭湖；新型城镇化；政府责任

“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，是党和政府对新型城镇化的最新要求。新型城镇化是洞庭湖生态经济区走上现代化和可持续发展之路的必经之途。世界经济形势一再警示我们，以出口来拉动经济不甚牢靠，也不可持续，要让经济有可持续的动力必须激发内需。新一届政府对新型城镇化寄予厚望，希望通过新型城镇化为经济注入新的活力，并借此来统筹城乡发展，提高广大人民群众的生活质量。城镇化率与就业率是紧密联系在一起的，每提高一个百分点的城镇化，则可增加上千万的就业机会。城镇化会形成巨大的基础设施、住房、消费品等的需求。城镇化可以通过增加投资与消费来拉动经济的发展，“三农”亦可因新型城镇化的推进而实现稳步提高质量。新型城镇化也意味着让人口更集中居住，给自然生态环境让出更广阔的天地。可以说，新型城镇化对经济、政治、社会都将有正面的贡献。毫无疑问，“新型城镇化”已经成为中国现代化进程中的热词，也将是洞庭湖生态经济区发展的重要途径。

1新型城镇化过程中要解决的核心问题

城镇化不仅是土地等“物”的城镇化过程，更应该是“人”的城镇化过程。新型城镇化就是为了解决这一核心问题，新型城镇化“新”在“以人为本”。从世界城镇化经验来看，以“人”的发展为核心的城镇化才能使人民生活幸福。城市是人的物质载体，也是人的精神寓所。从中国的传统来看，“城市”被称作“城池”，主要作用在于满足战争与政治的需要。从现代意义上看，“城市”与市场和工业的发展紧密联系在一起，市场的发育和工业化的发展与城市的发展相辅相成。“市”的主要功能在于人的居住。城市的建筑和各项设施都是为了人的需要，而不是为了建筑和设施本身。在过去的三十多年城镇化发展历程中，这一问题并没有摆在首要位置，也没有非常明确地被提出来。当下，目标上已经提出了“以人为本”的城镇化，但这一良好理念要透彻地渗入实际操作层面，还要假以时日。因为很多地方政府，特别是后发展地区的城镇化，对GDP仍然情有独钟。洞庭湖生态经济区近来的城镇化历程表明，“人”的城镇化滞后于“物”的城镇化。按常住人口来计算，洞庭湖生态经济区的城镇化率已经有53%左右。毋庸讳言，其中三分之一是外来务工人员，就业虽在城镇，待遇却与城镇户籍人口有很大区别，还没有真正成为城市人。在新的城镇化过程当中，必须克服老城镇化之弊，以人为核心来推进城镇化。新型城镇化不但要解决进程务工人员的市民化待遇问题，还要在操作层面设计与推行人民群众的幸福指数。要注重广场、马路等外在的城市化，更要充分考虑内在的人性化需求。要让资金、土地、财税等制度安排方面充分考虑“人”的要求，与人口切实挂钩。以人为本的新型城镇化，要围绕人的需要来安排城镇化的发展路径，在具体安排上要实行公共服务均等化、改变土地财政、克服“城市病”等。在深层次上，则意味着要改变原来的利益分配格局。地方政府的具体城镇化路径选择将会深刻体现这一问题。在新型城镇化更加强调“软”件建设的要求下，如何实现基本公共服务均等化、如何进行制度改革、如何走上持续发展的绿色之路，以及如何在城市规划与管理上更上层次等等，让一些地方政府，特别是地处中西部地区的地方政府倍感“迷茫”。当然，也有一些地方政府非常明确新型城镇化的核心思想，也知道如何实施，但要实现均等化公共服务等来落实“人”的城镇化，则意味着要花更多的钱，并且走集约化发展的道路意味着让土地财政不可持续，权衡之下只好选择走“传统政绩导向”———以GDP为核心的老路。于是，“造城运动”“大拆大建”“房地产化”等“老酒”继续装在新型城镇化的“新酒瓶子”里。洞庭湖生态经济区新型城镇化发展中，如何变“物”的城镇化为“人”的城镇化，从而避免传统城镇化的问题，是需要高度重视的核心问题。

2在三元参与主体中把握政府的角色

洞庭湖生态经济区的各地各级政府围绕以人为本来推进新型城镇化，必须先对自身的角色有一个合理的定位，如此方能履行好政府的独有责任。面对“谁来推动和实施城镇化”这个问题，答案似乎非常明确，那就是政府。特别是改革开放以前，这不是一个问题。改革开放以后，在经济事务中，逐步引入了市场，市场主体是经济领域的主体，政府负责维护公平正义。人们常常将城镇化理解为一个经济过程，意识到了城镇化更多地需要市场，但具体操作层面往往政府直接的干涉过多，大包大揽城镇化的各项事务仍然普遍。将城镇化理解为纯粹的经济事务，未免过于简单。从政治层面看，城镇化也是一个复杂的政治过程，各种利益诉求、公共秩序问题都将以新的政治形态出现。无疑，城镇化是一种政治活动。但从社会层面来看，城镇化也涉及大量农村人口城市化，大量的人口从农村社会走进城市社会。可见城镇化也是一次深度的社会变动，是一种巨大的社会演进。所以，城镇化必然要符合经济规律、政治规律和社会规律。相应地，城镇化也必然要有政府、市场和社会三方面的主体参与进来。承认三者在城镇化当中都有重要作用，才能厘清政府在其中的责任。否则，所有的城镇化事务都是政府的事务。从世界的经验来看，过度的政府干预的城镇化，过度的自由放任的城镇化，以及不重视社会主体参与的城镇化，都是不成功的。毫无疑问，政府在洞庭湖生态经济区推进城镇化过程中起主导作用。但是，政府主导并不意味着政府大包大揽，并不意味着从城市规划到具体执行、从设立城市目标到落实城市目标等等都要由政府来负责。城镇化还要符合经济与社会的演进规律。洞庭湖生态经济区的各地各级政府要充分重视从经济、政治和社会三种城镇化推进主体的作用中来把握政府的角色。

2.1充分认识拉动城镇化的市场主体———企业的作用前苏联过度强调政府的作用来推进城镇化，作为市场的主体———企业基本没有自主决策权，其结果是重工业过度发展，城镇化率虽然达到了较高的水平，但是却付出了广大人民的生活质量差和农村经济凋敝的代价。在我们的城镇化实践中，也出现了“鬼城”等现象。政府越俎代庖，容易导致产业与城市建设脱节，城镇化就难以有很好的质量。在具体的实践中，政府应该进一步推进简政放权，培育更多的企业来承担城镇化的主体作用。保证企业充分尊重市场规律，在税制、规划和法律的框架下起到城镇化资源配置的基础作用。从而让城镇化更加符合规律，也进一步避免政府直接推进城镇化所带来的“债台高筑”等困境，使其从系统性债务危机中解脱出来。亦可避免南美洲政府一方主导城镇化所带来的严重“城市病”。

2.2充分认识推动城镇化的社会主体———社会组织与社会公众的作用城镇化的过程也是社会演进的过程，社会主体必须发挥其作用，方能让城镇化走上健康之路。市场推进城镇化和政府推进城镇化都有其限度，二者会出现失灵。政府可以弥补市场失灵，市场可以弥补政府失灵。社会则可以弥补政府与市场都失灵的领域。推进新型城镇化过程中，社会组织和社会公众有独特的作用。随着新一轮的政府改革，将有更多的职能从政府剥离出来，市场主体要承担重要的一部分，剩下的则需要社会组织来承担。通过现有的实践经验以及世界的先进经验可以看到，社会组织可以在容纳就业、提供公共服务和化解社会矛盾等方面承担重要角色。美国每千人有6个左右的非赢利社会组织，现在，洞庭湖生态经济区平均每千人不到1个非盈利社会组织，而已有社会组织的作用也没有充分发挥好。其实，大量的公共服务都要靠社会组织来承担，政府则通过购买等方式获得。社会组织因第三方的独立地位，在化解社会矛盾方面具有很大的优势。社会组织是方方面面的，有普通服务机构，也有高级智库，在“人”的城镇化当中发挥的作用是不可替代的。

2.3充分认识主导城镇化的公共主体———政府的作用中国近30年完成的城镇化是西方国家用了上百年才走过的历程。将市场化改造、行政体制改革等都以高度压缩的方式放到这个阶段来实施，没有一个强大的政府显然是不行的。新型城镇化的主导力量毫无疑问是政府，其他二者都要在政府的引导与规制下演好自身的角色。政府为城镇化提供公平正义的环境，公正地行使权力，让权力在制度的笼子里面运行。建设廉洁而高效的责任政府，始终以公共利益为主旨，实现最大化的公共利益。政府在城镇化当中的主导作用是不可替代的，完全市场化或者社会化来操作城镇化显然是不行的。美国的市场经济高度发达，在城镇化当中也完全通过市场来运作，政府没有有效引导与规划，导致美国的城镇化呈“郊区化”低密度发展，无序性与社会的结构问题空前突出。这样的城镇化发展路径在洞庭湖生态经济区更加行不通，因为我们还少了一个“地广人稀”的现实条件，生态经济区的绝大部分区域都要用来为生态经济区的城镇和周边地区的城镇起自然生态调节作用。所以，我们必须走集约化发展的道路，要充分合理利用好资源。政府在制定法律法规、进行顶层设计、做好总体规划、设置路线图，以及科学管理和通过税收等筹措城市建设资金有独特的优势。洞庭湖生态经济区作为内陆地区，市场主体和社会主体在发育方面仍然不足，导致这二者发挥的作用有限，特别是社会主体近来才被提出来并加以重视，导致政府在过去承担了过多的社会事务。当下，政府不但要进一步扶持市场主体，更要扶持社会主体，形成三足鼎立的城镇化推动主体。三者协同增效，相互弥补不足，为城镇化的健康发展提供主体方面的保障。

3洞庭湖生态经济区新型城镇化发展中的政府责任

洞庭湖生态经济区推进新型城镇化必须始终围绕“人”字来作文章，将生态经济区的城镇化纳入国家和区域发展的大局中来谋划，要在市场、政府和社会三元推动主体中来梳理政府的责任。生态经济区各地各级政府要在维护公共利益与保障公共秩序方面履行好责任，才能让市场更好地推动城镇化发展，让社会力量更好地参与城镇化建设。

3.1创新公正的城镇制度制度是一种重要的社会资源，能够为现代化和经济的持续发展提供重要的基础。公正的制度是社会良性运转的基础，“能够为转型和发展提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行为逻辑”。政府肩负制度供给的重要责任，如果制度偏离了公共利益抑或偏离了社会演进的规律，制度就会失效、滞后，甚至产生反作用。如果得不到及时纠正，则会影响经济社会的发展，甚至酿成政府的合法性危机。具体到城镇化也是如此，城镇化是一次巨大的经济、政治和社会的系统性演进，需要有公平正义的制度来起到基础性的协调作用，从而让各个方面的利益得到充分尊重，达到经济社会和谐稳定发展的目的。政府是城镇化的强有力的推进主体，其重要的责任是：充分尊重人的城镇化，创新制度设计，破除“农民”变“市民”的制度壁垒，让二者形成平等的互动关系。进行城镇化制度创新关系到一系列制度，如户籍、财税、考核、土地、收入分配等等。当前重点要搞好户籍制度和土地制度的创新。因为原有户籍制度及其背后的公共服务与社会保障配套制度，没能使占现有统计数字30%的城镇人口真正享受城市待遇。所以，洞庭湖生态经济区推进城镇化，须秉持公正制度的理念，率先在区域内建设城乡一体化的户籍制度，从而鼓励劳动力自由流动，为新型城镇化提供前提条件。与此同时，土地制度要并行改革。从洞庭湖生态经济区城镇化过程中，以及全国的城镇化历程可以看出，土地问题十分突出。就城市来看，产业的发展与城市面积的扩张，使土地资源成为严重制约城镇化发展的“瓶颈”，征地拆迁引发剧烈矛盾。就农村来看，大量农民长期在城市务工，农村出现“空心化”，大量的农村宅基地被闲置，耕地荒芜或者低效率耕种，导致土地浪费。从合理配置资源的角度出发，需要改革现行土地制度，特别是要改革建设用地制度。在确保耕地红线的前提下，从制度安排上来提高农民承包地收入，让农民拥有“占有、适用、受益和流转”等权利。要在制度上加快探索农村土地产权方面的创新，实现同地同权，让农民平等分享城镇化带来的收益。

3.2提供一体化的城镇政策宏观调控政策是政府用来克服市场失灵的有效工具。具体政策的选择与执行与城镇化的好坏直接相关。推进城镇化的三个参与主体中，只有政府天生就是为了维护公共利益的，否则，政府就没有了政治与法律上的合法性。政策是对各种利益进行权威性分配的具体方案，所以必须体现公共利益。各个群体的利益都要兼顾到，各个群体的利益诉求都要考虑到。在执行政策层面要注意对自由裁量权的约束，防止在公共政策的实施中偏离公共利益。洞庭湖生态经济区的各地各级政府要切实履行好不同利益协调者和公共利益维护者的职责。要积极配合中央出台的财政政策、货币政策以及产业和价格政策，不搞选择执行，要积极协调配合，提高政策执行水平。生态经济区的具体政策要与中央政策的“前瞻性、针对性和协同性”相配合。积极制定、完善生态经济区的考核指标体系，并与监督制度相配套，确保重要的城镇化规划与政策不走样。生态经济区要着力制定跨界一体化的政策平台，主要是三个方面：一是要建立区域内多层次的合作治理平台。洞庭湖生态经济区内的岳阳、常德、益阳、荆州四个核心城市以及所有县级城市之间存在竞争关系。为促进良性竞争，避免恶性竞争，需要建立一体化的政策平台。要健全各城市之间的信息交流，以及职能部门之间的合作，促进不同层级政府的互动协作。着力建立洞庭湖生态经济区协调会和合作论坛，就城镇化的政策设计统一协商，相互交流。二是制定一体化的空间规划。国家关于洞庭化生态经济区的规划，提供了总体框架。具体到产业分工、基础设施一体化、流域开发、生态保护分工等问题还需要有一体化的政策规划。从而避免重复建设和恶性互动，达成合作共享的局面。三是要建立一体化的基金。通过建立洞庭湖生态经济区的一体化基金，来打破区域内互动合作乏力的局面。生态经济区一体化基金是一体化的基础设施建设和一体化的生态环境保护的补充。

3.3提供均等化的城镇基本公共服务政府要管好市政建设，企业主要由企业老板去管理。如果政府主要去管理企业，那么市政建设则会削弱，此外，还会削弱企业老板的积极性。均等化的公共服务应该是最重要的“市政建设”。公共服务具有普遍性和公共性特征，公共服务也体现了政府的公共性，这决定了公共服务要尽量普遍覆盖、均等覆盖。同时，公共服务也是实现基本人权的重要途径。当然，政府对提供公共服务只能起到“底线作用”，而拔高层面的公共服务则主要通过市场和社会途径来满足。结合当前洞庭湖生态经济区的经济社会发展情况，政府主要着力提高以下三个方面的均等化公共服务。第一，努力提高均等化的基本教育。教育是经济社会良性运转的重要基础，是居民社会流动的重要基础条件。洞庭生态经济区要努力缩小城乡教育的差别，全区要推进标准化学校建设，逐步削弱重点学校的负面影响，在学校的经费配置和师资配备上要逐步实现统一化、规范化。第二，努力实现城乡社会保障一体化。现在城镇化的一大难题是城镇社会保障远远高于农村。要让进城的农民能够获得与市民同等的社会保障。这符合自然城镇化规律。第三，努力保障城乡人口的充分就业。现代“城市病”很多是因为产业与城镇化不同步，导致大量人口无法就业。努力实现产业与城镇化的同步发展，让更多的城乡人口因为产业的发展而得到就业。要在生态经济区内建立统一的产业和就业信息平台，实现区域内共享。要建立统一的就业咨询和就业培训机制，让城乡人口能够得到更充分的就业服务。

3.4监管市场的公平交易城镇化是一场大的经济要素的交换活动，需要一个好的市场来完成各种要素的配置。城镇化要遵循市场的规律，让各种要素能够自发而有序地配置到合适的位置。考虑到市场的局限与边界，市场的自发性必然要求政府的监管。政府要充分利用法治手段来规制市场，让市场主体能够在其权利与责任范围之内活动，为市场营造良好的法治环境，要让市场主体充分尊重平等交易的精神与原则。政府要保证在市场当中不缺位，同时，政府要注意综合利用经济、行政和法治手段来调控市场，最大限度减少市场失灵。十八届四中全会提出依法治国，法治经济也因此有了新的表述。但法治经济远未完成，在此阶段政府要履行更为繁重的监管市场的责任。在洞庭湖生态经济区推进新型城镇化，面临着土地供需失衡、土地利用率不高和政府过度依赖土地财政的难点问题。虽然近来生态经济区各种建设用地量不断增长，但城镇建设用地的利用率还是不高，土地的利用具有明显的粗放倾向。土地的闲置、空置和批而未供的现象在洞庭湖生态经济区城镇规划范围内依然存在。工业项目用地容积率有待提高，工业用地平均产出率远低于环渤海湾、长三角和珠三角地区。农村土地闲置、农地质量下降和城镇化占用耕地等情况也不容乐观。生态经济区各地各级政府对土地财政仍然有比较高的依赖度，大量的城市建设资金来自土地出让收入。有些城镇过分依赖工业化用地拉动作用，导致建设盲目摊开，却不能聚集相应的足量人口，从而造成基础设施大面积闲置。以上突出问题，要求洞庭湖生态经济区的各地各级政府综合运用治理手段，严格监管市场，严格土地用途管理，完善土地总体利用规划。在充分尊重市场规律的前提下创新供地模式，加强土地的供给后监管，监管农地和建设用地的使用效率。对于闲置土地要及时有力地处置。对耕地实行严格保护，充分尊重和保护农民的权益，严格保护城乡环境。降低卖地收入在政府财政收入中的比重，为城镇化提供良好的市场环境。

3.5培育充满活力的社会改革开放30多年来，我国经济空前发展，社会也在不断演进，但社会的发展要滞后于经济的发展。大量社会事务急剧膨胀，而政府与市场不能很好地处理和承担这些事务。就洞庭湖生态经济区而言，要充分尊重民间自治力量参与各项社会事务，从而充分调动社会力量的积极性。政府与社会要建立起新的互动合作模式。横向与纵向考察城镇化历史可以看到，推进城镇化的主体始终少不了市场和政府，两者的良性互动促进城镇化的健康发展。但新型城镇化更是一个社会演进的过程，少不了社会主体的参与。社会自发自治力量是解决很多政府与市场不能解决的问题的重要力量，也是基础性力量。洞庭湖生态经济区推进城镇化，其目的就是形成充满活力的社会，同时也需要充满活力的社会来为城镇化增添新的动力。第一，要正确处理政府与社会之间的关系。充分树立政府与社会适当分开的理念，制定相关法律法规来进一步明确政府和社会的责任与权利，明确社会的自治领域。为社会组织的发展提供便利条件。第二，要尊重农民和市民的作用，发挥民间智能的作用。支持社会智库研究城镇化问题。让广大人民群众能够参与到城镇化建设的各项事务当中来，为城镇化献计献策，为城镇化的各项事务的完善提供有力的社会支撑。第三，政府对于社会自治的能力要有充分的估计与信任。社会能够做的坚决交给社会去做，充分发挥社会的自治功能。更加适合由社会组织来承担的公共服务、社会事务，应该果断地交给社会组织去承担。同时要充分尊重和运用社会资本来参与城镇化的各项建设。

4结语

洞庭湖生态经济区在21世纪改革与转型的关键期推进城镇化，既要放眼全国乃至全球，大力借鉴和吸取全国各地区和世界城市化的经验与教训，也要从本地的实际出发围绕“人”的城镇化来探索自己的发展道路。洞庭湖生态经济区各地各级政府要在政府、市场和社会三者当中梳理自己的角色定位，要始终以公共利益为出发点与落脚点。重点对户籍和土地等制度做出更合乎公平的改革，让各种利益有公平的制度基础。同时，要着力建立区域内一体化的政策及政策平台。努力使区域内的公共服务更加均等。要为市场的公平保驾护航、激发社会的活力。总之，洞庭湖生态经济区的各地各级政府要始终坚持以“人”为核心来推进城镇化，让市场、政府和社会等城镇化推进主体的作用充分发挥出来，让洞庭湖生态经济区的城镇化迈上健康发展之路。

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作者：刘宇赤 曾小龙 单位：中共岳阳市委党校