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草原绿化整治的责任分析

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作者:王瑜张天喜单位:南开大学周恩来政府管理学院天津延边大学人文社会科学学院吉林延吉

草地非法侵占现象严重

草场被非法侵占一直是比较普遍的问题,一些机关企事业单位长时间、大面积、低赔偿占用草场,在牧区寄养牲畜,与牧民争夺有限的资源;有些地方主管部门未经有关群众同意,将本地的草原等资源出租给外来的人“开发”,实际上是以本地人民的权利进行钱权交易;有些地方政府打着“招商引资”的旗号,对一些损害草原生态的经济行为置之不理,把对草原的管理权变成一种额外的收入来源,由“寻租”进而发展为“设租”,草原非法侵占现象层出不穷。

破坏草原的违法案件较多

据《内蒙古草原监督管理局公布2010年草原违法案件统计分析报告》,2010年全国草原违法案件发案总数20462起,其中内蒙古为17553起,占全国案件总数的85.8%,破坏草原面积10.11万亩。其中,违反草原禁牧休牧规定案件位居第1,发案15256起,占发案总数的87%;开垦草原案件位居第2,发案956起,占发案总数的5.5%;违反草畜平衡规定案件位居第3,发案692起,占发案总数的3.9%;非法采集草原野生植物案件位居第4,发案336起,占发案总数的1.9%;非法临时占用草原案件位居第5,案214起,占发案总数的1.2%。

基于政府责任视角分析问题成因

政府在草原生态治理中居于主导地位并发挥主要作用。首先,草原环境是比较典型的公共物品,其效益具有非竞争性和非排他性,理应由政府作为主体来提供;其次,草原生态治理本身是一个跨区域、跨部门的综合问题,涉及的领域比较广、问题比较深,需要政府发挥较强的宏观调控能力来给予指导。因此,掌握公权力的政府应当对草原生态治理具有不可推卸的责任。总体上看,导致内蒙古草原生态治理出现问题的原因有许多,但最根本的原因是政府责任界定不清晰、履行不到位。

1.政府生态保护意识淡薄

一直以来,一些地方政府总认为,草原生态治理是个费钱、费力、费时的大工程,短期内根本见不到成效,加之国家是以经济的发展速度作为地区是否繁荣昌盛的主要衡量指标(如GDP每季度增加量),而内蒙古地处西部,文化理念落后、经济建设滞后、人才储备稀缺、国家补贴有限,当地政府为了摆脱“贫困区、县”的称号,大力开发现有的矿藏、煤炭等资源,不惜以牺牲草原生态环境为代价换取眼前的政绩,错误地把经济总量的增长等同于发展,忽视了草原生态保护。

2.立法体系不健全

近几年,在国家整体法律框架内,内蒙古地区也制定了几部地方性法规,如《内蒙古自治区环境保护条例》、《内蒙古自然保护区实施办法》等。但这些法规都是对国家法律的照搬,缺乏对自身的地区特点、经济条件和资源状况的详细分析,导致法规简单笼统、可操作性不强,且大多强调的是政府享有的权利,没有明确政府失职应承担的责任,使得一些决策失误、越权违法、行政不作为的现象屡屡发生。目前,我国环境保护的相关法律对破坏草原生态的行为没有威慑力,主要由于污染罚款远低于治理成本,这使很多牧民和企业为了可观的经济利润而采取违法行为破坏生态环境。有关统计数据显示,我国环境违法成本平均不及治理成本的10%,不及危害代价的20%。

3.畜牧方式不合理,草原产权不清晰

当前的畜牧方式要求牧民定居在小块的责任牧场,不分季节、气候条件的变化,不考虑草场牧草的生长情况,随意利用、开发草原,草场没有休养生息的机会,呈现出快速、整体的全面退化。虽然在一些地区,为了缓减草原的生态压力,当地政府实行家庭联产承包经营,但一些地区并未贯彻执行;一些地区虽已实施但还存在所有权、使用权、处置权、收益权分离的现象,损害了牧民承包经营草原的合法权益,不利于草原的可持续利用和经济、社会的全面协调发展。

4.政府草原生态监管责任缺位

在草原治理执法过程中,由于缺乏强有力的执法监督和执法责任追究机制,导致了政府监管责任的严重缺位。例如许多大企业纷纷来内蒙古草原进行矿业开发,煤炭、化工、电力等发展迅速且形成垄断之势,不仅给当地就业和第二、三产业的发展带来新机会,也使地方政府和牧民得到不少直接实惠,但对生态环境造成的危害和污染等问题远远高于所得到的实惠。地方政府为了眼前的经济利益,没有完全依法履行监管职责,对一些破坏环境的违法行为不及时追究责任,以致于出现企业开发资源、地方付出代价、企业“吃肉”、地方“出血”的现象。内蒙古属于经济发展欠发达地区,人才引进困难,一些落后县、乡的执法人员素质较低、责任心不强,在执法过程中常存在“上有政策、下有对策”以及责任相互推诿、“瞒天过海”的行为,使违法行为不能得到有效遏制。

5.草原生态补偿机制不健全

“生态补偿制度是为了用计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。”[7]但在实践过程中,由于政府在草原生态补偿制度方面的责任缺位,导致保护者得不到应有的经济激励、破坏者未能承担相应的处罚、受害者得不到应有的经济赔偿,扭曲了生态保护与经济利益的关系,草原生态治理面临严重困难。

首先,中央政府对地方的生态补偿的机制不健全。由于中央财政较少考虑将草原生态环境作为公共物品来投入,或是补偿的标准低、期限短,地方政府为了解决财政收入不足的问题,常采取“高增长、高投入、高消耗、高排放”的赶超型和粗放型经济增长方式。虽然在经济建设中取得了一些成绩,但这却是以高昂的草原生态成本为代价的,如内蒙古的一些地区采用“工业强旗(县)”的政策,不断招商引资,开采矿藏资源,加之草原建设和补偿措施没有法律依据,得不到落实,导致草原植被严重破坏,牧民的利益严重受损。

其次,地方政府对牧民的生态补偿的机制不健全。为了缓减草原退化趋势,地方政府在草原牧区普遍实行“草畜平衡”①制度。作为《草原法》的配套规章,农业部制定的《草畜平衡管理办法》希望从根本上扭转草原超载放牧的局面,但由于政策的制定没有考虑到牧民的切身利益,加之对牧民的生态补偿措施也不完善,这给他们的生活造成了巨大的经济负担。其实牧民也是理性经济人,也追求个人利益的最大化,但当未来的预期收益非常小甚至达不到生存保障时,牧民很可能采取不积极配合或抵制的行为方式,破坏草畜平衡,进而导致生态保护政策得不到切实的贯彻和执行。

完善政府草原生态治理的对策

在市场经济条件下,政府的责任就在于弥补市场的缺陷和公民社会自治能力的不足,把市场(或社会)干不了也干不好的事务界定成政府的职能范围,由传统的政府管制转向责、权、利对等、统一的责任政府,即转变政府职能模式由“管制型”转向“责任型”。在切实加强草原生态治理方面,笔者提出以下几点建议:

1.转变价值理念:由“经济建设优先”转向“生态与经济相协调”

在改革开放初期,促进经济与社会的发展是中央和地方的首要社会责任;在社会转型期,要进一步转变政府的施政理念,强调以人为本,以保护人类生态环境为前提,把责任重心由“经济建设优先”转向“生态与经济相协调、相适应”的方向上来,摒弃以牺牲资源和环境为代价来换取经济暂时繁荣的这种落后的发展理念。坚持草原生态环境优先型的价值理念,切实实现保护环境与经济增长并重,坚持生态、经济和社会效益相互统一,建立一个资源节约型、环境友好型的和谐社会。

2.转换政府职能模式:由以“权力”为中心转向以“服务”为中心

在传统官僚制组织结构中强调以权力为中心,政府职能的主要模式是上传下达,下级只对上级负责,处于严密的政府管制状态。而在现代社会中,政府已不是唯一执掌公共权力的组织和部门,公共权力随着公共管理的社会化而社会化。公共权力的社会化也使得政府的职能模式转向多元化、服务化,以服务为中心的管理模式将是政府责任的重要体现。

(1)实行多元化合作治理模式

现代政府责任作为对传统政府责任的超越,已不再是呆板的责任履行,而要讲求社会回应性;不再是简单地“在其位谋其政”,更强调政府要“用好人民的资源、实现最好的收益产出”。而单纯地依靠政府的强制手段来治理生态环境,由于受到信息、政府运作效率等条件的限制,也不能收到良好效果,因此要充分发挥非政府组织和社会公民广泛参与的意识,构建与完善多元化合作治理模式。

一方面,鼓励非政府组织参与。草原生态治理是一个规模大、投入多的系统工程,政府作为唯一的治理主体,负担过重,需要全社会的共同参与。这时,非政府组织作为利益相关者,应积极发挥自己在生态治理中的作用,如绿岛、自然之友、地球村等都积极参与到政策制定过程中,通过“对抗”、沟通、合作的方式建言献策,保障政策的有序执行,弥补政府与市场的不足,为生态环境保护注入新的活力。另一方面,注重公民参与。草原生态治理的政策制定涉及中央、地方政府、牧民以及其他不同层面的主体,这些主体的态度和行为在保护草原生态治理政策的制定和实施过程中起着决定性的作用。因此,政府应当创造、提供条件和机会,保障公民参与政府的决策,使政府能够全面了解情况,制定出科学、合理的政策措施;政策制定后,为了防止政策扭曲、政府不作为的情况发生,仍要保证公民参与其中,给予公民利益表达的机会,减少由于利益损失导致的冲突,提高政策的合法性。

社会公众对政策的认同会提高政策的执行效率,也体现着政府政策制定过程的公平、公正性,而注重公民参与也是服务行政的核心理念。

(2)加强政策宣传,落实政府信息公开制度

政策的有效执行离不开政策宣传,特别是面对认知能力有限的目标群体,政府的责任就是以公众利益为根本出发点,在政策实施过程中切实考虑牧民、企业的利益得失,加深他们对政策的理解,使他们认识到政策的充分执行与自身利益之间的关系。同时也要落实政府信息公开制度,及时、准确地公开政策执行的最新进展。这是政府积极履行社会职责的一个重要体现,它能调动社会或公民参与政策执行的积极性。

3.健全法规,提供制度保障

地方政府应结合自身的实际情况,制定法律、法规,目的是对基本草原实行特殊保护、加强草原生态保护与治理、促进自治区经济和社会的可持续发展,改变以往笼统、不切实际的做法,切实做到因地制宜。如2011年12月1日起实行的《内蒙古自治区基本草原保护条例》,它是全国各省、区第一个保护基本草原的地方性法规。今后,政府应通过制定相关法规以及管理办法,增强法律的可操作性和适用性,为实现依法保护草原生态提供良好的制度保障。

同时,草原生态治理是个涉及社会、经济、资源、环境的系统工程,是对传统经济发展模式、环境治理方式以及相关战略、政策的重大变革,因此迫切需要在上层建筑的法律领域与其配合,从全局的高度制定一部能统揽全局的带有基本法性质的法律。

4.制定科学畜牧方式,达到草畜平衡

在草原资源的利用与管理方面,一些西方发达国家的成功经验,值得我们借鉴。如美国制定季节性放牧、利用草原健康评价体系监测草原的开发与利用等多项措施共同保护草原资源的可持续生长;加拿大推行退牧还草工程以实现草原资源的优化配置;新西兰、澳大利亚严格地界定放牧区域,发挥草原生态调节和维持生物多样性的基本功能,同时给予草原保护者和利益牺牲者一定的补偿。

为了降低草原超载量,政府应采取集约型畜牧方式,即以较少的资源投入,尤其是以较少的草地资源投入,应用先进的技术装备和措施,以提高畜牧产出率而实现牧民经济收入的增长。具体来说,就是当地政府应首先根据草原的不同类型和产量,制定合理的畜载量;然后再将草原划分成季节放牧地;最后把季节放牧地分成若干个小区,采取草原承包经营责任制将其分到牧户,同时也要给予必要的利益补助,促使牧民更好地利用和经营自己的草场,真正把草原的管理、建设、保护、经营权交给牧民群众,实现责、权、利的有机统一。

5.健全监督管理体系

第一,建立草原环境监测系统。草原属于可再生资源,但其可再生性是建立在合理开发、利用的基础之上,要达到草原资源的可持续发展和利用,就应该合理评估草原资源的使用价值。如日本拥有完善的环境评估监测系统,并在国家环境评估监测中心下设若干个监测站,把环境监测作为调查环境情况、修订环境标准、检查污染物排放情况的重要手段,且重点企业还安装了自动检测系统,这样就形成了遍布全国的环境监测网。内蒙古地方政府和企业应借鉴国外的先进经验,采取严格的草原环境保护措施,对各项经济活动进行生态保护、资源利用方面的战略评估和监测。凡是达不到草原生态环保要求的建设项目一律不允许新建;凡是排污超标的工业企业一律停产治理;凡是破坏草原环境的违法犯罪行为一律严惩。建立草原环境监测系统的目的在于采取事前预防性措施、提前预警,将危害降到最低,这样不仅提升了政府的管理效率,也有效防止了生态环境的恶化。

第二,建立草原执法监督体系。为了保障《草原法》、《环境保护法》等一系列行政法规的有效实施,政府在执法的同时要以机构和队伍建设为切入点,不断提高草原执法水平。首先,政府应以相关法律、法规为依据,在中央、省、县设立独立的草原监理机构,加大行政监管力度,特别是加强对资源开发和环境破坏问题的检查,严格履行职责。对不履行生态保护责任的行为,如超载过牧、滥采乱挖、违法征占等,相关部门应采取经济与行政相结合的手段,在行政严格把关的基础上加大经济惩罚力度,使得破坏成本远大于治理成本,以此警示企业或个人不敢违法。其次,进一步完善执法队伍建设,定期举办草原执法培训班,提高草原执法人员的业务素质和执法能力,保证草原执法监督工作顺利实施。最后,加强新闻媒体和公众的监督意识,对违法行为要进行及时曝光、警示、处罚,完善政府的草原生态监管职责。

6.建立并完善草原生态补偿制度

在发展市场经济过程中,适时推进以保护市场竞争中的弱者为原则的社会保障制度是政府责任的一项重要职责,因此建立草原生态补偿制度的主要目的是通过协调各种利益冲突,以避免各种偏离生态建设工程行为的发生。

第一,建立中央对地方的生态补偿制度。2010年10月12日国务院常务会议决定建立草原生态保护补助奖励机制,将草原的保护建设提上了各级政府的工作议程,成为政府责任的核心内容之一。草原生态环境具有公共产品的特点,仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。因此,政府机制的介入是解决问题的重要途径,介入的重要手段就是进行公共财政投入。

政府公共财政向牧区中脆弱生态环境地区进行利益补偿是保证生态治理工程可持续发展的重要基础。中央政府通过建设适当的利益补偿机制,引导地方政府积极实施中央政府的有关政策,改变传统经济发展模式中的不合理局面,使草原生态环境的保护者成为受益者,有利于草原经济的持续发展。

第二,建立地方对牧民的生态补偿制度。首先,地方政府应加强对牧区养殖业基础设施建设的投入,通过科技指导牧民进行养殖,引导牧民发展有机畜产品以提高收入,促进畜牧业向专业化、产业化方向发展。其次,地方政府应鼓励发展畜牧业专业合作组织,积极引导他们与行业协会或龙头企业对接,提高牧民进入市场的组织化程序;同时政府也要在组织、政策、法律、技术等方面给予合理的支持,鼓励其发展,如《农民专业合作社法》的颁布实施就为畜牧业专业合作组织的发展提供了有利条件。

今后,政府应积极引导畜牧业合作组织与行业协会或龙头企业对接,提高牧民进入市场的组织化程度;同时政府也要在组织、政策、法律、技术等方面给予合理的支持,鼓励其发展。畜牧业合作组织也应实行必要的行业自律,在政府优惠政策的指引下,规范生产经营行为,维护生产者和消费者利益,促进专业合作组织的健康发展。政府责任的最终目标就是为了追求、实现社会与公民的公共意志与公共利益,但这里的“公共意志与公共利益”应是“源于对共同价值准则的对话协调,而不是个体自我利益的简单相加”。

7.推行官员“问责制”:由“行政问责”转向“法律问责”

草原生态治理是一项长期、复杂的庞大工程,涉及的环节多、资金量大,如果缺乏有效的监管机制,腐败现象将层出不穷。推行“官员”问责制,目的在于强化官员的责任意识,约束他们手中的权力,为人民造福。因此,在明确我区各级政府自然资源开发利用及草原生态建设的权、责、利的基础上,政府应使用绩效考评制度和审计制度,对生态补偿资金的使用情况定期进行考核和审计,更好地发挥补偿资金的激励和引导作用。对在政策执行过程中存在的地方政府和各主管部门的渔利行为,政府应在明确问责范围的前提下,对相关负责人员进行问责,并依据责任的大小采取必要的行政处罚,情况严重者可以追究法律责任,使问责制逐渐由“行政问责”转向“法律问责”,为我区草原生态治理中政府责任的落实提供制度性保障。

在草原生态治理中,由于政府是公权力的主体,对其责任是否履行进行问责是很困难的,需要从内部与外部、权力与非权力等多方面组成立体问责机制,确保打造一个廉洁高效的责任政府。美国学者唐纳德•沃斯特曾在20世纪末发出这样的感慨:“对于下个世纪的世界来说,没有比人类同自然界的剩余部分的关系更为重要的了。没有什么事比改善这种关系更能影响人类幸福的了。”

这不仅说明了人类生存环境的严峻程度,而且也说明了改善生态环境的重要性。政府应明确在草原生态治理中的权力与责任,运用法律、政治、经济和行政等多种手段充分履行责任,最终实现“生态型政府”②。

草原绿化整治的责任分析责任编辑:陈老师    阅读:人次