建设用地土地调控对策研究范文

1江苏省建设用地供需平衡分析

1．1建设用地需求预测

以江苏省“十二五”期间为研究期，采用趋势外推和目标倒逼法，以全省1995～2010年建设用地面积及经济数据为基础，预测并分析了建设用地的需求状况。首先，根据近15年江苏省城乡建设用地总规模变化的情况，设城乡建设用地规模为因变量y，自变量为时间序列x=(年份－1995)，采用趋势外推法对规划目标年城乡建设用地总规模进行预测。从各种方程的拟合情况(表1)看，线性方程、多项式方程和指数方程三者拟合情况最好，且经过了t检验，所以本方法采用三者预测数据的平均值作为目标年的预测值，即2015年建设用地规模为236．42万hm2。2011～2015年建设用地净增量将达到20．79万hm2。《江苏省土地利用总体规划(2006～2020年)》确定的建设用地新增量与净增量之比为1．18∶1，按此比例，则2011～2015年建设用地新增量将达到24．5万hm2。其次，根据国家“十二五”期间单位地区生产总值建设用地下降率30%的目标，到2015年为40hm2/亿元。根据《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中确定的2015年GDP(约为6万亿)，可得2015年全省建设用地面积约为240万hm2，即江苏省建设用地面积在“十二五”期间将增加约24万hm2。最后，采用加权求和的方法，预测2011～2015年江苏省建设用地新增需求规模约为24万hm2。

1．2建设用地供给分析

按照国家每年下达给江苏省的建设用地指标，以及各类工程释放存量潜力，可以推算出“十二五”期间可供给建设用地面积15．8万hm2左右。根据《江苏沿海滩涂围垦开发利用规划纲要》，2011～2015年沿海滩涂围垦面积为6万hm2，且按照围垦土地农用地、生态用地、建设用地6∶2∶2的政策，后备资源转为建设用地约1．2万hm2。综合分析可知，江苏省“十二五”期间可供给建设用地面积为17万hm2。

1．3建设用地供需平衡分析

综合上述，到2015年全省建设用地需求量约为24万hm2，建设用地供给量约为17万hm2，供需缺口为7万hm2，江苏省“十二五”期间建设用地供需平衡处于高度紧张的状态。

2土地利用问题导向分析

“十二五”期间，江苏省经济将保持较快发展速度，基础设施的建设和投入也会加强，沿海开发战略和“两个率先”的实现都需要一系列重大工程或项目的支撑，从而对土地产生了刚性需求。在国家土地供给指标持续有限的背景下，从供需分析情况看，未来供需矛盾将更为突出，可能出现一些土地利用问题。

2．1土地供给渠道面临约束增多

当前土地资源仍是经济发展的关键投入要素，经济高速发展引致的土地刚性需求短期内无法削减。根据国土资源部执法监察局的调查，国土资源供需矛盾突出，城乡基础设施用地量增加，是国土资源领域违法违规行为发生的主要原因。“十二五”期间处于地方政府的换届期，既有的经验表明，换届将使地方政府产生纵向、横向上的竞争，并形成周期性的经济发展大调整，这将导致用地总量和空间布局的调整。在新增用地供给有限以及相关规划布局调整周期较长的背景下，换届效应将加剧违法用地的压力。在建设用地供给计划量基本稳定的情况下，江苏省满足经济发展需求的用地供给途径主要是大力推进“万顷良田”建设工程、城乡建设用地增减挂钩，以及推进沿海滩涂的围垦，但这3个开源渠道在实际操作中都会产生一系列的问题，需要加强调控。

2．2基础设施建设工程用地矛盾突出

根据相关预测，“十二五”期间，江苏省基础设施用地需求约10．0万hm2，占全省新增用地需求的43．5%。在2009年度土地卫片执法检查中，国家和省级重点工程项目违法用地面积和违法占用耕地面积分别占全国违法用地面积和违法占用耕地面积的45．1%和54．7%;从日常执法监察掌握的情况看，2010年度国家和省级重点工程项目违法用地仍有相当数量。基础设施工程建设中违法用地类型主要包括边报边用、未报先用、少报多用、土地征收和临时用地补偿安置不合理等。“十二五”期间，重点基础设施项目，特别是水利工程项目将大规模开展，因此，重点基础设施工程用地矛盾将进一步突出，违法用地势头将会更加强劲。

2．3开发园区与新城建设用地需求远大于供给

“十二五”期间，各地都把做大中心城市作为提升区域辐射带动能力的重要抓手，把开发园区的建设作为产业发展的重要载体。根据江苏省各市的“十二五”规划纲要，全省共有50个左右的新城将在“十二五”期间建设。以新城、新市镇建设、开发区为依托的城市和开发区扩张，将带来大规模的建设用地需求。由于土地利用规划和有限用地计划指标控制，供给十分有限，由此造成建设用地供需矛盾增大，部分地区违法用地的风险也将提高。

3土地调控对策建议

为了规范用地行为，在供需矛盾较为突出的背景下，土地调控主要从两方面着手，一方面是堵，即通过强化调控力度，加强土地监管，遏制违法用地行为;另一方面是疏，即通过调整土地利用政策，增加用地供给渠道，满足合理的用地需求。

3．1完善土地调控的机制体制

3．1．1建立土地调控前置和跟踪管理机制

可以采用“3S”技术、土地利用动态监察系统和实地调查相结合，发挥监测点作用，充分利用基层土地管理人员、土地监督员等形成的土地违法行为报告机制，这样能够提高信息获取的及时性、准确性和覆盖面，及时发现苗头性、倾向性问题，提高预知风险，发出警报。建立批后监管警示制度，及时提醒土地使用权人依法依规用地，将建设用地的批后监管列入重点监察内容，以加强各级政府对建设用地批后监管的重视，方便群众监督，及时掌握用地动态，对违法违规用地的暂缓办理相关手续，验收不合格的不予颁发土地使用证。

3．1．2建立社会监管调控体系

根据欧洲、日本和美国环境监管的经验教训，没有包括政府、企业、非政府组织和公众在内的全社会的积极参与，环境目标就难以实现，因此，可以借鉴在环境监管中成立第三方监管，建立土地社会监管调控体系。通过建立民间非政府组织对土地利用的监管机构，并独立于政府与行政行为，以第三方的形式介入管理，以更好地调整监管者与被监管者的利益冲突为基本要求，实现两者利益的平衡，有利于土地政策、法律法规的执行，同时要体现效率性、公正性、专业性、参与性和开放性，大大降低土地调控的行政成本和社会成本。

3．1．3加强信息化调控

对全省各市县的土地利用和管理情况进行检查，对象和内容多、范围大，费时费力，这就需要进一步加强相关技术研究和系统建设，如建立土地动态监管系统、违法信息数据库、在线土地系统等，充分发挥“3S”在土地调控中的作用。

3．1．4完善问责制

现有制度规定了土地调控督促整改的手段包括提出纠正意见、提出整改意见、责令限期整改、暂停农用地转用、暂停土地征收的受理和审批等。我国目前已经建立了地方政府首长负责制，但督促整改的手段还不足以保证被监管地区切实按照整改要求整改到位，对于不按照要求整改到位的制约手段甚少。所以要尽快出台操作性、针对性强的办法，建立统一的考核指标体系，定期考核，加强问责制度建设，将地方政府保护耕地的责任落到实处。此外，可以把依法征收、供应土地工作与规范政府的行为捆绑在一起，把关注失地农民的基本生活、就业安置、社会保障情况，以及在土地供应和日常检查工作中是否依法、依规进行作为考核基层领导干部政绩的重要指标，这将有利于减少土地违法的数量。

3．2完善土地调控手段

加强土地利用和管理形势监测点建设，为土地持续调控奠定基础。为加强土地利用的管理和调控，国家开展了土地利用和管理形势监测点的建设工作，即设置一定数量的观测点，建立科学的形势观测指标体系，分季度收集、分析、研究观测点提供的指标数据，通过对观测点土地利用与管理情况的分析，进而判断整个督察区域的土地利用与管理形势，为国土资源部提供决策参考。“十二五”期间，江苏省应加强监测点建设工作，切实加强国土与统计和发改委等相关部门的协调，使数据和信息收集的渠道更加顺畅;通过加强监测点信息的收集、整理和分析，对督察区域内土地利用与管理工作情况进行全面的监督检查，力求在保障重点建设项目用地的前提下，减少违法用地，提高土地利用效率。

3．3创新土地供给渠道

滩涂资源开发作为江苏未来重要的开发空间来源，应给予充分重视，并发挥其作用，但是，沿海滩涂管理涉及多个部门，包括海洋与渔业管理部门、农业部门、国土资源管理部门、环境保护部门等，多部门管理造成了政出多门、管理制度相互冲突、不衔接的矛盾。“十二五”期间应重点完善沿海滩涂围填海管理体制，重点在规划衔接、计划管理、收益分配等方面加强对接，减少沿海滩涂围填海过程中的制度障碍。同时，应加强围填海用地的监管，将围填海形成的土地纳入每年土地卫片执法检查范围，对未经批准或擅自改变用途和范围等非法围填海行为，要强制收回非法占用的海域，对生态环境造成严重破坏的责令恢复原状。进一步加强对已处罚围填海项目的后续监管，有效防止项目单位的继续违法行为。

4结论与讨论

本文利用计量方法、调查方法等，预测了江苏省建设用地供给与需求情况，分析了江苏省建设用地供需平衡状况，基于此，剖析了江苏省土地利用存在土地供给渠道约束增多、基础设施建设工程用地矛盾突出、开发园区与新城建设用地需求远大于供给等问题。最后从堵、疏2个方面提出了调控对策，对促进土地供需矛盾较大区域的土地可持续利用具有重要意义。本文的对策还较为宏观，后续研究可以进一步细化供需分析指标，并针对各类指标进行宏观调控。

本文作者：鲍桂叶、冯素红、严长清、徐明单位：江苏省土地勘测规划院