电子政务中的行政正义研究范文

《电子政务杂志》2015年第九期

信息社会是人类历史上又一次由技术革命而促成的文明进步发展新阶段，信息技术越来越深刻地影响着人类社会的各个方面。对于政治，其影响主要表现在电子政务的发展上。自1999年启动“政府上网工程”以来，在短短十几年的时间里，中国的电子政务就迅速地从萌芽期进入快速发展期，现在的各级政府部门纷纷建立了各类电子政务应用系统，而在国家层面上也组建了信息化领导小组，统筹规划全国的电子政务发展。在这方兴未艾的发展之势下，很多的专家学者也对电子政务相关的理论问题展开研究探讨，然其热点主要集中在电子政务的技术实现、电子政务的建设、电子政务的环境支持、电子政务对于政府治理的影响等方面。如果将电子政务视为独立的主体，那么当下的研究可以说是主要集中在它的工具理性方面，而对于其价值理性的探讨少之又少。本文从电子政务的价值理性出发，尝试探讨电子政务中的行政正义问题，具体来说，主要讨论电子政务是否可以以及如何可以实现行政正义这一价值理性。

一、行政正义是电子政务的核心价值理性

虽说电子政务是20世纪80年代美国“重塑政府运动”的意外收获，但实际上是当时政府治道变革和社会信息化合力下的必然产物。“重塑政府运动”的初衷是美国民众不再信任和不能忍受效率低下、漠视民意的政府，正如当时学者所分析的，这一类在工业时展起来的政府机构，“具有迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，这些机构已经不再能有效运转了。在那个时代这种政府机构曾有过辉煌的成就，但在某些环节上，它们脱离了人民，变得机构臃肿，浪费严重，效率低下。”[1]针对这种情况，美国政府提出了“以企业家精神”改造政府的口号，实际是将市场竞争机制引入到公共管理之中，通过行政的市场化来提高行政效率。在改革过程中，改革者发现“电子政府（e-Government）”是一项有力的促进因素，由此，电子政务开启了发展之路。从它的发展历程可看出，电子政务的真正内涵，不是旧的官僚行政体制中信息技术的运用，而是适应新社会环境的全新的行政治理范式。这种治理范式是以现代信息通信技术为基础，建立全新的政府与公民之间的关系，实现多元化治理，提供一站式服务。可以说，电子政务与政府治理变革有着密不可分的关系，政府治理变革的理念同样可以用于电子政务中。

从理念上来看，重塑政府的一个重要理念是提升政府的回应性。回应性是指政府对公众诉求迅速地反应和反馈，以更好履行自己的职责。这就要求政府广泛运用诸如调查、听证会、市场测试、项目评估等反馈机制。但重塑政府运动在提升回应性的同时，却有意避开了行政管理的核心问题，即行政的合理性，这也是后来对这一运动具有异议的焦点。对此，有学者指出，“重塑政府运动更加重视掌舵而非划桨，并授权官僚来掌舵。但是这舵应该朝向何方呢？这个基本问题被回避了。在奥斯本和盖布勒及其他相关的著作中可看出，掌舵的方向是朝着更有效率和更大的产出。而对此，新公共行政的理念是很明确的，它包括积极参与的公民，平衡多数规则和少数保护的宪政民主以及兼顾效率与公平的专业的公共服务。”

对于发展至今的电子政务来说，早已突破重塑政府运动时期的理念，而追随行政管理新理念的发展。从重塑政府运动以来行政管理领域的理论和实践来看，早期新公共管理理论严重依赖效率，并将其作为价值标准的观念受到越来越多学者的批评，学者们认为之所以出现这样的错误观点，是因为它混淆了公共部门与私人部门的根本差别，认为效率是判断行政行为的价值中立标准。其实效率本身就是一种价值观，因而不得不与其他诸如责任、民主道德等价值观进行竞争，而在这种竞争中，效率并非总能占上风。当效率与民主，特别是与民主道德相关的价值发生冲突时，会发生最严重的价值冲突。有学者又指出，新公共管理理论有朝向技术主义发展的趋势，而技术主义又强烈地依附在效率原则之上，这样一来，在追求效率的过程中，组织会出现“失去人格”以及“主体的客体化”的趋势，要解决这一问题，有学者提出行政管理的范式需要改变，那就是要转向“新公共行政”范式，新公共行政旨在寻求原先的范式所缺乏的基础——公平正义。公平正义包括平等感和正义感，其重点就在于纠正现存社会价值与政治价值分配过程中的不平衡。

随着行政管理范式的转变，当今行政管理领域的学者普遍的共识是政府不应一味追求效率的提升。公共行政的核心价值是社会正义，正如新公共服务论者所言，“政府的角色将定位于确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观。”[4]行政正义作为社会正义在行政管理中的体现，既是行政管理的核心价值，自然也是作为信息社会中行政管理不可或缺的电子政务的核心价值。对中国来说，虽然政治体制与西方不同，但行政理念却无实质性的差异。改革开放以来，中国政府逐步抛弃了管制型的行政管理理念，开始构建服务型政府。在这一过程中，政府的施政理念也逐步从效率转向公平正义。在党的十七大报告中，特别强调了“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。并第一次提出了公平正义是社会主义的本质要求，报告中指出“公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”。在十八大报告中，更强调公平正义，指出“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”。这些理念在中国行政管理中的体现就是行政正义的价值理念，这与西方行政管理理念的发展是不谋而合的。同样，对当今与行政管理不可分割的电子政务来说，行政正义也是它的应有之义。

二、电子政务中行政正义的分类与判断标准

罗尔斯指出，正义是社会制度的首要价值。他将正义分为形式正义和实质正义，形式正义注重程序和规则的合理性，实质正义注重结果的合理性，正如他所说的，“我认为程序正义（形式正义）与实质正义之间的区别就是，程序中的正义与这个程序之结果的正义之间的差别。”[5]由此，我们可以把电子政务中的行政正义分为行政形式正义和行政实质正义。行政形式正义指的是公共行政过程中的正义，也可称之为行政程序正义，这种正义是由公共行政的各种制度和规则来保证的，或者说公共行政的各种制度与规则要符合行政正义的原则，如罗尔斯所指出的一样，“形式的正义就意味着它要求：法律和制度方面的管理平等地适用于那些属于由它们规定的阶层的人们。正像西季维克强调的，这种平等恰恰就隐含在一种法律或制度的概念自身之中，只要它被看作是一个普遍规范的体系。形式的正义是对原则的坚持，或像一些人所说的，是对体系的服从。”

行政实质正义是指公共行政结果的正义，它是由某一具体的公共行政事件的因果关系决定的，其判定的标准也是行政正义的原则。行政形式正义的结果是否一定是正义的呢？如果答案是肯定的，那么就没有必要进行形式正义和实质正义的划分了。对此，罗尔斯提出，如果是纯粹的程序正义，就会存在一种正确的或者公平的程序，人们只要遵守这种程序，那么其结果也会是正确或者公平的。但是在现实生活中，这种纯粹的程序正义是极其罕见的，普遍存在的是一种不完善的程序正义，这种程序很难完全平等地考虑所有人的利益，赋予当事人完全同等的权利，完全避免任何当事人利用自己的优势，也就难以产生完全公平的结果。因此，对于电子政务中的行政正义，不仅要考虑其形式正义，还要考量其实质正义。无论是电子政务的形式正义还是实质正义，判断其是否正义的标准还应归结于正义的原则。作为普遍性的正义原则，政治哲学家们做了大量的讨论，其中罗尔斯的两个正义原则影响最大，现代学界对于正义原则的争论基本都是基于此。罗尔斯的正义原则是建立在“无知之幕”这一假设前提之下的，目的是为了推论出一个可以超越历史和时代局限的普适性的正义原则。“无知之幕”排除了影响人们选择真正的公正原则的那些因素，如个人的地位、天资、社会的经济政治状况等，如此人们便会选择如下的两个正义原则：一是“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”。二是“社会和经济的不平等应这样安排，使它们：在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。

罗尔斯运用虚拟的社会契约来论证公正原则，虽然方法精巧、逻辑严密，但是这也是他的理论的一大弱点，正如森的评论：“尽管罗尔斯的方法构建得很有连贯性，也很有技巧性，但他的确过于模式化，并过度简化了许多甚为复杂的大问题，即如何把公正原则的运作与人们的实际行为结合起来，而这正是对社会公正进行实践理性思考的核心。”[7]也就是说，虽然罗尔斯的理论给人很大的启发，但在现实社会中的可行性是该正义理论的一大弱点。同样，作为自由主义者的诺奇克对罗尔斯的平等主义的正义原则提出批评，主张正义是对于个人权利的坚持与保护，提出“持有正义”的原则，指出：“持有正义理论的一般纲领是：如果一个人根据获取和转让的正义原则或者根据不正义的矫正原则（由头两个原则所规定的）对其持有是有资格的，那么他的持有就是正义的；如果每一个人的持有都是正义的，那么持有的总体（分配）就是正义的”。[8]对于诺齐克这种权利优先论的程序正义论点，学者也有尖锐的批评，认为他这种只考虑程序是否正义的观念很容易造成结果上的可怕后果，“特别是，它会导致损害人们用以实现他们有理由认为很重要的事物，包括逃脱可以避免的死亡、享有充分的营养和保持健康、有能力阅读、写字、计算等实质自由。这些自由的重要性不能因为‘自由权优先’的理由而被忽视。”[9]社群主义理论家们也对罗尔斯的正义理论提出质疑，其争论的焦点是罗尔斯所认为的那些指明了我们权利的正义的原则，为了求得这些原则的正当性，不能依赖于任何特殊的善生活的观念，也就是权利要优先于善。如桑德尔反对罗尔斯的权利优先于善的观点，认为正义总是与善相联系的，权利以及界定权利的正义原则都必须建立在普遍的善上。沃尔泽反对罗尔斯的普遍主义正义理论，认为正义原则在形式上是多元的，由于历史和文化的不同，对于善的理解也就不一样，那么任何一个社会分配善的方式都不是普遍的，而是特殊的。我们考察理论家们对于正义原则的争论时，发现无论是自由主义者还是社群主义者都没有离开一个基本的基础，那就是西方自启蒙以来的自由与平等的基本价值，只不过争论孰先孰后，是基于个人还是基于共同体的差别。同样，对于电子政务中的行政正义来说，自由与平等也是其基本的价值基础，行政正义的原则就是自由与平等在公共行政中的具体体现。而由自由与平等推演出来的诸如民主、法制、效率、公共利益等价值，也同样包含在行政正义的价值集合之中。这样，我们就有了可以大体判断行政形式正义和实质正义的标准集合，虽然这样的标准非常粗略，但对于存在明显不公平的社会现实来说，已经具有足够的操作性。

三、电子政务对于行政正义的支持

近50年来现代信息通信技术（ICT）的发展，以及由此带来的社会信息化进程，深刻地影响到现代的公共管理，特别是近年来电子政务的长足发展，对于行政治理的范式转换起到了重要的作用。既然行政正义是电子政务应有的价值理性，那么电子政务是如何支持这一价值理性实现的呢？从技术层面来看，现代信息通信技术最重要的标志是计算机和互联网的发明和使用，这两种技术的出现使得由工业社会向信息社会的转变迈出了决定性的一步。正是由于计算机和互联网的使用，使得电子政务系统完全区别于传统的政务系统，而更符合信息社会的客观需求。新技术的应用无疑会影响组织的性质和结构，当电子政务系统应用这些新技术时，新技术的特性自然被带入政府组织之中，计算机的智能性、信息处理能力以及互联网的开放性、虚拟性和去中心化等特性对于政府组织的影响是否会促成行政正义的达成？从电子政务中行政正义的价值集合可以推论出，符合行政正义的行政管理要素大概有公民的有效政治参与、民意的有效表达、有效的监督、好的回应性、依法办事、科学的决策、合理的行政成本等。对应这些要素，从技术的视角来看：第一，网络的信息传输能力和计算机的信息处理能力可使得海量的公民意见的归集得以实现，或者说新技术使得公民民意的个体表达可以汇总成政府可以处理的民意焦点，而且具有有效的时效性，这在传统行政中几乎是无法实现的，新技术可以有效地提升政府的回应性。第二，信息技术的开放性使得政府的政务公开成为可能，除非涉及国家秘密，几乎所有的政务信息都可以通过信息技术很容易和很方便地公开，公民通过网络或其他形式也可以很方便地查询，政务信息的公开透明带来的就是公众对于政府工作的有效监督，这在一定程度上可以制约政府依法办事，减少人为的干扰和寻租行为。第三，互联网的去中心化的特性可以推动政府组织的扁平化。科层制的政府组织造成了层级过多、机构臃肿、部门林立、效率低下、信息沟通不畅、回应性差等缺点，组织的扁平化可以有效地改善这些不利情况。在扁平化的政府组织中，管理层级将大幅减少，组织层级结构逐步瓦解，大量小规模的、松散组合的组织单元通过电子化的方式进行协作，形成一种更加开放和具有更强互动性的新型组织。这种新型组织的最大特点就是信息沟通力强、对环境变化的适应性强、对外部的回应性强、应变能力强。第四，信息技术的应用可以提高行政决策的科学水平。准确可靠的信息是正确决策的保障，在传统行政管理模式下，由于组织结构的原因，容易造成信息流通的不畅和信息的失真，最终影响到决策的质量。而在电子政务环境下，提供了先进的信息技术手段，规范了信息的采集和处理，可有效地了解民意和公共需求，这就为决策者的科学决策提供了保证。第五，电子政务的实施可有效降低行政成本。对于传统的科层体制，管理的范围越大，管理任务越重，需要的管理人员就越多，管理层级就被迫更多地分层，其行政成本就会越高，呈现边际成本递增的现象。而在电子政务环境下，管理范围的增大，管理任务的增加，并不需要增加更多的人员，管理层级也不会增加，其行政成本增加量就会很小，呈现边际成本递减的现象。另外，从行政收益来看，电子政务的实施会有明显的行政收益。如中国市场监管领域的金税工程，从1997年实施后，第一年的净增税收是800亿元，第二年是1000亿，第三年已达到了1500亿元。据估计，有三分之一是靠信息系统堵住管理的漏洞收进来的。2003年，由金税工程的实施而增加的税收约占增收总额的20%左右，使得税收占GDP的比重提高了0.6%。

从管理理念来看，近年来，从管制到服务，从一元管理到多元治理，从以政府为中心到以公民为中心等管理理念的转变，正与电子政务的基本内涵相符合，而借助于信息通信技术，这些新的管理理念也增加了实现的可能。传统的一元化管理模式的基础是唯一的管理主体对于社会资源和信息资源的垄断，政府与公民之间处于信息不对称的状态，公民难以参与行政权力的运行过程。在这种情形下，政府是以管理者的姿态实行管制，政府处于中心地位。在电子政务环境下，行政权力的运行与互联网紧密地结合在一起，互联网的开放性使得政务信息难以被垄断，政府与公民之间的信息不对称将大大改善，公民的参政议政能力将大大提高，政府作为行政主体垄断行政权力的能力将大幅削弱，也就是说，传统的一元化管理的基础将会被逐步消除。在这种情形下，政府将难以维持传统的强制型的管制模式，以抽象的公共利益为口号，贯彻实施行政主体的单方意志的行政管理方式将失去其合法性基础。政府与公民之间的信息沟通由单向度变为双向度，公民的意志越来越多地体现在行政管理过程之中，行政权力越来越多地通过协商的方式来实施，公民与政府之间的关系逐步趋向平等，这一推论也同样适用于社会组织和私人部门。也就是说，在电子政务环境下，政府与公民、私人部门和社会组织之间的关系逐步趋于平等，这样政府作为唯一的行政主体的局面将被打破，公民、私人部门和社会组织等多元化主体具有了与政府进行平等协商、博弈的资格和能力，在与政府的良性互动中，多元化的主体可以对政府的行为进行制约，以遏制政府的自利行为，由此提升了公共决策的公正性。另外，电子政务通过信息技术可以很容易地建成“公共领域”，也就是哈贝马斯所说的“最好被描述为一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络；在那里，交往之流被以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论。”

在此公共领域中，各方行政治理的主体通过协商对话，达成比较一致的公共理性，达成能够最大限度地满足公共利益的公共政策，也就是说，电子政务有利于协商式民主的实现，协商民主正是电子政务的核心价值之一。从行政形式正义和行政实质正义的实现来看，电子政务也具有较强的可操作性。行政形式正义实现的关键在于合理的规则和政策在行政过程中真正被执行和实施。电子政务可以在行政过程中建立全程的电子监督体系和反馈体系，在业务流程中强制性地纳入规则逻辑和规制逻辑，通过电子手段制约行政主体依法办事，按政策执行，并通过反馈体系调整行政结果以符合正义的要求。电子监督体系包括内部监督和外部监督，内部监督是指行政监督主体依照法定的程序与标准对政策制定、政策执行等行政过程进行监督检查以及控制的行为。外部监督是指公民、社会组织等行政外主体对行政主体行政过程的监督行为。对于内部监督，在电子政务环境下，行政监督主体可以对某一行政流程进行全程的远程监控，包括监察行政过程是否合法合规，行政速度是否延迟拖沓，对行政结果是否有异议和意见，整个过程都可通过网络发送警告信息或者终止业务流程等方式进行行政问责。对于外部监督，在电子政务环境下，行政过程和行政结果都可以通过网络进行公开，公众可以通过网络掌握整个行政流程的运作过程，对于行政流程和行政结果的合理性都可以在网上的公共领域中进行公开讨论，形成公共压力和有效的监督力量。电子政务业务流程中的规则逻辑和规制逻辑是通过程序逻辑控制的方式来保证行政业务过程是按照合理规则进行的有效手段，是一种系统的自我约束机制。在电子政务系统的建设中，通过流程设计、数据库的约束设计等技术手段，可以达到业务流程的运行按照既定的合理规则运作的效果，这样就可以避免行政过程中很多人为因素的干扰，在一定程度上也能限制行政自由裁量权过高的问题。

四、中国电子政务建设中对行政正义支持的不足与对策

中国电子政务的发展速度虽然很快，建设规模也处于世界前列，但总体看来工具理性有余而价值理性不足，也就是说对于行政正义的支持不足。具体有以下几个方面：第一，电子政务的建设理念有偏差。目前，中国电子政务系统的建设还没有部级的顶层设计部门统一领导，这样一来各部门各行其是，既没有统一的标准，也没有统一的理念。总的看来，现行的电子政务系统基本还是传统行政模式的电子化，是在旧的科层体制中应用现代的信息通信技术，并没有转变旧的管理理念，也就是说，中国目前大多数的电子政务系统仅仅是普通意义上的技术系统，并没有切合电子政务的真正内涵。由于旧的行政模式的组织体系越来越完善，官僚体系越来越精密，它对外界因素信息反馈的灵敏度就越来越低，这样一来，新技术带来的进步就会被旧模式的固有缺陷所抵消，新技术系统的应用并没有给行政效率和行政成本带来质的提升。管理理念不转变而应用新技术还会带来更为严重的问题，那就是新技术会强化官僚体系对民众的控制，强化行政权力运行的强制力，强制型的行政运作模式是对公民自由的一种侵害，正如哈耶克所说：“强制是一种恶，它阻止了一个人充分运用他的思考能力，从而也阻止了他为社会做出他所可能做出的最大的贡献。”“真正的恶者只是强制的权力，亦即一个人通过施加损害的威胁而迫使其他人去实现其意志的权力。”

在旧的管理模式下，新技术有可能会强化这种强制型的行政权力，这样就更加偏离了行政正义的原则。第二，电子政务系统只注重行政管理功能的实现，而忽视行政监督体系和反馈体系的建设。目前，中国各部门的电子政务系统建设只注重本部门行政管理功能的电子化，建设资金大部分投入到业务系统的建设上，而对于内部行政监督系统很少关注，即使系统中有监督模块，在实际中也很少应用，对于外部监督系统更少有部门问津。究其原因，还是由于在旧有的行政管理模式下，行政主体为保持对行政权力的掌控，不会主动将行政过程暴露在阳光之下，不愿政务信息被公开，以免在监督之下影响手中的自由裁量权。虽然自由裁量是现代公共管理中不可或缺的权力行使手段，但是在法治建设不完善的现实下，低规则下的高自由裁量权带来的却是对公共利益的漠视，对部门私利和个人私利的追求。电子政务建设中反馈体系也很少被重视，反馈体系的缺失降低了对于行政结果矫正的可能性，由此影响了行政实质正义的实现。电子政务中的反馈体系很重要的部分是公众参政渠道的建设，公众参政渠道包括公众获取政务信息的渠道和公众反馈政务信息的渠道。虽然中国已经出台《政府信息公开条例》，但此条例的操作性和执行力都不强，对政府部门的约束力不够大，所以至今政务信息公开情况不佳，公众关心的政务信息难以通过电子政务系统查询到。公众在难以获得完备的政务信息的情况下，很难有效地参政议政，并且目前电子政务系统中并没有建设有效的公众参政渠道。政务信息的不透明和参政渠道的缺失使得公众监督的力度非常薄弱，只有极少数行政管理事件受到公众和媒体的关注后，才有可能影响行政结果的矫正。相对于极其庞大的行政管理行为，几件网络热点事件实在微不足道，目前中国互联网的发展对于行政监督的影响还是极为有限的。第三，部门间的条块分隔、部门的自我封闭限制了电子政务优势的发挥，增加了行政成本。电子政务的优势一部分来自于其使用的现代信息通信技术的技术优势，包括信息传输速度快、储存方便、传播范围广、查询方便、成本低等，但是这些优势能够发挥的前提是部门间、部门与公共网络间的无缝连接。目前，中国电子政务建设中一个重大的缺陷就是各个部门各行其是，所用的技术标准、数据库标准、接口标准不尽相同，各个部门的电子政务系统无法无缝连接、数据无法共享，如此一来，涉及到多部门的公共服务业务流程无法电子化对接，部门之间的壁垒消除了电子政务的优势，行政效率无法提高的同时，巨额的软硬件投资反而增加了行政成本。另外，部门的自我封闭也限制了电子政务优势的发挥，目前各部门建设的电子政务系统多数为内部系统，与公共网络的连接度很低，也就是说很多公共服务功能无法通过网络完成，只能通过传统的窗口方式办理，无法发挥电子政务一站式服务的优势，既无法提高行政效率也无法降低行政成本。总体来说，中国电子政务的建设中对于行政正义支持不足的原因，根本上在于行政管理理念和模式的陈旧。从管制型到服务型，从以政府为中心到以公民为中心，从一元管理到多元治理，这些新理念的实践是电子政务优势得以真正发挥的关键。在中国现行的政体之下，这些行政管理新理念得以实施的可行办法是国家主导、顶层设计、逐步落实。对于电子政务来说，就是成立部级的电子政务建设领导小组，按照新的管理理念制定电子政务建设的总体模式和总体标准，每一省设立独立的电子政务建设委员会，由省市主要领导人牵头，负责本省电子政务的具体建设。每一省所有部门的电子政务系统由省电子政务建设委员会统一规划设计，设计方案按照国家的标准进行，确保每一省的电子政务系统具有统一的平台、统一的数据库标准、统一的接口标准，实现本省内各部门之间、部门与公众之间的无缝连接，设计方案中应确保电子政务的监督系统和反馈系统的可行性和有效性，强制性地要求各部门建设电子政务的监督系统和反馈系统。同时，为确保电子政务建设的顺利进行，国家应在法律方面进行支持，如建立具有强制效力的政务信息公开法、电子行政法等，使得基于新行政管理理念的电子政务建设具有良好的法律支持环境。

作者：李广 单位：山东大学政治学与公共管理学院