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村庄自治创新分析

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《山地农业生物学报》2014年第六期

1“三把锁”体制的产生及内涵

1.1“三把锁”体制的产生长期以来,农村人口增长过快不仅影响基本国策的执行,而且还影响到农村经济社会的发展。因此,1988年时任中共贵州省委书记胡锦涛提出,国务院批准建立了“人口控制、开发扶贫和生态建设”为三大主题的毕节试验区。1988年末,试验区人口比1949年增长1.39倍,年平均自然增长率高达22.55‰;从1961年至1988年的28年间,除5年之外,贵州人口自然增长率均高于中国人口自然增长率,长期的人口高自然增长率使贵州面临更大的人口压力。图1给出了中国、贵州与毕节试验区1978-1988年11年的人口自然增长率的比较,从11年人口自然增长率来看,毕节试验区人口自然增长率曲线,除3年在中国人口自然增长曲线的下方外,其余8年均处于中国、贵州人口自然增长率曲线的上方。可见,毕节试验区面临更大的人口压力。1980年以来,虽然实行计划生育政策,但处于婚育高峰期,人口自增率仍在16‰,人口无限制剧增,使人均资源占有量日益减少,人均收入水平难以提高。1988年全区人均耕地2.75亩、人均森林0.61亩、人均草场1.33亩,比1957年分别减少21.6%、64.9%和65.0%,形成了“越穷越生、越生越穷、越穷越垦”的恶性循环。因此,实现良性循环,必须把人口坚决控制下来,使之与环境承受能力相适应[7]。为了更好践行人口控制主题,降低出生率,大方县于2011年首创了“双方诚信,双方承诺”的计生管理体制②,并再次选择穿岩村作为首批试点村。在此次体制创新中,大方县要求全县各部门配合计生部门工作,使得农户承诺书成为农民的“第二个身份证”,无论办理何种事务都必须出具《诚信计生证明》。缺乏这个证明的,查实属于违约超生需要交纳社会抚养费后才给予证明。在“一处诚信处处受益,一处失信处处受制”的指导精神下,大方县穿岩村积极落实诚信计生工作,实行网格化管理,村干部分管不同片区,根据片区人口集中度设置片区诚信小组长和育龄小组长,给予诚信计生户以优惠,降低了人口出生率,走出了人口计生的“穿岩模式”。鉴于该村在计生工作和社会管理体制方面的创新,国家计生委于2010年颁给该村“示范村居”荣誉称号,原国务院总理温家宝等党和国家领导人多次至穿岩村进行实地考虑,并给予高度评价。然而在推动“双诚信,双承诺”的过程中,出现了不正之风。在农村熟人或半熟人社会网络中,每个人都会受到当地习俗、惯例等非制度因素的影响,导致人情章屡禁不止。加上部分乡村干部觉悟和素质不高,出现了小部分人拿到诚信计生证明而没有缴纳社会抚养费或者只交纳很少一部分费用,这引起了广大群众的不满。“领导章”、“关系章”、“人情章”及“腐败章”的存在使得诚信计生变得不诚信,这让很多村民出现了抵制情绪,不愿意主动缴纳社会抚养费,乡村计划生育工作难以开展,干群关系紧张,村民失去了对“村支两委”的信任。“与他们(村干部)关系好的就可以少交费盖公章,我们没有关系都不行,必须交齐”道出了很多村民的心声。村庄自治危机通常是乡村民主监督创新的直接动力,作为大方县“双诚信,双承诺”的试点村,眼看着试点无法有效开展,村民抵制情绪蔓延。为了能够有效消除村民的疑问,杜绝公章的不合理使用,2011年穿岩村支部书记王永军提出了要用“三把锁”来管理村委会公章的建议。经过与村委会主任陈生明,驻村的镇妇联主任金远芬商量,经过村两委联系会议协商,最终形成了三人共同管理村委会公章,三人签字备案、接受群众监督的管理体制。

1.2“三把锁”体制的内涵2013年4月7日至17日我们深入大方县穿岩村进行调查,我们的调查采取与村干部开座谈会、深入户进行访谈、与干部进行访谈、由调查人员至农户家中进行问卷调查和亲自填写调查问卷等方式进行。在调查期间,我们没有回到县城,而在直接住在村里,这样不仅能够有更多的时间获得大量第一手资料,而且还能够在调查过程体验“三把锁”体制的具体运行。通过对毕节试验区大方县穿岩村的实地调研,我们发现了另一种村庄自治的创新实践。为了应对当地村庄治理过程中的失范现象,解决导致干群关系紧张的焦点、难点问题,该村通过构建“三把锁”管理体制有效实现了对村干部的民主监督。所谓“三把锁”是把村里面的四颗公章:党支部公章,计生公章、社会治安综合治理公章、村委会公章全部锁住一个抽屉中,外设两把明锁和一把暗锁,钥匙分别由村委会主任、村支书和驻村干部持有。只有当三人同时在场,一致同意时候才能够对村内各项事物进行最终确认,三人同时签字备案后生效。作为一种新型的乡村民主管理体制创新,穿岩村的实践可以为村庄自治建设提供一些有益的经验借鉴。为了进一步发扬乡村民主精神,接受广大群众监督,穿岩村适时扩展了“三把锁”的监管范围,将其延伸到了党务、村务、财务等其他方面,并最终形成了今天的“三把锁,三支笔”管理四个公章的体制。然而三个人管理公章带来了互相制衡,但同时也带来了提高村民盖章的成本的可能性。为了避免三个人中某一个不在村内带来的不便,穿岩村建立了《穿岩村约定办公.制度》,每逢周一时候掌管三把钥匙的村镇干部都会集中坐班,全天给村民办理事情。村民如果遇到急切事情,则会特事特办开辟绿色通道,三人互相联系之后给予办理。三人小组中任一人外出开会时,都必须将钥匙委托给村委会副主任、副支书代为保管,方便村民办事。使用过公章后,都必须有三个人的签字留作备案待查。

2“三把锁”体制的创新及绩效

在引入“三把锁”体制之前,穿岩村就在民主制度建设方面,做出了一定的探索。作为毕节实验区的排头兵,穿岩村“村支两委”本着争先创优的精神,在县乡两级政府的指导下,制定了《村两委联系会议制度》等20余项规章制度。每月28日村两委定期召开联系会议,邀请党员代表、村民代表列席会议,对本月的村务进行总结,对计生工作进行民主评议。为了约束村干部行为,村里还成立了7人组成的村务监事会,负责对“村支两委”进行监督。另外充分发挥村计划生育委员会和“五老”协会这两个群众自治组织的影响力,组织村民对村务进行监督。但是许多项制度并没有得到真正实施,仅仅成为了挂在墙上的装饰品。很多村民无法很好的对“村支两委”进行监督,村民代表会议经常得不到召开,村务监督委员会没有实权,起不到监督作用。为了能够提高上述两种监督机制的效果,形成与其互补的民主监督体制。在推拉双方作用下,形成了穿岩村独特的“三把锁”体制。与贵州省锦屏县的“五合章”相类似,大方县穿岩村发明的“三把锁”也是农民群众朴素民主思想的直接体现。结合本地的实际情况,穿岩用“三把锁”管理公章虽然做法很简单,但体现了相互制约、上下联动、公平办事,民主监督和制度治村的村民自治精神。“一个健全的民主社会,其权力监督的指向应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督这三者平行配置、有机统一”[8]。

“三把锁”是一个容纳了体制内与体制外监督,上级监督、平级监督和群众监督相结合的的又一乡村民主监督模式。三把锁锁住了公权,顺应了民心。图2对“三把锁”体制的村庄自治运行模式进行了一个总体描述。综合起来看,穿岩村的“三把锁”体制的创新主要体现在以下几点:第一,在村庄自治的民主决策方面吸纳了驻村乡镇干部共同参与,理顺了上下关系,强化了上级监督的力度。在当前的“乡镇村治”的体制环境下,村民自治很难摆脱乡镇政府的影响。一方面《村民委员会组织法》第二条规定了“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”;第四条规定“乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”,因而乡镇政府与村民委员会并不是上下级的行政关系,而是指导与被指导的关系[9]。另一方面,又强调了要坚持党在农村工作中的领导地位。村支部委员会和乡镇则属于领导与被领导的上下级关系,乡镇主要通过村支部来实现自己的管理。毕节试验区大方县羊场镇通过实行干部驻村,配合村干部进行村务政务管理,密切了村镇之间的联系,加强了互相的理解。驻村干部通过全程参与,更加深入了解了农村的情况,能够及时将所了解的情况传递上去,实现了政情民情的上通下达。既达到了监督“村支两委”的目的,又可以避免掠夺式的选择性治理。第二,权利相互制衡,推动横向监督,缓和了“村支两委”之间的矛盾。在村庄自治过程,以村委会为代表的村民自治倾向与镇党委认命制下的村党支部之间的矛盾是当前治理中的主要矛盾之一[10],而“村支两委”之间的矛盾很大程度又是管理体制导致的。穿岩村不仅通过定期召开村两委联系会议达到互相沟通,民主协商,而且“三把锁”体制让双方互相制约。邓小平曾指出共同工作、水平相同的成员彼此熟悉,“监督作用可能更好一些”[11]。在村委上不再是村委会一边说的算,党委,政务也不再让党支部一家独大。所有的村内事物必须包括驻村干部的三人同时无异议时才能生效。“村支两委”在这种制度安排中,既需要互相合作,又需要竞争和彼此监督,避免了两委各行其是,减少了胡乱作为和不作为,凝聚了民心和人力。第三,形成了真正的制度规制,促进了民主决策和民主管理。在引入“三把锁”制度之前,“有关系”的村民则很快能得到办理,无需承担额外的支出。“没关系”的村民找村干部办事,包括办理户口、计生证明、民政、房改都必须“意思一下”,“不拿几包烟或两瓶酒去找村干部办事,能办的也拖得让你下次再来”,“得罪了管章的村干部,去找他根本不搭理你”,这无疑增加了群众的经济负担和时间成本,激化了干群之间矛盾。“三把锁”体制的目的在于制度治村和按章办事,村民在参与村务过程中无需再担心村干部个人偏好,有利于减少了干部的寻租行为,减轻村民的负担,对构建和谐乡村有着积极的意义。根据我们的入户调研,超过半数村民认同该体制能够约束村干部的掠夺行为,62.5%赞同创新后体制相对以前更加民主。第四,从事后监督向前推进为过程监督。失去了监管的权力如同失去了缰绳约束的野马,要真正做到“利为民而谋,权为民所用”,必须加强监督体系建设。监督主体应该多元化,监督的方式需要多样化,监督范围需要全程化。受到当前我国农村的实际情况约束,民主监督工作开展的却异常艰难。

监督主体虚无,人人监督导致了无人监督;监督主体没有独立性无法有效监督;信息不对称,地位不对称导致群众无力监督,凡此种种都导致了监督工作无法取得正常的效果。村民代表会议和监察会在该村由于缺乏独立性,实际上并不能够起到监督的作用,监督的范围也仅仅局限于事后监督。“三把锁”体制运行以来的成效是明显的。第一,使“村支两委”的权力能够要阳光下运行。“三把锁”体制通过将监督范围推进到工作开展进行中,使村民能够有效监督村务政务,保障了权利在阳光下运行。推行“三把锁”民主管理和监督体制以来,村两委和驻村干部形成的三权分立,互相监督,互相制约,有效减少了穿岩村中众多不合理现象。根据我们的200户调研数据显示,当前村民对村务公完整度和信任度分别达到了94%和63.5%,对村委会的满意度和村支部的满意度分布达到了71.5%和63%。第二,“三把锁”体制的运行增加干群信任度,促进计生工作有序开展。“三把锁”体制运行一年来,有效的减少了计生服务工作的不透明现象,减轻了村民对“村支两委”违规办事的疑虑,缓解了干群之间的不信任。村民主动依法缴纳社会抚养费从2010年的2万元增加到了2012年的8万元,该村试点工作取得了极大成功。

3“三把锁”体制存在的问题

穿岩村的“三把锁”体制体现了农民群众的创新精神,是村庄自治的又一宝贵实践。“三把锁”体制增强了乡镇对村干部之间的监督,减少了上下之间的信息失灵;促进了“村支两委”的相互约束,防止了滥用权利;方便了群众办事和民主监督,增强了“村支两委”个公信力。然而,作为村庄自治的一种创新,“三把锁”体制依然有许多缺憾和不足。首先,“三把锁”体制运行中群众参与度不够。马克思指出“民主是群众对他们委托的代表的统治”,民主监督的核心在于广大人民群众的民主,而非少数人的民主。在穿岩村,群众民主监督依然不容乐观。一是村民的素质堪忧。留守在村中的大多数都是老弱病残和儿童,有能力、有知识的村庄精英几乎都流出外地,村庄治理陷入了后继无人的状态。根据我们的200户入户数据显示,留守村民平均年龄接近50岁,受教育程度仅有3.73年。86.5%没有听说《村民委员会组织法》。二是村民参与村庄自治的意识薄弱。很多村民对村务表现出漠不关心。“我只要种好的地就行了,谁当村干部,他们做什么都和我没关系”。近几年参加过村民大会的比例不超过50%,有21%的村民甚至不清楚本小组的村民代表是谁,87%的村民不知道或不清楚村里存在着民主监督组织。除了村民自身原因导致了的民主监督落后外,“村支两委”宣传方式落后,力度也远远不够。穿岩村分布广散,下辖的27个村民组中,只有4个村民组沿贵毕公路展开,能够方便的到达村委会,而其他小组则山路艰辛,最远的寨子需要行走两个小时到达村委会,时间和精力的限制使得很多村民无法对“村支两委”进行有效监督。而该村仅仅在通过村务公开栏一种形式进行村务公开,这使得绝大部分群众无法及时了解村情,民主监督更无从谈起。在当地走访过程中,很多村民依然没有听说过本村已经运行两年之久的“三把锁”体制,甚至部分女性村民并不知道村两委主要干部是谁,这一点值得深思。其次,“三把锁”体制缺乏外部监督。“三把锁”体制更多的表现为上级对下级的监督和内部监督,缺乏外部监督。“缺乏监督的权力会导致腐败”是亘古不变的道理,实现对公权的有效监督需要内部互动,上下联动。与村党支部或者村民委员会的一元化权威治理相比,“三把锁”体制优化了村庄治理结构,但是监督机制还需加强。在缺乏外部监督情况下,制度运行的效果更多依靠基层干部的个人素质与觉悟。当这三人组成的决议小组克服人类自身的贪欲,实实在在的为人民群众办实事时,就是一种帕累托改进;但如果三人在长期博弈过程中为了各自利益形成“串谋”,反而会加重群众负担。“无论是三把锁管理还是一把锁管理,能够监督群众监督都是一样的”穿岩村一位退休老村干一语中的到出了外部监督的重要性。第三,缺乏对镇村干部的惩罚机制设计。镇村干部在村民看来是不能够轻易得罪的,“我们哪敢监督他们,得罪他们以后去找他会办事很难”,害怕被报复的心理使得很多村里的不公平现象不闻不问,连带式制衡使得村民对村干部违纪违法现象忍气吞声[12]。只有当矛盾激化到一定程度后才会以激烈反抗方式得以释放,这也是当前基层治理中群体性事件频繁的原因之一。虽然新《村民自治法》第十六条规定了“本村五分之一以上的有选举权村民”或“三分之一以上的村民代表”联名提议罢免不称职的村干部。但是该法并没有明确罢免程序、罢免时效,罢免程序[13],依然没有解决罢免难的问题。一项好的制度能否生效不仅取决于鼓励措施,更取决于惩罚措施。缺乏了惩罚机制,镇村干部的行为就得不到有效约束,甚至有恃无恐的公然违规。村内虽然有着7人组成的村务监察委员会,但是存在着自我监督的倾向。村支书是监察委员会组长,还包括另外三位村干部。“三把锁”的核心成员缺乏专门的独立的监督机构对其违规违约行为进行处罚的制度,需要进一步完善。第四,民主监督范围狭窄,并没有触及民主监督最需解决的民生问题。穿岩村是一个典型的狠抓计生村庄。该村受到过多位高层领导的密集视察,获得过不同层次多项荣誉。“三把锁”体制起源于计生工作,然后才逐渐推开到更广的范围。但该村工作重点仍放在计生工作上,只是在计生工作中很好的做到了民主监督。穿岩村制定了《穿岩村人口计生乡规民约》,每月定期召开计生工作民主评议会议,而对于其他村务的公开公正公平关注力度较少。经调查该村村民最为关心的事情主要有土地征集、村财务支出、危房改造、民政救济,群众意见反馈(主要是通路,通电和通水问题)依然公开度不够(见表1),“犹抱琵琶半遮面”的状态需要进一步深化。

4研究结论及建议

4.1研究结论穿岩村的“三把锁”体制创新再次证明了农民是乡村改革基本创新力量,他们敢于突破,是推动乡村和国家体制变迁的源动力[14]。在村庄自治过程中,要相信群众,尊重群众首创精神。穿岩村发明的“三把锁”体制有效解决了当地的棘手问题,获得了群众的认可,实现了互相制约、依章办事,民主监督的村民自治格局,这一点值得充分肯定。但由于客观条件限制,作为西部地区贫困山区农村的体制建设相对落后,“三把锁”体制还有很多缺陷存在,这需要包容,对此不能够过于苛求。循序渐进,在原有基础上不断实现大多数利益的改善就是一种好的制度。

4.2完善“三把锁”体制的建议对于穿岩村这样的欠发达地来讲,“三把锁”体制是村庄自治的适宜机制,为使“三把锁”体制运行更加有顺畅,我们认为应进一步做好以下几个方面的工作。第一,提高村民的理解度和参与度。对于类似穿岩村这样的村庄来讲,相对于传统的村庄自治机制,“三把锁”体制作为一种改善村庄自治的机制设计,要能够更加高效有序地运行。其中一个重要前提在村庄内的农户要知晓“三把锁”体制、要能够理解“三把锁”体制,只有这样,村民才会支持“三把锁”体制的运行。对于穿岩村来讲,当务之急是要向每个村民宣传“三把锁”体制、讲解“三把锁”体制,让每个村民都深入理解“三把锁”体制,只有这样,村民才会自觉参与到“三把锁”体制的运行中来,成为“三把锁”体制的受益人。第二,在“三把锁”体制运行中引入外部监督机制。当前村庄自治中引入了镇村干部,但缺乏村民代表参加,无法有效传导社情民意。这一点尤其需要注意,如果解决不好,村庄自治就异化为科层体制或者干部自治。基于此,建议在下一步推进“三把锁”体制运行中,引入外部监督机制。建立村民监督机制,每个村民组推选1名村民代表组成村民监督组,“村支两委”成员不能兼任监督小组成员或者组长,每个月有一个监督小组成员对“三把锁”体制进行定期或者不定期监督,每半年或者一年村民委员会主任或者党支部书记向监督小组进行一次“三把锁”体制运行情况报告,自觉接受村民监督。同时,增强监督小组的独立性。只有监督的主体具有独立性,才能更有效的去约束监督客体。应当通过村民代表大会或村民会议,选举出在当地享有威望,品性正直的村民组成农村自治组织的“第三驾马车”,实现监督权与决策权的完全分离,推动“三把锁”体制健康发展。第三,设计违规干部的惩罚机制。监督小组的独立与参与只是完善“三把锁”体制运行的第一步,要使“三把锁”体制真实走向村庄自治,必须落实监督小组的惩罚机制,对违规干部进行惩罚。能够有效处罚“村支两委”的违规行为是保障“三把锁”体制运行的关键环节,如果不能够对违规干部进行惩罚,“三把锁”体制就有失去其设计时的预期目标。因此,强化惩罚机制的设计至关重要,另外,在设计惩罚机制时,需要制定行之有效,方便实际操作的惩罚条例,细化处罚细节和处罚方式等等。第四,扩大“三把锁”体制运行的范围。从我们深入农户进行的调查来看,农户希望“三把锁”体制运行不仅限于人口计生和社会保障问题,希望将“三把锁”体制运行扩展到如土地征用、村财务支出、危房改造等更为广泛的民生领域。因此,我们建议,作为村庄自治改革创新的“三把锁”体制,要能够在实践更好地运行,能够得到更多村民的认可和支持,应该充分考虑村民的诉求,将更多的村庄事务尤其是公共事务纳入“三把锁”体制的范围。

作者:洪名勇钱龙龚丽娟朱玉鹏单位:贵州大学管理学院浙江大学中国农村发展研究院

山地农业生物学报责任编辑:杨雪    阅读:人次