城镇化发展评价指标体系研究范文

摘要：

十八届三中全会强调，坚持新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，着重提升城镇化质量。吉林省作为欠发达地区，当前，加快新型城镇化进程，已成为吉林省经济社会发展的迫切要求。近年来，吉林省城镇化率持续偏低，为全面了解并深层次认识全省城镇化发展所处的阶段与态势，发现城镇化进程中的薄弱环节和存在的突出问题，客观评价吉林省城镇化的发展水平，促进吉林省城镇化健康发展，构建吉林省城镇化发展评价指标体系。

关键词：

新型城镇化；评价指标体系；吉林省

一、我国城镇化发展评价指标体系研究现状

（一）国家层面的城镇化发展评价指标体系相关研究国家层面的城镇化发展评价指标的研究主要集中在城镇化发展速度和质量两个方面，而且侧重对城市化质量的研究较多，今年来较多的包含了社会和谐、生态环境的指标。具体见表1。

（二）地区层面的构建城镇化发展评价指标体系相关研究地区层面的城镇化发展评价指标体系多偏重于城镇化发展速度，如四川省、辽宁省和山东省的城镇化发展指标体系。各地区的城镇化发展评价指标体系的相关研究主要集中在经济发展和城镇化水平方面，这主要是因为地区还是更多的考虑城镇化发展问题，近年来，部分地区也重点考虑到了资源环境和社会发展问题。

（三）有关专家学者对城镇化发展评价指标体系相关研究樊纲（2010）从经济发展的阶段、经济结构、经济增长速度、人口规模四个方面定义了新兴城区，并作为最终研究对象，选取了城市化进程中最活跃的地区，对长江和珠江三角洲的城市化质量进行了研究，并提出新兴城区发展指数体系包括经济发展、城市功能发展、社会和谐发展共三个一级指标［1］。二级指标包括经济规模、经济活跃度、经济效率、产业结构水平、城区规模、城市设施、城市服务、生活质量、生态环境等十二个方面。刘艳军、李诚固（2006）认为经济、生态、社会、人口等多种因素影响城市化的综合发展过程，仅从一个方面很难反映出准确的城镇化发展状况，需要从生态建设水平、基础设施水平、社会发展新水平、经济增长水平、空间集聚水平五个方面进行城市化综合水平的评价。孔凡文（2004）通过研究发现，我国在城镇化质量评价方面，应当从四个方面来设计评价指标体系［2］：最基础的层级由各项基础指标构成；上一层级为群体指标，是单项指标的基本组成单位；群体指标的上一层为单项指标，如城镇管理、人居环境、生活方式、基础设施、社会发展、经济发展等；最顶层的称为总体指标，是反映城镇化质量的综合指数［3］。

（四）城镇化发展评价指标体系研究的演进趋势10多年来，国家层面、地区层面及专家学者都对城镇化发展评价指标体系进行了卓有成效的研究，从评价指标选用情况来看，城镇化发展评价指标体系呈现出以下趋势：1．新型城镇化内涵在深化2000年以来，城镇化发展评价指标体系的研究才真正的全面展开（叶裕民，2001），评价内容包括人口、经济发展、社会进步等多方面［4］。城镇化是拉动发展中国家经济增长的重要引擎，但也带来环境污染、人口拥挤、住房困难等诸多问题，无形中拉大了城乡差距，导致经济发展中“城市病”的出现。为了应对诸多城镇化的发展问题，对新型城镇化评价指标体系的研究也随之开展并逐渐增多。1998－2013年间，在城镇化发展评价指标中，产业结构、发展动力、居民生活、基础设施、公共福利、环境保护等这些频率较高的指标逐年增多，突出了新型城镇化的内涵。近期的研究更加追求健康的城镇化，更加关注于发展动力与公共服务、城市管理与城市文化、可持续发展、生态文明等理念（樊纲，2010；辽宁省城镇化发展评价指标体系、安徽省城镇化发展评价指标体系，2013）。2．“速度型”城镇化在向“质量型”城镇化转变人口城市化是新型成长化的一个本质特征，与传统城镇化相比，既是社会发展的必然趋势，也增加了新的内涵，如城镇化与工业化协同发展、基础设施建设满足服务均等需求、提供无差别的公共服务等特征。（孔凡文，2004；城调总队，2005）。经济发展也不能简单地以经济总量、发展速度为目标来衡量，而更多地应表现在产业结构和经济效益（李诚固，2006，樊纲，2010）。城镇化质量的表现为城镇管理的加强、环境质量的提高、基础设施的完善、社会保障的建立、生活方式的改变、科技文化的发展、产业结构的调整等方面；而城镇化的速度则表现为城镇规模的扩大、城镇数量的增加、城镇人口占总人口比例的提高等方面。此外，社会的进步，更多地应体现在科学技术、文化教育、人口就业、医疗卫生和社会保障各个方面，城市才能有更强的竞争力和凝聚力，更好地满足城乡居民日益增长的物质文化生活。同时，近年来，“质量型”的新型城镇化评价指标体系突显。3．城镇化功能维度在强化关于新型城镇化的具体维度，学术界的表述仁智各异。但从对新型城镇化评价研究热点的视角分析，能够窥见城镇化发展的重点方向，前文评价指标选用情况统计表明，这些重点已集中在产业结构、城市基础设施、环境保护、生活质量和生态延续等方面，然而第三产业比重、就业、投资、消费、信息化水平、医疗、保障、环保等指标的选用频率在60％以上，关注度从人口比重、经济发展等方面转向了对城镇化未来发展的潜力和动力。从城市可持续发展的角度出发，城市的功能是指城市在一个国家或者地区以及城市内部所承担的满足人类（包括当代和后代）自身生存和发展需要等方面所承担的任务和做起的作用，以及由于这种作用的发挥所产生的效能（潘承仕，2005）。经济发展的同时，城市的功能越来越完善，响应的城市功能的完善会促进经济的发展，并有利于社会和谐发展，城镇化进程会加快，城镇化质量会进一步提升。

（五）城镇化发展评价指标体系已有研究的不足之处综合以上相关的研究，我们发现大部分研究成果都忽略了城镇化过程中的农村和城市之间的差距，只是评价了城镇化进程中的人口转移、经济发展、产业结构、社会进步、基础设施、环境保护等方面的问题，而且也缺乏对城市等级规模的系统划分［5］。建立综合、全面、科学和动态的城镇化发展评价指标体系是一个比较复杂的过程，按照新型城镇化的要求，单是从城市化的集聚方面来考虑是不全面的，而应该增加对城乡统筹、城市规模等级划分方面的考虑，在城乡二元结构转变过程中的城镇发展的潜力、城乡生态、以及社会管理等方面也是城镇化发展的重要内容。

二、吉林省城镇化发展评价指标体系的构建与评价

（一）吉林省城镇化发展评价指标体系构建的原则1．符合国家战略总体要求，又要结合全省的实际情况。十八大以来，新型城镇化是国家发展的主旋律，十八届三中全国、全国城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《吉林省新型城镇化规划（2014—2020年）》是城镇化发展评价指标体系的重要依据，而吉林省城镇化发展的实际是构建城镇化发展评价指标体系的基础。2．以人为本原则。以人为本就要求在评价体系构建过程中，要突出反映居民社会保障、医疗卫生、生活环境、生活质量、城镇管理、文化教育等方面，全面反映城镇基础设施建设和经济的增长水平［6］。3．科学考核原则。科学考核首先要求在指标的选取和制定过程中，需要通过专家的论证，重视考评指标的实践性和科学性，将指标体系建立于综合、客观反映城镇化质量和水平，力求在实践中能够进一步完善，让整个指标体系的设计更加客观、科学、全面［7］。4．考核可行性原则。在评价体系的设计中，各项指标需要具有可测性和唯一性，在计算口径等方面便于比较和分析，能够进行时间和空间的横纵对比，并且所选取的指标易于收集和计算，执行起来具有可操作性［8］。5．分层次考核原则。不同类型或级别的城市在区域中承担着不同的功能，大城市综合生产率水平高、吸纳人口能力强，具有骨干带动作用，中等城市是沟通大城市和小城市的桥梁，小城市（镇）是城乡联系的纽带。大城市、中小城市、小城镇之间的城镇化发展进程具有明显的差异，因此城镇化的发展评价应该按照城镇的规模等级来分级进行。6．进程性考核原则。所选择的评价指标要能够对经济社会的未来发展趋势作定量测算和分析，围绕城镇化发展目标，能够对城镇化进程进行及时的检测预警，以利于为决策部门制定经济社会发展战略或规划提供参考依据。

（二）吉林省城镇化发展评价指标体系框架的形成城镇化是一个综合性的概念，要全面体现吉林省城镇化发展的情况，必须从多个角度对城镇化发展进行评价。吉林省城镇化进程有其特殊性，在指标体系设计中必须能够体现吉林省的省情。同时随着体制机制改革的全面深入，在新的发展阶段，城镇化发展又有了的新的内涵和新的要求。城镇化发展评价指标体系已有研究趋势表明，评价指标体系更加关注于城镇化质量与城镇化功能，而吉林省作为欠发达地区，又要考虑城镇化发展速度，因此吉林省城镇化发展评价指标体系框架的形成主要基于以下几个方面：1．城镇化水平亟待提高。在2000－2013年间，全国的城镇化人口比重从36．22％提高到53．73％，年均增长1．25个百分点，而吉林省的城镇人口比重从49．66％提高54．20％，年均增长仅为0．32个百分点。到2020年要实现全面建成小康社会的目标，针对吉林省城镇人口比重增速放慢的实际情况，城镇化作为发展的关键载体，有必要保持一个适度较快的增长速度，因此在指标体系设计中首先要考虑吉林省城镇化的发展水平。2．城镇化质量亟待提升。2013年全国城镇居民可支配收入26955．1元，而吉林省城镇居民可支配收入仅为22274．6元，与全国城镇居民可支配收入相差4680．5元。人口向城镇化地区的集中，是为了追求高质量的生活，新型城镇化也是更加注重城乡的一体化、均等化，更加注重城乡的集约发展、持续发展、与和谐发展，更加注重提升农村居民和新增城镇居民的生存条件、生活方式和生活质量。针对吉林省城镇居民可支配收入还不高的现状，因此有必要将城镇化质量纳入指标体系中。3．城镇化功能亟待改善。2013年全国规模以上工业企业R＆D经费8314．4亿元，占GDP比重1．47％；而吉林省规模以上工业企业R＆D经费仅为69．8亿元，占GDP比重0．54％。如果说城镇化水平和质量，反映的是静态的、某一时点上的城镇化数量与质量状态，那么城镇化功能反映的是动态的，对未来发展的动力、潜力与能力的描述。城镇化功能越高，说明城镇化发展动力足，潜力大、能力强，会进一步加速推进城镇化水平和质量的提升；城镇化功能低，说明城镇化发展潜力和能力不足，城镇化进程会相对缓慢，或者出现非协调发展。针对吉林省城镇化功能还有待改善的实际情况，因此也将城镇化功能纳入指标体系中。4．吉林省城市规模等级层次分明按照城区常住人口，吉林省城市规模等级分为6个层级，层次鲜明，包括1个I型大城市（长春市）、1个II型大城市（吉林市）、2个中等城市（四平和白山）、8个I型小城市（含延吉市）、35个II型小城市（含县级市，不含延吉市和前郭县，）和434个小城镇（不含20个县城镇），城镇化进程各不相同，城镇化发展评价指标体系需分类制定。

（三）吉林省城镇化发展评价指标体系内容和框架为了推动城镇化健康持续的发展，在省域城镇化发展评价指标设计中，不仅要关注城镇化质量和城镇化水平，还要从动态的角度关注城镇化演进的潜力和能力。本文尝试从城镇化水平、质量和功能三个层面，从人口规模、空间分布、产业发展、生产效率、区域活力等多维度来系统全面地描述吉林省城镇化发展评价指标体系。城镇人口比重是城镇化发展水平的一般度量，但从城镇化发展速度的角度看，城镇化并非简单的人口集聚问题，而是发展速度、发展质量和发展功能的多层次问题。从城镇化发展速度上来讲，是指城镇规模的扩大和城市数量的增加；从城镇化发展质量上来讲就是传统农业社会向现代城市社会转型的过程，既表现为城市质量的提升和城市基础设施功能的完善；从城镇化发展功能上来讲，是指城镇发展的潜力和能力，其表现为要素的生产效率、创新能力等。为了能够建立一个科学合理的吉林省城镇化发展评价指标体系，应该从城镇化的内涵出发探讨城镇化发展的评价指标，贯彻中央城镇化会议精神、五个发展战略，《吉林省新型城镇化（2014—2020年）》，结合吉林省城镇化发展现状，综合城镇化“速度”、“质量”和“功能”三方面的因素，将吉林省城镇化发展评价指标体系提炼为3个二级指标，12个三级指标，35个四级指标。具体见表3。

（四）基于AHP方法的吉林省新型城镇化发展进程评价县（市）城镇化发展考核评价指标体系共计26个指标，而目前的县（市）统计口径限于县域范围，县（市）城镇的数据仅有城镇居民人均可支配收入、城镇新增固定资产投资、城镇基本养老保险参保人数、城镇基本医疗保险参保人数、地区生产总值这五组数据，不能满足县（市）城镇化发展考核评价指标体系对数据的基本要求。目前公开的统计资料还没有针对小城镇进行独立统计，小城镇的相关城镇化数据更是难以收集齐全，因此，现只能对省及地市级城市城镇化发展进行考核评价。1．吉林省城镇化水平评价结果城镇化水平分为人口城镇化、经济城镇化和空间城镇化三个方面，按照层次分析方法确定的指标权重，对这三个方面指标的无量纲化值进行线性加权，经计算整理并得到结果如下：（1）在吉林省城镇化水平进程中，人口城镇化和空间城镇化分值有所提高，但是经济城镇化分值下降较快，综合表现看，城镇化水平分值从36．23提高到38．34。（2）在吉林省大城市城镇化水平进程中，相对于长春的经济城镇化和空间城镇化分值较高而言，吉林市的经济城镇化和空间城镇化演进较慢，而长春的人口城镇化分值略低于吉林市的人口城镇化，其中2013年长春人口城镇化分值为60．47，吉林市的人口城镇化分值61．73，综合表现看，长春市城镇化水平远高于吉林市。（3）在吉林省中等城市城镇化水平进程中，2013年白山市的人口城镇化分值均高于四平市，而白山市的空间城镇化分值低于四平市，综合表现看，白山市的城镇化水平高于四平市。（4）在吉林省I型小城市城镇化水平进程中，2013年人口城镇化分值中延吉市最高，经济城镇化分值中松原市最高，空间城镇化分值中辽源市最高，综合表现看，延吉市城镇化水平分值最高，到达了66．64。2．吉林省城镇化质量评价结果城镇化质量分为基础设施建设、居民生活质量、人居环境质量、基本公共服务和城乡统筹情况五个方面，通过层次分析方法确定的权重，对这五个方面的无量纲化值进行线性加权，经计算整理得到结果如下：（1）在吉林省城镇化质量进程中，基础设施建设、基本公共服务和城乡统筹分值得到了提高，而居民生活质量和人居环境质量分值略有下降，综合表现看，城镇化质量分值从43．36提高到46．55。（2）在吉林省大城市城镇化质量进程中，长春市的基础设施建设、居民生活质量、人居环境质量、基本公共服务和城乡统筹分值均高于吉林市，综合表现看，长春市的城镇化质量分值远高于吉林市。（3）在吉林省中等城市城镇化质量进程中，四平市的基础设施建设、居民生活质量、人居环境质量、基本公共服务和城乡统筹分值均高于白山市，综合表现看，四平市的城镇化质量分值高于白山市。同时，我们也看到白山市的城镇化质量分值有所下降。（4）在吉林省I型小城市城镇化质量进程中，2013年，基础设施建设分值中松原市最高，居民生活质量分值中延吉市最高，人居环境质量分值中松原市最高，基本公共服务分值中看延吉市最高，城乡统筹情况分值中通化市最高，综合表现看，松原市的城镇化质量分值最高，即达到53．54。3．吉林省城镇化效能评价结果城镇化效能分为要素生产效率、区域创新能力、要素流动性和区域发展活动四个方面指标，按照层次分析方法确定的权重，对四个方面指标的无量纲化指标值进行进行线性加权，经计算整理得到结果如下：（1）在吉林省城镇化效能进程中，要素生产效率和区域创新能力的分值有所下降，要素流动性分值有所上升，综合表现看，城镇化效能分值从30．84上升到32．09。（2）在吉林省大城市城镇化效能进程中，长春市的要素生产效率、区域创新能力、要素流动性、区域发展活力分值均高于吉林市，综合表现看，长春市的城镇化效能远高于吉林市。（3）在吉林省中等城市城镇化效能进程中，四平市的要素生产效率、区域创新能力、区域发展活力分值高于白山市，而四平市的要素流动性分值低于白山市，综合表现看，四平市的城镇化效能高于白山市。（4）在吉林省I型小城市城镇化效能进程中，2013年，要素生产效率分值中松原市最高，区域创新能力和要素流动性分值中延吉市最高，区域发展活动分值中辽源市最高，综合表现看，延吉市的城镇化效能分值最高，达到了50．78。4．吉林省城镇化发展综合评价结果吉林省城镇化发展综合评价分为城镇化水平、城镇化质量与城镇化效能三个方面，按照层次分析方法确定的权重，对这三个指标无量纲化值进行线性加权，经过计算整理得到如下结果：

三、促进吉林省城镇化健康发展的对策建议

经过连续多年快速发展，吉林城镇化发展的潜力已经充分释放，要保持两位数以上的增长确实面临比较多的困难，需要在城镇化质量和效能上做出更多的努力。吉林省亦应采取现实态度，立足现有优势，做好五方面的工作。

（一）推进城镇集约化发展，提高城镇化水平吉林省城镇化仍处在粗放型发展阶段，城镇化率增速放缓，在土地资源日益受到限制的情况下，必须以集约化理念加快新一轮城镇建设，推进城镇集约化发展，合理规范土地使用，在城镇化建设中提高土地使用效率。目前，吉林省国土资源管理体制机制尚不完善，体制机制与节约集约利用土地还不相适应，应充分保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，规范农村集体经营性建设用地直接入市，建立城乡统一的建设用地市场，鼓励支持盘活存量建设用地，促进土地市场规范运行，积极探索土地节约集约利用的新机制。

（二）加快农业转移人口市民化，提升城镇化质量依照世界城镇化发展的普遍规律，当城镇化率处于30％～70％区间时，城镇化属于快速发展阶段，在这种快速发展的传统粗放型城镇化发展模式下，资源、社会矛盾和产业升级缓慢等问题日益突出，“中等收入陷阱”危机出现，影响了社会整体的现代化进程。在当下外部环境和内部条件深刻变革的时期，我省城镇化质量需要转变为提升质量为重点的新型发展阶段，特别是对农业转移人口市民化的推进等已经滞后，需要相当长的一段时间来实现城镇化质量的提升，从扩大内需的角度来优化城乡区域经济结构，不断加强公共服务能力和基本公共服务的均等化，保证农民工子享受社会保险和农民工子女享受教育资源。

（三）强化产业支撑能力，完善城镇化效能城镇化的发展关键要有产业的支撑，将产业结构调整与城镇化功能有机结合起来。这种产业支撑不仅在建城中十分重要，而且是提升整个城镇化水平的前置条件。过去，很长一段时间，我们忽视了工业化与城镇化的内在关系，对产业结构优化工作做的不够，造成目前我省产业结构中高知识、高技术产业比重偏小，服务业比重长期偏低、要素生产效率不高等失衡问题，直接导致城镇化对经济增长贡献度不足。因此，要理性看待城镇化对经济增长的影响，在没有完全做好产业结构优化调整工作的前提下，不能贸然加快城镇化发展，否则将会产生一系列社会问题，建议认真研究在扎实推进城镇化进程中，切实将加快产业结构调整和升级工作办法，并加以推进。

（四）培育中部城市群，促进中心区域城市和县城组团发展以长吉一体化为依托加快中部城市群建设能够加快推进城镇化进程。由于我省中部城市群的有利条件，能够以此为平台建立推动城镇化进程的重要平台，以城市群为龙头带动区域经济发展和工业化进程。长吉一体化的中部城市群集中了我省70％以上的人口和80％左右的国内生产总值，加快这一区域为核心的中部城市群建设能够最大限度的发挥我省区域竞争力和城市群集聚效应，以其带动辐射功能统筹交通物流和产业布局，在“稳中快进、领先发展”的基调下合理配置省内各县市优势资源，逐步化解城镇发展不均衡的问题，将松原、辽源、四平建设成为我省中部地区兼具长吉辐射和自身优势资源的特色发展城市。

（五）破除体制机制障碍，处理好城镇化与市场化的关系新型城镇化建设，关键是要破除制约我省城镇化发展的体制机制，处理好城镇化与市场化的关系。发展城镇化必须与市场化同步，不可冒进。国内发展经验表明，城镇化受市场和政府双重驱动，但以市场作用为主。特别是随着市场取向的经济体制改革的逐步展开和深化，市场机制的作用越来越强。城镇空间布局、城市主导产业的选择、城镇化投融资、城乡间要素流动、城市基础设施建设等都需在市场机制的作用下完成，政府不能包办代替。发展城镇化，确实需要政府参与，但政府参与一定要尊重“最小投入得到最大产出”的最优化原则展开，不能人为地圈地迁人，行政造城。政府工作重点是生成、催化和提升市场力量，提供公共物品，营造有利于城镇化发展的法律法规和政策环境，放松管制，减少干预，让市场去选择发展路线，以此吸引资源和生产要素向有利于城镇化发展的地方合理流动和积聚，大力推进户籍、保障、就业等综合配套体制改革。

参考文献

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作者：肖国东 单位：吉林省社会科学院 经济研究所 吉林大学 商学院