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城市环境总体规划实施建议

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一、城市环境总体规划开展背景

2011年,国家启动城市环境总体规划编制工作,作为“十二五”以及更长时期内环境保护的一项重要制度实践,对于探索城市可持续发展道路,修正完善现有城市规划体制具有重大意义。《关于开展城市环境总体规划编制试点工作的通知》(环办函[2012]1088号)正式确定了首批城市环境总体规划编制试点城市,启动城市环境总体规划编制工作。为规范城市环境总体规划编制试点工作管理,环保部制定了《城市环境总体规划编制试点工作规程》,作为规范试点工作的指导性文件。启动了包括福州、广州、成都、南京等12个城市的第一批城市在内环境总体规划试点。按照环境行政主管部门的顶层设计,城市环境总体规划是城市人民政府以当地资源环境承载力为基础,以自然规律为准则,以可持续发展为目标,统筹优化城市经济社会发展空间布局,确保实现经济繁荣、生态良好、人民幸福所作出的战略部署。对涉及城市发展的资源环境承载力、环境容量、环境功能区划、污染物总量控制、生态红线、环境风险等重大问题,试点城市环境保护行政主管部门应当组织专家进行专题研究和论证。城市环境总体规划编制内容应当符合《城市环境总体规划编制技术要求(试行)》规定。鼓励试点城市结合本地区特点,在规划编制技术方法和基础理论研究方面开拓创新。城市环境总体规划编制的程序、规划成果的报批和应用处于试点探索阶段,规划实施也刚开始,其理论研究基础主要有两方面观点,一种观点认为保证成果落实应在下阶段城市总体规划环评中,将生态红线、风险防线、资源消耗上限、环境容量底线等重要规划成果作为城市总体规划环评依据,对于已开展过城市总体规划环评的城市,建议充分借鉴城市总体规划环评基础分析和主要成果。另一种观点认为在环境规划实施中,提出由政府相关部门建立组织机构,采取宣传、审批、检查、监测和处罚等手段,使规划目标得以实现。城市环境总体规划开展以来,试点城市的规划成果相继通过评审,规划实施在即,探讨一条更为制度化的路径尤为重要。

二、城市环境总体规划的主要内容和现存问题

城市环境总体规划开展试点以来,各个试点城市的环境总体规划内容虽有差别,但从主要内容、技术路线和规划手段看,基本形成了一套具有共性的规划体系,主要包含四个层面(图1)。

一是目标层,通过环境资源基础分析,预测环境发展趋势,评估环境污染风险,制定规划目标,建立指标体系。有些试点城市提出的规划目标并不明确,多是理想化的口号,没有明确的标准:或提出大量环境保护、城市发展、生态改善的概念;或套用城市发展目标定位,缺乏明确的方向性指引。

二是分区层,城市环境总体规划的范围多是以全市域为主,区划大多依据生态环境的分类表述,如山地、平原、滨水等分区。对于地类比较单一的城市,多按照自然保护区、风景名胜区、城镇等类别分区。各个分区的边界不明确,多在小比例尺地图(如:1/100000)上完成分界线,误差较大,难以落地实施,更无法建立或并轨可行的管控体系。

三是规划层,该部分是环境总体规划的核心内容,基本上以空间开发管控为主,按大气环境和水环境的管控分区明确控制标准;依据环境保护部颁布的《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南》(环发[2015]56号),划定生态保护红线,并设定控制等级;环境承载控制一般可以测算大气环境和水环境承载容量,并可提出总体消减量,而对于土地的承载控制缺乏更有效的测算和管控方法。通过指标体系指引的规划,实施和监管机制缺位,主要问题在于对已经开展的主体功能区规划、土地利用规划和城市总体规划缺乏调整建议,实用性偏低。

四是实施层,地方环保局长期处于一种贯彻执行国家环境保护的方针、政策和法律、法规、规章的状态;并对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理的职责。以环评、监督检查、制定规划等工作为主导,责任大、管控面大、管控手段有限、实施效果差等问题表现突出,环境总体规划缺乏有力的实施机制。城市环境总体规划由试点城市人民政府提请同级人民代表大会常务委员会审议通过后颁布实施。相当于运动员和裁判员都是一家,自说自话,缺乏实施监管。相关规定要求试点城市人民政府要及时对规划目标和任务进行分解,建立评估机制,定期开展规划实施情况评估;但是试点城市环境保护行政主管部门负责统筹协调规划实施跟踪监测、评估工作,对规划实施存在的问题进行研究,提出改进措施和建议,向市人民政府提交评估报告并报环境保护部备案,同时抄报所在省级环境保护行政主管部门。程序上虽有一系列的上报路径,但是地方政府受GDP考核机制限制缺乏主动性,实施积极性不高。

三、城市环境总体规划推进实施建议

一是加强规划目标针对性,虚实结合,既要体现落实国家的相关政策,发挥总体规划的综合指引作用,加强与城市、土地及其他相关规划的衔接,又要指引下位专项规划,健全城市环境规划体系,层层落实。在此基础上提出城市环境保护、提质和治理的阶段性目标,确定规划目标的构建、实施、跟踪评估以及执法决议的流程,建立目标推进的严格修正程序,保障环境规划目标的权威性和不可替代性。

二是完善指标体系。在环境总体规划中,指标体系的构建是一项十分重要的工作,直接影响规划实施效果。受限于城市经济发展压力、民生保障压力以及城市的GDP考核压力等因素,大多试点城市提出环境保护的底线指标,并以此为基础提出生态红线控制范围,进行刚性限制。这种底线控制法将环境问题压于一线,一旦突破底线将难以恢复和补救。建议仿效国境线的设计原则,两国陆地之间并非一根线做为国境线,而是两根界线,之间为过渡地带,即双线控制或带控。此外,尽可能通过改善生产生活方式,建立环境不断优化的指标体系。在环境问题分析中,应对城镇化进程中点污染向面污染转化进行合理规模度量,提出承载力的各类标准,制定逐渐严格的阶梯性准入门槛,分别依据环境容量估算值与现状排放值的差值设定空间排放要求,从而引导空间功能设计,修正城规和土规。

三是因地制宜制定区别化的管控路径。关于环境质量改善路径,应对全市域城、镇、乡、村规划建设区探讨不同管控路径。不同的环境功能区管控范围尽可能与行政边界相结合,便于建立基层的管理机构。环境总体规划各项指标分解落实到城市控规单元和土地规划的不同地类范围中,管控的范围市域不同于市区,管控的内容即有差异,又有交叉,可实施、可操作性加强。四是进一步探索环境总体规划的实施机制,试点项目审批新机制。按照《城乡规划法》相关规定,我国城市实施规划管理的基本工具是“三证一书”,包括《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《乡村建设规划许可证》和《建设项目选址意见书》。

《城乡规划法》第三十八条规定,在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。第三十九条规定规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效。为有效推进环境总体规划的实施,可仿效城市规划和土地规划相衔接的管理办法,在项目申请时要求开发单位提交环境承诺书,环境承诺书中应将城市环境总体规划中提出的各项管理控制要求,针对具体空间范围提出环境保护的承诺,并由环境保护行政主管部门审核批复后出具环境保护条件,颁发环境许可证。项目开发单位取得环境许可证后方可办理相关的用地手续并进入施工阶段。虽然对于项目开发增加了审批环节,由于将环境保护的责任前置并融入所有开发项目中,会有效控制环境污染的发生。具体流程建议如图所示。

此外,城市环境总体规划成果的推进实施任重道远,必须通过法律、行政、组织、资金、技术等保障措施推进。法律保障:通过人大立法实施,并建立一个集仲裁、调解、专家评审、中立评估等方式为一体的多元化事务平台,探索“互联网+”的上诉模式,建立公众监督渠道,提高民众监督的效率;行政保障:通过环境行政管理部门机制建设,加强执法队伍建设,强化执法监督,提高执法能力和水平,建立执法评议考核标准和制度;组织保障:通过评定执法人员资格管理、执法人员培训考试、执法站所建设、执法装备配备、执法案件办理等落实;资金和技术保障:依靠政府和研究机构建立融资平台和研发机构,探索PPP模式。

作者:刘贵利 郭健 崔勇 单位:中国城市发展研究院城市与区域规划院 中城国合规划设计研究院

城市环境总体规划实施建议责任编辑:杨雪    阅读:人次