美日银行监管策略对比范文

随着世界各国生产和贸易的日益国际化，必然要求资金融通也日益国际化，作为融资的主要载体—银行必须在海外积极扩张发展才能保住和提高实力和竞争地位。进入九十年代，由于金融非制度化进一步加剧，金融由国际化向全球化、一体化迈进，尤其是乌拉圭回合服务贸易谈判的深入，更是加速了金融国际化的进程。开放和引进外资银行就是适应这一趋势的。本文拟就美日两国对待外资银行的政策原则与监管措施作一比较研究，以便为我国更好地加强对外资银行的监管提供一点背景经验。

一、对外资银行的政策原则上的差异

纵观战后儿十年的历史，我们可以发现，美国对外资银行采取了加强限制的政策，即单方优惠原则—国民待遇原则—互惠的国民待遇原则的政策，而日本却相反，它逐步放松对外资银行的引进和监管，它采取了保护主义原则—国民待遇原则的政策。美日两国的这种差异是有其深刻的社会、经济、政治背景的。

战后，美国是当时世界上无可争议的经济金融强国，它凭借其雄厚的实力向外扩张，输出资本，在相当一长的时间内，一直是国际金融市场上的进攻者，防御外资银行的入侵活动这个问题对它既不实际也不重要。所以，二战后的许多年中，联邦政府未曾颁布过有关外资银行进入美国经营的联邦立法。由于美国是实行双线多头的银行管理体制的，而外资银行可以不受联邦的监管，它们在同美国国内银行的竞争中占有明显的有利地位，诸如:外资银行可以跨州开设分支机构，可以经营证券业务，可以不受联储存款准备金的要求。所以，这个时期，美国给予外资银行的政策原则是事实上的单方优惠原则。由于这些有利条件，尤其是七十年代后，美国经济金融实力大为削弱，欧、日等国迅速崛起，外资银行在美国的数量已有了飞速的增长，已对美国国内银行构成巨大的威胁。到1978年美国颁布《国际银行法》之前，它们的资产达到了最高点。针对这一事态发展，1978年10月，美国国会通过了该法，其目的是为了消除某些不平等竞争因素，对它们的活动加以限制。该法第一次将外资银行置于联储的统一管制下，且给其以国民待遇原则。初看似乎很宽厚，实则不然。因为，美国素以对银行管制严格著称，相反，西欧等国对银行活动较为放任，美国对外资银行以国民待遇原则，外资银行就不得不接受与美国国内银行相同的管制约束。通过实施《1978年国际银行法》，美国开始加强了对外资银行的监管。但是，外资银行仍享有一些优惠条件，如该法中的“不追溯条款”可使已存在的跨洲分行免受新法规的约束，所以外资银行仍然发展迅速。据《联储公报》1992年1月号的报道，现在已有300多家外资银行在美经营业务，其持有的总资产超过了8000亿美元。而与此同时，美国国内银行的国际竞争力却日益下降，到1989年，美国占国际银行业资产份额由1983年的27.2%下降到14.1%。面对外资银行对美国国内银行造成的巨大威胁，1991年12月19日，美国国会通过了《对外国银行加强监督法案》，作为这一法案一部分的《金融服务中的公平贸易法案》也基本通过了。该法案规定给予外资银行以互惠的国民待遇原则，外资银行在美国的活动将受到进一步的限制。这是因为，互惠的国民待遇原则的确立，使美国管制当局有权拒绝那些对美国行号不实行国民待遇原则国家的银行和证券行号在美国经营的申请，而且，来自该国并且已经在美国经营的机构在获得美国管制当局批准之前不能在美国开展任何新业务或在新地区开展业务。而所谓“新业务”甚至包括一些诸如消费者抵押放款或投资咨询服务等原来并不需要管制当局批准就可进行的业务。这些无疑显示出美国对外资银行政策的日益严厉。该法的实施，将使外资银行在美国受到更多的监管和限制，它只要违反了任何法律(不只是银行业法律)，该外资银行就可能被终止活动。这个标准比适用于本国银行的标准更严格，从而偏离了国民待遇原则。从上可知，美国对外资银行的监管政策原则经历了三个阶段，即单方优惠原则—国民待遇原则—互惠的国民待遇原则，这是一个逐渐加强管制外资银行进入美国经营的政策。

日本与美国相反，它对外资银行实行逐渐放松管制的政策。在五、六十年代，日本经济从恢复时期转l句高速增长的时期。为维持经济高速发展，日本必须尽可能多地取得外汇，一是担当外汇贸易融资的角色，二是对日本企业提供自由外汇贷款。然而，新的矛盾出现了，即大量的自由外汇贷款导致了日元基础货币投放增加，因为此时正处于固定汇率时代，为保持1美元“360日元的固定汇率，日本银行不得不投放大量日元以收购外汇，导致货币供应量大增，物价上涨。此外，还有一个重要的原因对日本外资银行政策发生影响，那就是日本战后一直执行一条明治以来的传充金融政策，即封闭式的保护主义金融政策，它旨在阻止强大的国际垄断资本利用金融市场对日本经济进行渗透，以扶植新兴的重化工业的发展。由于这几个因素的共同作用，日本在引进外资银行时，更加重视的是如何控制外资银行带来的外汇流入上面，为此其外资法规定了种种限制，如对自由外汇贷款要逐项批准、禁止外资银行外汇现货投放与设定限额度等等。与此同时，日本又担心外资银行不再继续将外汇资金带入日本，而不能弥补其外汇资金的不足，又规定了一系列措施，诸如禁止外资银行在日本开设分行，禁止从日本同业拆借市场拆借日元资金等，这些都是为了保护日元本币市场。从中可看出，这个时期日本对外资银行实行很严格的保护主义政策原则。然而，从1970年起，日本对外资银行及分行在日本的增设，放宽了限制，对外资银行的经营业务范围又逐渐采取放松的态度。这是因为日本的经济金融实力已大大增强，其国内的业务领域已很狭窄，故日本的银行积极谋求向海外扩张，为了让日本的银行在其它国家取得国民待遇，根据金融相互主义原则，口本也要给外资银行以国民待遇原则。此外，日元逐渐国际化，日本金融市场对外资银行的吸引力增大。从1974年起，美国政府不断向日本施加压力，要求其开放国内金融市场，放松对美国银行的管制。再者，从日本银行的立场看，就日本国内而言，日元资金的融通及外汇资金的融通均已具备与外资银行相抗衡的实力。于是，从七十年代起，日本逐渐对外资银行放宽限制，如允许其在日本同业拆放市场筹集日元资金，允许其发行大额存款单等等。从上所述，可知，战后日本对外资银行的政策原则经历了严格的保护主义原则—国民待遇原则的变化。这是一条逐渐放松管制的过程。

二、进入管制的比较进入管制就是对申请进入本国开业经营的外资银行进行必要的审查。下面具体地对美日两国在这方面的作法作一比较。

1.接受申请、审批机关的比较。在美国，由于其实行双线多头的银行管理体制，所以它比较复杂。在1991年12月通过《外国银行加强监督法案》之前，如要在美国开设外资银行，需向财政部的货币监理署提出申请，由其负责调查审批，但要征得各州法律的许可。外资银行可以在联邦一级注册，也可以在州注册，已经在州注册的外资银行要转为联邦注册，可以重新申请在联邦注册。在1991年12月实行新法案之后，该法案要求在美设立分行、行、商业贷款公司或代表处须经联储批准，外资银行直接或间接获得一家银行5%以上的股份也要通过联储的审批。与此同时，与外资银行直接经营相关的双轨银行体制也将被取消，因为根据新法案，州自主批准权被取消了。而在日本，由于它实行以大藏省为主的一线多头银行监管体制，则显示出与美国明显的不同。日本银行作为中央银行，虽有一定独立性，但其必须服从大藏大臣，大藏大臣对日本银行有业务命令权和监督命令权。所以，在日本，开设外资银行要向大藏大臣申请，由它批准。

2.申请表内容及审查内容的比较。美日两国申请表的内容相差不大，一般都包括:外资银行总行的资产负债及主要经营情况，要设立的外资银行的资金来源和运用的预计状况，业务经营范围，经营管理人员的情况等等。但有一点明显不同、美国对来自不同国度、地区的外资银行要求不同的注册资本，而日本却没有成文的明确规定，但在批准其营业时，外资银行必须负有带入最低限额资本金的义务。至于审查内容，’美国的《1978国际银行法》规定就很详细，1991通过的《外国银行加强监督法案》更加明确地对外资银行进入美国设立了一个统一的标准。联储在审查外资银行申请时，主要考虑以下几点:外资银行的母国有关管理机构是否同意其在美国设立分行、行或商业贷款公司;外资银行的资金状况和其在美国的机构的情况是否良好;外资银行的管理资源是否充足，以往的经营记录是否良好;外资银行是否能保证向联储提供所需要的资料;外资银行的母国管理机构是否可以公开申请银行的营运资料;外资银行是否能遵守美国的有关法律。而在日本，虽然没有象美国一样的专门的外资银行管理法案，但它在《普通银行法》中规定了对外资银行的审查内容，主要有:出具书面保证，保证遵守日本银行法令及有关法律，服从大藏省和日本银行的指导，严禁扰乱金融秩序;外资银行必须拥有足够资产，以便健全而有效地开展业务，并持有申请设立分行的一定数额的已发行股票;外资银行在日本应有能够经营银行业务的人员，平时要雇佣精通日本银行法及有关法令的日本人参与管理，以便保证和当局能用日语直接迅速联系。日本有关银行法令还授权大藏大臣在审查外资银行开业申请时，为保证公共利益需要可附加另外条件。不难从上看出。美国审查外资银行申请开业时比日本要全面、要严格，这与其加强了对外资银行的监管的政策原则是相一致的，或者说，是这种政策原则的具体体现。事实上，从1991年地月新法案通过后，联储已大大放慢了审批速度，到1992年12月18日，整整一年才批准了两家外资银行的申请。

3.申请程序的比较在申请程序上，美日两国没有什么差别，都是经过申请一调查一批准•一发给许可证开业这个过程。只是在审查的宽严、时间的长短上有所不同，这一点前面已讲述过了。

三、对业务经营活动管制的比较

1.管理机构的比较。美国行使令融管理权的机构交叉重叠，政令不一，这是其实行双线多头管理体制的表现。仅联邦级监督管理机构就有.人个。1991年12月通过的《外国银行加强监督法案》修改了《1978国际银行法》中的有关条款，扩大了联储的管理权限，规定联储对所有的联邦和州批准设立的外资银行进行监督管理。同时，法案要求联储协调通货总监、联邦存款保险公司以及各州的银行管理机构对外资银行的检查，避免重复检查。在日本，就不象美国这么繁杂。日本银行作为中央银行，是管理各金融机构的重要机构，但是它侧重于具体业务方面，行政方面则由大藏省负责管理。大藏省的银行局和国际金融局负责外资银行的监督和检查工作。

2.业务范围的比较。自从1991年12月颁布《外国银行加强监督法案》以来，外资银行在美国的业务范围受到了极大的限制。如果外资银行的母国没有给美国的银行以国民待遇，那么该国的恨行在获取美国管制者批准之前不能开展任何新业务或在新地区开展业务，而所谓新业务甚至包括原来并不需要批准就可经营的如消费者抵押放款、投资咨询服务一类业务。法案规定外资银行必须通过其参加保险的附属机构才可以吸收10万美元以下的存款，藉以对外资银行的吸收存款能力进行限制;法案规定除非征得联储同意，外资银行的州分行或行不得从事联邦分行或行禁止从事的业务，如果是参加保险的分行或行，联邦储蓄存款保险公司还要考虑这些业务活动是否危及存款保险基金;法案还要求州批准的外资银行必须与联邦批准的遵守同一个“单一对象授信限制”。此外，今后外资银行既不能做证券业务，又不能做保险业务，投资要受到严格限制，做信托也极难申请，而且跨州经营受到很大限制。总之，业务范围十分有限。现在，与美国形成鲜明对比的，是日本对外资银行的业务限制要松宽得多。这是日本放松外资银行监管的产物。五、六十年代那些限制外资银行业务经营的措施，如禁止开设分行、禁止从日本的银行同业拆放市场筹集资金、日本银行原则上不对外资银行发放日元货款等规定都相继在70年代得到取消，1968年因防止外汇流入过多而带来日元升值压力和因基础货币供应过度对稳定国内物价造成威胁而颁布的“兑换日元规定”也在1984年6月撤消了。现在，在日本的外资银行享受国民待遇，即可同日本国内的银行一样经营各种业务，如办理存贷款、票据承兑和贴现、汇兑等业务，以及法律允许的信托业务和大藏省特许的金融业务等。

3.对业务经营进行风险管理的比较。为避免外资银行在本国经营不善而破产或面临更大风险而引起不良反应，发达国家对外资银行都进行预防性的风险管理。一般包括以下几个方面:资产流动性要求、一单一货款规则、存款保险制度、最后贷款人的应急措施等。同时采用报告和检查的方法来促使经营活动顺利进行和稳定金融秩序。美国对外资银行业务经营的风险管制措施规定得非常洋尽，主要有:要求外资银行参加存款保证制度，其存入联储的保证金额须占全部负债(不包括应付款)的5%，而且不生息;至于存款保险，虽然对外资银行没强制要求，但规定只有参加保险的附属机构才可以吸收10万美元以下的存款，而外资银行在美开分行一定要投保FDIC，存款保险费已达每百美元0.23美分;在存款准备金方面，外资银行不论在联邦注册还是州注册，都要交纳，其比率在22%以内，由联储根据实际需要加以调整;在资金运用方面，外资银行与一般国内商业银行一样在以下几方面受限:(1)对某一客户信用贷款的比例不得超过资本和盈余的15%。(2)对证券贷款的限制，银行信用支持只能在50%以下(3)对内部借贷的限制(4)承兑业务的限制，对某一客户的承兑不得超过自有资本和盈余的10%，承兑总额不得超过自有资本和盈余的15%。此外，91年的新法案还规定，在外资银行违反法律或进行不安全、不健全的业务时，或者外资银行没有接受其母国的监督，联储有权终止其在美的活动。在同时检查一家外资银行全国范围的办事处和子公司时，联储将与其他管制者包括外国管制者充分合作。在日本，对外资银行也象美国一样进行风险管理。1985年日本新银行法规定，普通银行对同一借款人的贷款合月不得超过自有资金的20写，普通银行保持的流动性资产不得低于总存款的30%，一年期满以的中长期贷款的40%必须由其中长期存款和负债作为保证，等等，这些规定都适合外资银行。日本允许外资银行发放日元存款凭证，但其限额为外资银行借款额和其在日本境外的日元存款额的30%以内。对外资银行的监管中，还要求其定期向金融管理当局提交报告。报告的内容主要有资产负债表、损益表等，但在美国还要呈交特别经营报告、外汇交易报告、利率掉期业务报告、同业拆借报告、储备资产报告、大股东董事和主要经理人员及其变动的情况，每年至少接受‘一次检查。从上听述，美国比日本更加注重金融业的稳定，因而对外资银行的风险管理更加严格。