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草原征占用管理问题与对策

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摘要:本文针对青海省草原征占用管理现状,分析存在问题,并提出相应对策。

关键词:征占用草原;现状;对策

1引言

青海省草地资源是青藏高原高寒生态系统的主体和重要的绿色生态屏障,涵养着我国三大水系及省内众多河流,是维系青海生态系统平衡的最重要组成部分。全省有天然草地面积4191.72×104hm2,草地总面积占全省国土总面积的60.47%。草地生态环境遭到破坏,不仅严重影响全省的草地生态环境,影响当地牧民的生产生活,而且直接威胁到长江、黄河流域,乃至东南亚诸国的生态安全。因此,保护好、管理好青海草地,对青海生态环境保护和经济社会发展意义重大。草原征占用工作是草地保护管理的重要组成部分,近年来,随着青海省牧区经济的发展,草原牧区工业化、城镇化快速推进,矿藏开采和工程建设、光伏发电等项目占用草原现象日益增多,从一定程度上消耗了全省草地资源,影响了全省草原生态环境。探讨如何在确保生态安全的情况,合法、合理征占用草原,服务于经济社会发展具有重要意义。

2现状

2.1管理权限

草原征占用管理分为矿藏开采和工程建设等需要使用草原的审核临时占用草原的审批和在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施使用草原的审批三种情形。矿藏开采和工程建设等需要使用草原由国家林业和草原局和青海省林业和草原局负责审核;临时占用草原由州县草原行政主管部门负责审批;在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施使用草原的按照职责权限由省、州、县草原行政主管部门审批。

2.2办理程序

以长期使用草原为例,青海省政府行政审批大厅收件后,报青海省林业和草原局草原管理处,草原管理处对申请材料进行审核,组织有关专家进行现场查验,并如实、准确填写《草原征用使用现场查验表》,完成现场查验报告,提出审核意见报林业和草原局,林业和草原局主管领导复核通过的,及时予以办结,并将《草原征用使用审核同意书》或办结通知书按照申请人要求的方式送达;复核未通过的,退回省草原管理处重新办理。

2.3审核审批情况

2003年以来,青海省草原主管部门严格按照《土地管理法》《草原法》和农业部《草原征占用审核审批管理办法》中征占用草原相关规定办理草原征占用审核手续,征收植被恢复费,为草原资源保护做了大量工作。尤其是2017年中央第七环境保护督察组对青海省开展环境保护督察工作以来,各级政府进一步强化草原征占用工作,各级草原行政主管部门积极与相关部门沟通协调,着力理顺草原征占用审核、审批程序,全省草原征占用审核、审批工作取得了显著进展。征占用草原管理制度建设日益完善,征占用草原项目审核、审批日趋规范,依法办理草原征占用审核、审批手续逐年增长。仅2018年,全省省级草原行政主管办理草原征占用审核审批手续180多项,使用草原面积1000多公顷,征收草原植被恢复费2000多万元;分项来看,矿藏开采项目占14.44%,光伏光热站占59.36%,公路、铁路、工程等项目占26.2%。2019年1月至5月,省级草原行政主管部门办理草原征占用手续近40起。

3存在问题

3.1草原定额管理制度和预审制度尚未建立,不利于草原保护

青海省乃至全国征占用草原没有年度最大限量,即草原供地政策一直没有制定明确的量化指标,只要各类工程项目立项文件齐全,征占用草原审核的权限、期限和程序符合相关法律法规等的规定,就给予审核,导致征占用草原行政许可无数量限制,处于敞开式供给状态。同时,由于草原征占用管理制度与现行的土地征用制度衔接不到位,缺乏规范的项目征占用草原预审制度。目前,受理的草原征占用申请都是在项目立项之后,致使草原征占用审核在某种程度上流于形式,不利于草原资源保护。

3.2草原征占用成本低,征占用草原量过大

据调查,依据现行的法律法规、征占用同一地区、相近条件草原的补偿费安置补助费和草原植被恢复费等三项补偿费用不足耕地补偿费的20%、林地的50%。因征占用耕地、林地成本太高,经济杠杆的导向在客观上使很多建设项目征用地转向于征地补偿以及植被恢复费价格都比较低的草原,草原使用量大幅度增加。

3.3土地属性交叉重叠,草原征占用审核审批处置困难

明确草原属性、界定草原范围是草原征占用审核审批的基础工作。由于过去的农牧、国土、林业等部门调查的分类标准不同、调查的口径不同、调查的方法不同,造成各部门调查的结果地类范围重叠、空间交叉重叠甚至相互冲突。部分草原在国土二调中显示为未利用地或其他草地,林草地类重叠的问题更为突出。据统计全省“一地两证”,林草重叠面积518.93×104hm2。针对这种情况,发生征占用草原时,各部门“各执己见”,导致草原行政主管部门无所适从。

3.4地类变化没有及时登记变更,不利于草原管理

草原承包后几十年的时间里,由于城镇化建设、矿藏开采、道路等工程设施建设,部分草原已转变成建设用地,但没有及时对使用草原使用权和草原承包经营权进行变更登记,也没有对土地属性进行变更。这类土地涉及项目用地时,由于国土二调和草原承包档案中土地的属性仍为草原,而现状为建设用地等商务用地,致使草原行政主管部门难以操作。

3.5重点工程项目用地报批耗时长,影响实施进度

高速公路、铁路等基础设施工程项目,往往具有涉及行政区域多、长度大、用地面积多等特点,而不同行政区域在征地、拆迁、补偿等一系列前期工作上的进度差别较大,耽误工程进度和建设工期。

4建议与对策

4.1实行草原定额管理,从严控制草原征占用行为

加强草原定额管理,不但有利于草原资源的保护和有效利用,同时也有利于促进草原资源稳步增长,提高草原覆盖度,改善草原生态环境,推动社会经济发展。故对征占用草原的建设项目进行定量控制和管理,即在保障基础设施建设和民生工程用地的前提下,合理控制一般性开发性项目使用草原,矿藏开采、工程建设和修建工程设施应当不占或少占草原,节约集约使用草原,避免盲目扩大建设规模、粗放浪费造成草原的不合理流失,杜绝不合理项目用地。实现有限开发,严格控制建设项目使用草原的规模,实行草原面积占补平衡,做到总量控制、定额管理、节约用地、合理供地、占补平衡。

4.2建立草原预审制度,规范草原征占用程序

目前,在立项、选址、批复工程可行性研究报告和初步设计等环节已经完成后,建设单位再向草原行政主管部门提出征占用草原审核的申请,由于草原行政主管部门介入的时间滞后,致使草原行政主管部门基于保护草原资源的角度,要求用地单位调整优化不合理的选址时,会造成人财物的浪费和施工竣工的延误。应把审核的重心前移到建设项目的审批、核准或备案阶段之前的环节。项目建设单位开展前期工作时,涉及使用草原的,要向草原行政主管部门提出项目使用草原预审申请。未经草原行政主管部门预审或预审未通过的,项目审批部门不得核准或批准项目建设。

4.3提高草原征占用成本,利用经济杠杆调整草

原征占用行为征占用草原会造成草地畜牧业经济功能、农牧民的就业、生存保障社会功能以及涵养水源、防风固沙、水土保持、净化空气、维持生物多样性等一系列的生态服务价值的丧失。因此,有必要科学合理地评估草原产生的价值和效益,制定出更加科学、合理的补偿和植被恢复标准。目前,草原价值被严重低估,草原征占用的价格应该正确反映其资源稀缺程度和生态损害成本。根据经济发展的实际状况,适当提高征占用草原各类费用,提高征地成本和植被恢复费用,利用经济杠杆来调整相关单位和个人利用草原行为,促进草原资源的“节约”利用和“节制”使用,提高草原资源的利用效率。

4.4加快草原确权工作,开展征占用草原变更登记

一是按照国家改革要求,建立由自然资源部门统一登记、各相关部门共同参与的自然资源管理机制,依法、依规查清每一宗草原的权属、界址、面积和用途等基本情况,制作草原权属地籍图,将草原调查成果上图入库,规范化管理。明确草原与林地、耕地、荒地未利用地等土地资源类型和土地类型的界线,避免交叉;二是建立实时更新机制。征占用草原后,职能部门根据审批结果,核实位置、四至界限、面积、权属等基本情况。无误后,及时核销征占用的草原,逐级更新草原图件和数据库,保持草原利用现状、面积等情况,为草原征占用审核、审批工作创造必要条件。

4.5简化重点工程项目征占用草原报批手续,保障重点项目先行使用草原

国家与地方基础设施、民生工程及公益事业等政府工程建设时间紧、任务重,为服务经济社会发展的大局,加快重点项目征占用草原审核,依法依规简化报批手续,提高审核效率,有必要建立重点项目与因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程的调度机制,应加强与发改委等部门的沟通,及时掌握重点项目使用草原情况,政府部门之间建立信息互通机制。开辟重点项目征占用草原审核、审批绿色通道,采取“特事特办、急事急办”的原则,依法、依规简化重点项目使用草原材料,办理先行使用草原手续,解决实际工作中出现的确需先行征收使用草原的情况。

参考文献:

[1]青海省草原总站.青海草地资源[M].西宁:青海人民出版社,2012.

作者:徐公芳 单位:青海省草原总站

草原征占用管理问题与对策责任编辑:张雨    阅读:人次