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谈城市新建轨道交通项目投融资模式

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摘要:当前国内二线城市甚至部分三线城市为缓解城市交通压力,准备新建或者正在对城市轨道交通项目进行建设论证。城市轨道交通项目作为大型公共基础建设项目具有投资规模大、建设周期长、建设经验要求高等特点。本文论述了城市轨道交通项目建设中三种常见的投融资模式,讨论了各种投融资模式的优缺点。结合国内新建城市轨道交通项目城市的具体情况,得出了适宜选择的模式——BT模式。

关键词:轨道交通;投融资模式;BT模式

一、城市轨道交通建设项目定义

依据中国国家标准《城市公共交通常用名词术语》规定,城市轨道交通建设项目简单解释为“通常以电能为动力,采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称。”国际上一般普遍认为城市轨道交通有地铁、轻轨、市郊铁路以及悬浮列车新交通系统等多种具体形式。城市轨道交通建设项目是城市中重要的基础设施项目,具有以下特征:1.城市轨道交通的准公共用品特征;2.城市轨道交通的外部效应巨大;3.城市轨道交通较大的规模经济特征。通过以上城市轨道交通具备的基本特征这就决定了政府对城市轨道交通拥有绝对的控制权,也就是城市轨道交通不能完全私有化。同时由于城市轨道交通建设投资巨大,建设环节复杂,建设周期长等。尤其城市轨道交通建设期投入资金大,政府筹措资金困难。鉴于此在城市轨道交通项目建设期就需要考虑如何引入外部资本以缓解政府资金困难。本文就一些新兴二三线城市新建城市轨道交通的几种投融资模式进行了讨论研究,对无城市轨道交通建设经验的城市具备一定的指导意义。

二、几种典型的投融资模式

城市基础设施建设投融资模式是指政府部门为发展城市基础设施,而对其实施的从筹资、建设、经营到管理的一系列活动以及在这之中所采用的方式和方法,主要反映在其融资模式上。具体到我国的城市轨道交通建设融资方式主要以政府财政负担为主。建设项目投融资模式有很多种,依据目前我国城市轨道交通建设的实际情况,同时结合各二三线城市新建轨道交通建设发展的具体情况,本文对以下三种在城市轨道交通建设中经常出现的投融资模式作了深入研究与分析:政府与社会资本参与的PPP模式、BT模式和政府主导的BOT模式。

(一)政府与社会资本合作的PPP模式

政府与社会资本合作的PPP模式是目前公共基础设施项目建设的一种常见模式。PPP模式下政府相关部门与社会资本组成合作体,参与完成公共基础设施投融资及建设。即指政府部门与社会资本之间形成合作关系,通过双方之间的合同约定,共同完成公共基础设施项目的投融资、建设、运营的活动。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式,政府与社会资本之间通过这种合作关系,使得合作各方达到比单独行动预期更有利的结果。1.PPP融资的特征。PPP融资模式,政府部门通过与社会资本签定特许合同由专门的公司负责项目筹资、建设及经营。PPP项目的融资以实施项目为主体进行融资的活动,是一种公共基础设施公司化的操作模式。社会资本参与的公司管理模式可以使得预实施项目进行更加专业化的管理,同时能够降低政府的投资风险。2.PPP融资模式在城市轨道交通领域的应用。PPP模式最近这些年在国内公共基础设施建设领域应用较为广泛,受到各地政府的青睐。该模式机制灵活、权利清晰,比传统政府单独建设、运营的模式高效灵活。政府引进PPP融资模式,使得政府和社会资本双方可以取长补短,同时发挥了社会资本的投资积极性,提高了运行效率。北京地铁4号线开创了国内城市轨道交通建设运用PPP融资模式的先河。

(二)BT建设模式

BT建设模式即“建设—移交”模式,是指政府利用非政府资金对公共基础设施建设的一种融资模式。具体操作是政府的公共基础设施项目通过公开招标等形式选择一家专业投资方进行融资、建设并最终验收合格后政府按照回购协议约定向投资方支付一定费用,投资方将实施项目移交给政府。BT建设模式的运作方式多种多样,一般BT项目的运作包括以下五个阶段,项目发起、立项和准备、招投标、BT项目公司组建、工程融资建设、移交和回购。BT建设模式是一种新型的投融资建设模式,在城市轨道交通设施投资建设中应用的潜力很大。但是还必须承认的是BT在我国应用时间较短,如处理不好其中的法律关系、投融资主体、操作界面等因素,很容易将BT模式当做垫资施工项目。1.BT模式的主要特征。一般认为BT模式适用于政府基础设施非经营性项目建设,投资方在移交后不进行经营,政府按双方约定向投资方支付合同价款等一系列活动。BT模式下的项目移交和付款具有强制性,由于BT项目的特殊性,项目竣工后必须按约定移交给BT项目发起人,同时由于BT项目主办人无力完成项目建成后的运营,再加上BT项目的非盈利性基础项目特征,BT项目发起人也必须强制收回项目。BT项目建设期间的融资任务由BT项目主办人承担,这样可以有效缓解政府的财政压力,加快基础设施建设速度。2.BT模式在城市轨道交通领域的应用。BT模式作为缓解财政资金不足的一种建设模式,与其他合作建设模式最基本的区别就在于投资者不进行运营。一些公用基础设施由于其特殊性只能政府背景的机构统一经营不具备民间经营的条件。BT模式的出现,需要由政府经营运行的城市轨道交通项目的投资向社会资本开放。当前随着众多企业高速发展,一些大型企业可能存在充足的资金储备。众多企业有能力作为BT项目主办人介入BT项目,参与城市轨道交通项目的建设,改变其投资渠道单一的局面。3.BT模式的具体实施方式。在实施过程中根据项目的具体情况有以下几种BT建设模式:(1)完全BT建设方式。政府相应机构通过公开招标等方式确定项目投资建设方,由确定的投资建设方组建项目公司,由项目公司具体负责融资和建设,项目建成后由政府相应机构根据协议进行回购。(2)BT项目总承包建设模式。通过招标确定项目总承包建设方,建设方按照合同约定完成项目建设,并承担全部投资,项目建成后由政府根据协议进行回购。(3)BT项目施工承包模式。通过公开招标等形式确定施工建设方,施工建设方按约定完成工程施工及过程投资,最终验收合格后由业主根据协议进行回购。(三)政府主导的BOT投融资建设模式政府主导的BOT建设模式一般指大型公共基础设施项目的投资、建设和运营等以政府和社会资本之间达成合同为基础。根据合同约定的特许经营范围和时间允许社会资本在一定时期内筹集资金建设公共基础设施并进行经营的投资模式。根据其定义,BOT投融资模式具有一下特征:1.项目的投资主体为社会私人机构;2.政府根据约定将项目的建设、经营及期限特许给私人机构;3.BOT能够保持市场机制发挥作用;4.政府在BOT项目中具备约束能力。城市轨道交通项目在BOT模式下,一般需要享受政府部门提供的以下特许权利:城市轨道交通的建设与特许期经营权、附属商业的开发经营权、车站地区的开发权等。2004年年初,深圳市政府与香港港地铁公司签订了深圳轨道交通4号线原则性协议:香港钢铁地铁公司以BOT的形式承担深圳地铁4号线的建设。同时港铁地铁公司还承担全线30年期间的运营及沿线房地产开发的资格,这就为深圳地铁4号线开创了全国第一个BOT模式建设地铁项目的先河。

三、几种城市轨道交通建设项目融资模式比较

(一)PPP模式与BOT模式比较

通过以上分析不难发现,PPP融资模式和BOT融资模式有以下共同特点:两种模式都是通过政府部门与社会私人机构签订特许权协议,使政府部门与社会资本发生合同关系,两种模式都以投资项目运营利润偿还债务并实现投资回报。但是PPP融资模式与BOT融资模式作为两种不同的融资模式还有很多不同的地方,在BOT融资模式中,政府部门和社会资本之间存在着等级关系,其组织机构缺乏一个相互协调的机制,参与各方容易出现信息不对称的情况,而PPP融资模式的组织机构能够形成“双赢”的政企合作关系。在PPP模式下,社会资本需要从项目论证阶段就参与进项目中,而BOT融资模式社会资本仅从项目实施阶段才开始进入。再有就是PPP融资模式由于对风险的管理合理,增加了PPP模式项目抗风险的能力,有利于项目的成功实施。而BOT融资模式由于信息的不对称,增加了社会资本的风险。

(二)BT模式与BOT模式比较

BT融资模式与BOT模式最大的区别就是BT模式下其没有投资者运营环节。BOT模式下项目建成后政府按照合同约定给予投资者一定期限内的特许经营权,项目由投资者直接运营并向使用者收取相应费用,投资者通过项目运营管理以达到投资回收,不需要政府对投资者直接进行投资补偿。

(三)PPP模式与BT模式比较

PPP投融资模式的基本特征是指政府与社会资本共享投资收益,共同承担投资风险与责任。利用政府政策的优势,获取融资资本。PPP模式下在项目的建设期和运营期将公共基础设施采用社会资本化及专业化的企业管理和服务。BT模式则是政府通过前期招标等方式确定项目投资方,由投资方按照约定完成公共基础设施的投融资和建设。项目建设完成验收通过由政府根据双方协议进行回购并由投资方移交政府。在BT模式中政府相应部门在一段时间内将项目的融资、投资、设计、建设等工作交给了BT项目投资方,只是在这期间起到监督管理的作用并不直接参与项目建设管理。而PPP模式政府由于与民间企业建立了合作的关系对于项目建设管理的方方面面还是参与进去了,且政府具有主导作用。

四、轨道交通建设项目融资方案分析与选择

目前全国很多二三线城市都在积极运作城市轨道项目,对于大多数二三线城市来说城市轨道交通项目属于以前未曾接触过的工程,城市轨道交通建设还缺乏足够的相关方面的经验,同时由于近年来各地在城市建设以及道路改造方面的投入已经相当大,可用与城市轨道交通建设的资金并不是十分充裕。所以无论从相关建设经验上来看还是资金准备上来看在各二三线城市在这方面上都是相当匮乏的。BT模式能够很好地弥补资金的匮乏以及对于项目建设经验的不足的缺点,同时项目前期准备工作的深入也为各城市轨道交通建设采用BT模式创造了必要的前提条件。而PPP模式一般要求业主具有完善、成熟的相关工程经验以及能够处理各种复杂的经济关系的能力,本文认为这恰恰是一些没有城市轨道建设经验的城市所不可能具备的一些条件。当下建设城市轨道交通的最主要目的就是为了有效缓解市区交通压力,而BOT模式的最主要特点是由社会资本经营一段时间,只有在特许经营期结束后才无偿移交给政府。这就造成其间操作相当复杂,最重要的是政府在特许期内有可能对项目失去控制权,从而达不到建设城市轨道交通的目的,即达不到有效缓解交通的压力要求。从而丧失建设城市轨道交通的目的。通过比较以上三种投融资模式的优缺点,本文认为BT模式是当前情况下比较适合没有城市轨道交通建设经验的城市的投融资方案。同时在选用BT模式时,应选择具有城市轨道交通工程经验的大型国有施工企业作为BT项目主办人。这样既可以有效的缓解当前政府的财政压力,加快基础设施建设速度,尽快有效的缓解当前的交通压力。同时选择的BT项目主办人由于有城市轨道交通的工程经验可以避免许多不必要的挫折和弯路。由于BT融资方案的资金投入数额巨大等特点,选择一些大型国有施工企业能够有效的降低投资风险。

参考文献:

[1]王灏.城市轨道交通投融资问题研究[M].北京:中国金融出版社,2006.

[2]陆明,王文江.城市轨道交通建设管理模式探析[J].北京交通大学学报(社会科学版),2009(03).

[3]郝成,李静.北京、香港、纽约城市轨道交通投融资模式对比分析[J].城市轨道交通研究,2009(01).

作者:陈志通 单位:北京联合置业有限公司

谈城市新建轨道交通项目投融资模式责任编辑:宋小艳    阅读:人次