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我国PPP项目融资及其发展

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摘要:PPP作为一种新型的项目融资模式,推动了我国基础设施建设的快速发展。但在PPP模式的融资中,还存在诸如与现行金融体系不适应、风险分担机制缺乏、社会信用基础薄弱等问题,通过进一步完善融资渠道、市场准入和退出、风险分担、信用约束等机制,可促进PPP的健康、可持续发展。

关键词:PPP;项目融资;风险分担;信用约束

0引言

PPP(Public-Private-Partnership)是近年来发展较为迅速的一种新型项目融资模式,通过PPP模式可以有效地减轻政府部门的财政负担,促进基础设施建设的快速发展。PPP在我国当前的基础设施建设中,其作用愈发凸显,但由于起步较晚,目前完善的制度框架还尚未形成,在具体实施过程中不少问题逐渐地暴露出来,如何进一步规范PPP的动作模式,特别是完善和拓宽PPP的融资问题,是目前需要解决的首要问题。运用好PPP模式,引导私人资本进入国家的公共品项目建设,不仅可以优化经济运行环境、完善基础设施,还为私人资本提供和创造了良好的投资机会。

1我国PPP融资的发展及存在的主要问题

随着规范PPP模式运作的《基础设施和公用事业特许经营管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)的落地,同时PPP模式的建设发展被列入“十三五”规划,标志着我国利用PPP模式发展建设基础设施的顶层设计初步完成,PPP在推动供给侧改革的背景下,进入了一个新的发展高度。早在20多年前,PPP模式就已在我国国内开始实践,但真正大规模启动还是始于2013年之后。迫于“新常态”下的经济增速放缓,政府的公共财政收入增速三年内连续出现下降,财政收入锐减,对于过去由政府主导投资的基础设施建设提出了极大的挑战。在此背景下,PPP模式的发展得到了大力推广,PPP项目融资规模和数量均呈现出“井喷式”增长的态势。到2016年12月末,全国PPP综合信息平台入库的项目有11260个,总投资额达到了13.5万亿元。但在PPP融资规模大幅增长、项目数量激增的同时,项目的落地实施率并没有相应提升,未曾突破50%的界限(不包括示范项目),大多数项目仍停留在准备和采购阶段,项目“落地难”问题突出。同时,PPP模式在融资中存在的问题也日益凸显,主要有以下几个方面:

1.1PPP项目融资与现行融资体系不相匹配

1.1.1缺乏广泛的中长期资金支持PPP项目通常建设周期长、投资回收较慢,因此PPP项目需要有大量的中长期资金来源才能满足项目的资金需求,但私人资金供给不仅在资金规模上较为有限,而且在资金期限上也难以满足中长期使用的要求。一个比较典型的例子便是杭州湾跨海大桥项目,在该项目建设伊始,一度吸引了大量的民间资本,有多达17家民营企业以BOT方式参股成立杭州湾大桥发展有限公司。但由于经济形势发生变化以及该项目设计规划上出现的失误等原因,杭州湾跨海大桥项目的资金需求量从立项起的十年间,从初始的64亿元一直追加到了136亿元,期间多次追加投资,导致一些民营企业难以承担项目资金的重负,只能被迫转让股份退出项目。最终,该项目只能以国企回购的方式赎回项目80%的股份。私人资本资金规模小、使用期限短,严重制约了PPP项目的融资需求,难以满足PPP项目中长期资金使用的要求,从而导致PPP项目“落地难”,甚至不少PPP项目因此半途而废,以失败告终。

1.1.2缺乏多样化的融资渠道在私有化类PPP项目中,除了项目公司的自有资金外,其余所需资金通常主要以融资方提供担保、抵押或质押的方式向银行申请贷款,融资渠道较为单一。以山东省东营市长城•创新港(一期)项目为例,该项目由广饶县经济开发区和广饶长城投资建设有限公司合作建设,公司注册资本1亿元,社会资本占100%。该项目自2015年6月开始建设,建设期为两年,总投资约为16500万元,但资金筹集情况却并不理想。该项目由企业自有资金出资4950万元,但这仅占总投资的约30%,还需融资11550万元,而仅仅依靠担保或抵押的方式是难以获得银行如此大规模的贷款资金的。这主要源于我国严格的金融管制,加上资本资产运作水平较低和金融市场发育不完全等造成的。

1.1.3PPP项目的退出机制不完善当前,我国的PPP项目投资的退出机制仍不完善。私人资本如果退出项目需要经过政府部门严格的审批,通常需要耗费漫长的时间,而且如果没有国有企业主动承接PPP项目,私人资本的退出几乎难以成行。对于PPP项目的中途退出,审批程序更为严格,不仅审批周期更长,而且通常还需要由私人资本自己寻找合适的外部接手企业。这与当前我国相关退出平台建设滞后(如资产证券化、股权交易市场等)有关,也最终影响了PPP项目的顺利实施。

1.2缺乏合理的风险分担机制和投资回报机制

在特许经营类的PPP项目中,私人资本的投资份额在全部PPP项目总投资额中所占的比例较大,但由于缺乏合理的风险分担机制和利润分配保障,使得私人投资者承担了项目中的大部分风险。例如,被誉为1998年中国最佳PPP项目的山东中华发电项目,总投资额高达168亿元。该项目由山东电力、山东国际信托、香港中华电力和法国电力共同参股组成中华发电有限公司,特许经营期为20年,期满后该电厂全部资产归中方所有。为了保障项目利益,该项目已建成的石横一、二期电厂获准以0.41元/度的价格上网销售,但在2002年菏泽电厂新机组投入运营时,山东省物价局对该项目批复的价格调整为了0.32元/度。而且,自2003年开始,山东省发改委将山东电力与中华发电间的最低购电量从5500小时削减至5100小时,产生的价差仍需由其自行填补。这样一来,使得该项目的收益锐减,原先达成的合作根本无法推进,项目合作双方之间签订的协议也失去了存在的价值,导致该项目陷入了困境。除了一些特许经营类的项目外,外包类的PPP项目也面临同样的处境。在近年来的一些PPP项目实施过程中,有些地方政府为了吸引到更多的社会资本参与到本地的PPP项目中,在公开招标时存在弄虚作假、虚增消费需求量、隐瞒相关风险等现象,在项目实施过程中缺乏契约精神,任意更改合作协议的现象也屡有发生。由于信息不对称,私人部门往往不能及时意识或发现蕴含于其中的潜在风险,项目收益难以弥补承担的项目风险。由此可见,缺乏合理的风险分担机制和投资回报机制,是横亘于PPP项目顺利落地的一个不可忽视的重要因素,契约精神的缺失是大大增加了地方政府部门与私人资本间信任合作的交易成本。

1.3缺乏合理的协调管理机制

《办法》明确规定PPP项目应当建立部门间的协调管理机制。“协调管理”是顺利开展PPP项目运营的重要保障,但在不少PPP项目中建立的协调管理机制并不能很好地适应某些PPP项目自身的特点。比如,2008年北京奥运会主场馆“鸟巢”建设项目,总投资近32亿元人民币,由北京市国有资产经营有限公司、中信集团、金州控股集团和城建集团共同组成中信联合体项目公司,由其负责国家体育馆的设计、建设和运营。其中,中信联合体出资占42%,北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府出资58%。然而当奥运会结束一年之后,“鸟巢”的合作双方却半路拆伙。其主要原因在于在“鸟巢”的招标中,北京市政府在未与中信联合体进行沟通、协调的情况下就选定了项目设计方案,在该设计方案中对体育场赛后的商业运营缺乏考虑,而且在招标时过于注重融资能力,但对项目赛后的运营管理没有引起足够的重视,甚至在中信联合体内部也缺少相应的协调管理机制。

1.4社会信用问题突出

在PPP项目的实施过程中,一些地方政府和企业均存在诚信缺失的问题。有些地方政府出于财政困难或者政府换届等原因,肆意违反当初达成的合作协议,或者是由于经验不足、考虑不周等原因,签订的协议中有些条件不甚合理,在项目进行中因无法解决而擅自更改协议内容。例如,沈阳第九水厂的BOT项目,由香港汇津公司投资,在协议中约定的投资回报率在第2-4年为18.50%,在第5-14年为21%,在第15-20年则为11%。而沈阳市1996年的平均供水价格仅为1.40元/吨,要达到协议中约定的投资回报率,则沈阳自来水总公司必须支付给第九水厂高达2.50/吨的自来水价格,致使沈阳市自来水总公司在2002年的亏损就高达2亿多元。按照协议,项目亏损额应由地方政府承担,但沈阳市政府早已多年不向自来水公司提供财政补贴,致使该项目陷入纠纷。同时,企业诚信缺失也屡见不鲜,一些民营企业在PPP项目招标中恶意压低价格参与项目竞标,中标后用各种理由提价,若得不到满足就拖延施工或退出项目等情况也时有发生。

1.5制度环境与体制不健全

关于PPP项目的法律法规制度建设正日益受到政府有关部门的重视,与之相关的法律法规及政策也纷纷出台,但仍然尚未形成比较完善的制度框架与法规体系。比如PPP政策的上位法体系尚未建立、下位法存在重复冲突,缺乏相关的权威立法,现有的部门规章条例,因层级较低而法律效力不足等。

2我国PPP模式的发展对策

2.1拓宽项目融资渠道

2014年11月,国务院颁布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中明确指出,支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务预期收益等创新类贷款业务�。按照该指导意见的精神,在鼓励和推动PPP项目融资中,除了传统的银行贷款外,也可以借鉴其他国家的有益做法,积极尝试推出更加多元化的融资模式。比如可以进一步放宽资金的来源限制,允许PPP项目从养老基金、保险公司等机构中筹集中长期的低息资金。再比如可以主动引导产业投资基金、信托资金等私有资本进入公共投资领域等。同时,政府也可以尝试通过设立适应性缺口补偿基金(VGF)、资产证券化(ABS)、PPP项目专项担保基金等形式,来支持或补助一些社会效益比较大的PPP项目。

2.2建立严格的准入条件和完善的退出保障机制

在PPP项目成立时,应当对项目的合作方资质进行严格的审核,按照PPP项目的要求设立市场准入的门槛。在这方面可针对参与方的注册资本金、施工资质、从业人员、资金状况等设定相关的要求,或者也可以参照证券公司的管理办法,颁发PPP项目牌照给符合相关要求的私人部门,对于不符合要求的,要求其在规定的有效期内进行整改,否则吊销其牌照,不允许参与PPP项目建设。对于因政府部门决策失误、失信行为、违法违规操作等导致利益严重受损的私人部门,建立相应的退出保障机制,同时在其退出时给予相应的投资回报,保障其合法权益。而出于自身原因需要退出PPP项目的私人部门,政府相关管理部门则不得随意拖延时间,在合理期限内重新寻求合作方,做好善后工作。

2.3建立合理的风险分担机制和投资回报机制

合理的风险分担机制和投资回报机制是保障PPP项目落地与成功实施的关键。在充分了解特定PPP项目特征、风险状况的前提下,依据相应的法律法规,建立一套合理的风险分担机制,以应对项目中可能出现的风险,并且针对PPP项目的特点构建适合的收入模式及投资回报机制,不断强化对项目风险的管理,从而更好地吸引项目潜在的参与者。

2.4明确监管职责,加强风险管理

为了避免PPP项目管理中机构交叉重叠、监管职责划分不清以及消除监管盲区,应清晰地界定发改委、财政部、住建部和银监会四个部门的权责界限。进一步加强PPP的立法与政策制定、组织协调等方面的工作,转变政府职能,可逐步探索设置专门的PPP管理机构,构建起有效的协调管理体系。由中央和地方分别在负责政府基础设施建设规划的综合性部门下设立PPP项目管理机构,统筹管理全国和地方性的PPP项目。加强PPP项目的风险管理,政府部门和私人部门均应充分发挥各自的优势,各司其职,降低项目风险。政府部门应从单一的运营者向监管者职能进行转变,承担PPP模式的制度化建设和长远规划的责任,对项目的运行进行必要的监管。私人部门也应设立专门的风险管理部门,对项目风险进行尽职调查,对项目实施全程监控及动态分析,及时处置项目运行中出现的各种风险和问题。

2.5建立信用约束机制和完善信息披露制度

应逐步加强PPP项目的信息披露和信用约束机制的建立和完善,尽快出台PPP项目的信息披露制度,包括招标信息、项目进程信息等,在不涉及商业机密的情况下,定期公布项目招标竞价、资金运作等与项目参与方利益及安全息息相关的信息。此外,在相关的协议条款中应规定必须由第三方独立的律师事务所认定,相关的财务信息披露则必须经过独立的第三方机构的审计。上级管理部门应当定期通过全国PPP综合信息平台公布政府部门和私人部门在项目实施过程中的失信行为并设立黑名单,保护投资者的合法权益。加快推进社会信用体系建设,对失信行为采取罚款、禁入PPP项目招标等惩戒措施,以保障PPP项目稳定、有序发展。

2.6健全PPP制度框架与法规体系

在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系指引下,进一步推进PPP的权威立法进程,形成完善的PPP项目法规体系与制度框架。在国家层面,应进一步加强PPP立法的建设和完善,明确PPP项目的应用范围、政府审批权限、项目流程和管理程序,明确政企双方的核心权利和义务,规范PPP项目的合同框架,构建项目的风险分担和投资回报机制、退出机制等,以满足各种不同形式的PPP模式的法律要求。加快建立涵盖PPP的各个领域的政策体系,加强部门间的协调配合,制定PPP操作程序的操作指南,协助项目评估,提高PPP项目实施的效率。

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作者:潘文英 单位:浙江德邻联合工程有限公司

我国PPP项目融资及其发展责任编辑:张雨    阅读:人次