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我国自贸区外汇监管模式分析

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摘要:本文在对国际外汇监管模式经验研究的基础上,重点对我国自贸区现行外汇监管模式进行了评估分析,并提出构建我国自贸区外汇监管新模式的思路和具体实现路径。旨在探索建立与自贸区相适应的外汇管理新体制,为实现人民币资本项目可兑换提供基础,并在风险可控的前提下,进一步推进改革,创新手段,积累在全国可复制可推广的外汇监管经验。

关键词:自贸区;外汇监管;人民币资本项目可兑换;负面清单;跨境资金流动;外汇风险管理;宏观审慎;微观审慎;本外币一体化

一、自贸区外汇监管模式研究背景及其现实意义

2013年11月,中国(上海)自由贸易试验区挂牌运行。这是继中国改革开放设立特殊经济区后又一重大改革试验。上海之后,天津、广东、福建也先后实施自由贸易试验区改革。2016年8月底,党中央、国务院决定在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等省市再建立7个新的自贸试验区。2017年4月,国务院正式批复7个自贸试验区,并印发了《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》。自贸区是新形势下中央统筹国内、国际两个大局的重要举措,是我国面临国内经济结构调整和国际竞争格局变化双重压力下作出的实行更加主动开放战略的重大决定。从国内大局的角度看,自贸区是我国启动新一轮改革开放的重要支点。改革开放以来,我国通过建立以鼓励出口和招商引资为主的外向型经济体制,成功解决了外汇短缺、资本短缺和供给短缺的瓶颈制约,通过参与跨国公司全球价值链分工体系,以制造业代工的方式建立了加工贸易的生产及贸易格局,并以此推动了中国经济的持续增长。

目前,我国已成为外贸第一大国和世界第二大经济体,但我国金融对全球资源的配置作用还相当有限。一方面,随着全球经济增长减速、外需萎缩、贸易摩擦及保护主义加剧、国内要素价格全面上涨、发达国家再工业化引发制造业回流趋势不断增强,我国依赖加工贸易大进大出的时代已经基本结束。另一方面,外向型经济体制的继续实施也可能会大大激化中国经济和世界经济的矛盾与冲突。中国经济正进入转型的攻坚期,急需通过设立自贸区,从一定区域开始试点,探索我国对外开放的新路径和新模式,形成全国范围内可复制、可推广的新经验,从而推动我国新一轮高水平的改革开放,培育我国参与和引领国际合作竞争的新优势,拓展经济增长的新空间。从国际视角来看,WTO框架下多哈谈判陷入停滞,导致越来越多的发达国家和地区逐渐放弃多哈谈判等全球多边贸易体制,转而缔结双边和区域投资贸易协定。目前,美国等发达国家正通过主导跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、泛大西洋贸易和投资协定(TTIP)和服务贸易协定(TISA)的谈判,建立更高标准的投资贸易规则体系。其中投资方面的规则体系包括:更加公平的投资环境;国民待遇和负面清单的准入管理模式;投资后的权益保护,如外汇资金的汇兑转移、金融服务、商业秘密保护,税收征收等。这些更高标准的投资贸易规则体系正在重塑国际贸易、投资、经济全球化的新环境和新格局,而这些也恰是中美双边投资协定(BIT)谈判的主要分歧。为了摆脱被边缘化的困境,以及丧失国际竞争的主动权和国际规则的话语权的危险,中国急需通过自贸区的设立,从一个小范围先行推动部分领域更高标准的开放试点,以应对TPP、TTIP等全球规则变局,并建立起与国际通行规则相衔接的制度框架,更好地适应经济全球化的新形势。国际上通常所说的自贸区有两种形式:一种是自由贸易区(FTA),指的是由两个或两个以上的国家或地区组成的,在WTO最惠国待遇基础上相互进一步开放市场,分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒,改善服务业市场准入条件,实现贸易和投资的自由化,从而形成促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素自由流动的“大区”,如北美自贸区、中日韩自贸区等。另一种是国内的自由贸易园区(FTZ),指的是在一国或地区境内设立的一小块境内关外、实行自由贸易的区域,对运入该区域的任何货物的进口税及其他个税都被视为关境外实行特殊海关监管制度。上海自贸区便是自由贸易园区。

世界上共有1200多个国内自由贸易区,美国是世界上设立自由贸易区最多的国家,约260个,遍布美国的主要港口城市。这两种含义的自贸区从定义上看有一个共同的特征,都是主要针对货物贸易实行税收优惠或其他贸易便利化措施,其目的是降低贸易成本,促进货物贸易的发展。而从我国设立自贸区的背景来看,我国自贸区的功能定位绝不仅限于“货物贸易自由化”,而是货物贸易与服务贸易自由化、投资自由化、金融自由化的相互联动,目的是要通过改革和制度创新,形成具有国际水准的金融自由化、投资贸易自由化、航运国际化、监管高效透明化、法制环境规范化的自贸区,为我国扩大开放、深化改革探索新思路和新途径,为我国未来参与更高标准的区域贸易投资协定奠定坚实基础。本文认为,从自贸区外汇管理改革入手,可以在外汇管理向自由化迈进中提前开展一些风险和压力测试,探索建立与自贸区相适应的外汇管理新体制,为实现人民币资本项目可兑换提供实证基础。因此,自贸区外汇监管目标应当契合自贸区总体方案的主要任务和中央十三五规划建议中对外汇管理转变的要求,按照国家外汇管理总局“五个转变”的思路,在风险可控的前提下进一步推进外汇管理重点领域的改革,创新外汇管理的手段,积累在全国可复制可推广的外汇监管经验。具体而言:一是充分发挥自贸区“试验田”的作用,本着可复制可推广的原则,在自贸区内对于资本项目可兑换等重点领域改革进行先行先试;二是配合外汇管理重点领域改革,在简政放权的同时,积极探索创新与之相适应的外汇管理手段,尝试建立外汇管理负面清单,完善跨境资金流动监测,加强事中事后监管,切实防范跨境资金流动风险;三是总结积累自贸区外汇管理改革和管理的经验,按照成熟一项、推广一项的原则,将区内的外汇管理改革试验成果向全国推广。

二、国际外汇监管模式经验借鉴

(一)国外以负面清单为立法思路的外汇管理法规体系

经验借鉴从国际经验上来看,多个国家在逐步放开资本项目管制的过程中,配套采取以负面清单为立法思路的外汇管理法规体系设计,如经济合作与发展组织(OECD)34个成员国均在《资本流动自由化通则》自由化项目清单下通过各自的负面清单有不同程度地限制性保留;《马斯特里赫特条约》要求成员国应于1990年7月1日前解除资本流动管制,但同意西班牙等国有一定过渡期,在《条约》所附“负面清单”范围内实施管制。以下主要介绍韩国的负面清单法规体系建设经验。1995年韩国加入经合组织,1996年正式签订会员国协议。为配合资本项目可兑换进程,其法律法规体系也由以“正面清单”为特点转变为以“负面清单”为特点。韩国根据本国经济金融发展情况,分步骤实施负面清单,逐步缩小负面清单范围,并随之修订外汇管理法律法规,建立适应负面清单管理、有弹性的外汇管理法律法规体系。1996年,在经合组织《资本流动自由化通则》的资本流动自由化清单(共16大项)范围内,提出针对12大项目的73小项保留措施,覆盖面较广,且非常具体。主要的限制手段可以分为三类:一是对交易所涉及的金额或占比限制;二是对交易期限进行限制;三是区分本外币,个别项目对本币有所限制。此外,1996年的负面清单(保留措施)列表中,对部分措施设定了保留期限,过渡期一般为2~3年;还有部分措施则为韩国政府预留了较大解释空间和灵活性。2013年进一步压缩负面清单内容,减少至针对6项交易的11项保留措施。与1996年的保留措施相比,2013年取消了针对直接与国际商业交易或提供国际服务挂钩的信贷、保证、担保和金融备用机制、存款账户业务、资本资产的实际流动、其他可转让票据和非证券化债券业务、金融信贷和贷款、外汇业务等6项交易的保留。保留的11项措施中,涉及直接投资5项,涉及保险公司业务5项,涉及非居民境内证券投资1项。韩国建立了适应负面清单管理的、有弹性的外汇管理法律法规体系。目前,韩国的外汇管理法规体系主要分为三个层次:第一个层面是具有最高法律效力的《外汇交易法》,在最高层级的法律层次正面规定涉外主体的权利义务。《外汇交易法》施行负面清单管理,仅对涉及国家经济安全和金融市场稳定的部分交易进行最小程度限制,同时规定了涉汇主体的申报义务。第二个层面是《外汇交易规定》、法案的《施行令》以及《外汇信息集中机构运行规定》等行政性规定,共同构成对外汇交易进行信息搜集、监测和管理的法规体系。第三层是韩国银行等相关部门授权并指导“韩国全国银行联合会”和“外汇专门委员会”编写的《外汇交易业务处理指南》等操作规程,具体指导银行、企业执行相关法令。

(二)国外统计监测经验借鉴

一是数据采集内容方面。目前,各国跨境资金流动统计主要以国际货币基金组织编制的《国际收支统计手册(第六版)》、IMF与世界银行、经合组织等共同编制的《外债统计:编制者和使用者指南》、国际清算银行“地方银行业统计数据”(LBS)和“合并银行业统计数据”(CBS)作为理论基础,并结合各国外汇管理的需要,对涉及跨境资金流动的经济交易、金融资产与负债的流量与存量、对外债务的存量、期限及构成等数据进行统计。二是在数据采集方式方面。现行数据采集方式主要有国际交易报告系统和调查体系两种。国际交易报告系统逐笔统计国际收支现金交易,数据来自企业向国内银行报送的信息,即银行间接申报体系。调查体系根据调查对象的不同,可分为企业调查、家庭和个人调查等不同方式。企业等调查体系收集的是关于企业等市场主体的总体数据,而不是逐笔交易数据。当前,不同国家或地区均根据本国情况选择适当的数据采集方式。具体来看:法国央行主要采用抽样调查方法,以分层抽样的4000家公司及1000家大的申报者为调查对象,每年收集一次数据,同时,利用多种资源和数据库采集股权投资、债权投资等直接投资数据;德国央行对单笔金额高于12500欧元的居民与非居民之间的所有交易进行逐笔采集,主要采集信息包括股权资本、股东借款和境外关联企业借款三部分;日本的金融机构申报统计采用以申报系统为主,管理、调查和估算数据为辅的数据收集方式;新加坡的国际收支统计采用了分散采集体系,由一系列不同部门开展的抽样调查组成,具体包括入境游客抽样调查、国际服务贸易调查、海外投资调查以及外债交易调查、投资基金调查等;韩国采用银行申报制度,即银行有义务将发生的每一笔外汇收付业务的明细信息报送至韩国银行。

(三)国外外汇风险管理经验借鉴

从国际经验来看,伴随着资本管制的放开,各国更加注重与之配套的外汇风险管理,通过宏观层面和微观层面监管措施的相互配合应对资本流动波动对经济和金融的冲击。在宏观层面上:通过强化宏观审慎管理的框架和措施,防范系统性风险。相应的举措包括建立较为完善的风险预警体系、加强系统性风险监测、在特定条件下实施具有资本管制色彩的宏观审慎管理措施。如欧盟建立了风险提前预警系统;经济合作与发展组织(OECD)和国际货币基金组织(IMF)均认为宏观审慎管理和资本自由化并不矛盾,宏观审慎和资本流动管理措施之间存在重合,在特定条件下可以动用管制和保护措施;OECD还对其成员采取的宏观审慎资本流动管理措施进行了评估列举,主要包括但不限于限制类措施、税收类措施和准备金要求。在微观层面上:不断完善事中、事后监管,改进微观审慎管理。相应的举措包括集中监管资源强化对金融机构的监管、加强宏观审慎和微观审慎监管的配合等。韩国在授权外汇业务集中在金融机构办理的同时,强化对银行的监管,包括要求银行作为信息报送主体,强化银行报告制度,加强展业三原则的运用;英国根据各金融机构的潜在风险对机构进行分类,并针对不同类别的机构实施有针对性的主体监管,在监管过程中科学制定标准化监管流程,充分运用多种非现场监管手段,加强对被监管者的市场教育,强化监管信息披露,与监管对象定期沟通,建立良好的政策传导机制等。

(四)经验小结

从国际外汇监管经验可以看出,我国要实行更加有效率、更加全面的外汇监管,应在自贸区内外汇监管方面借鉴以下几方面的国际实践成果:一是在自贸区内建立全新的外汇管理法规体系。自贸区应比照开放的国际经验,制定经常项目、资本项目自由流通法则,尤其重点要在资本项下率先制定法则,以促进外汇有效流动。二是在自贸区采取更加科学的监测制度,研究建立全覆盖的自贸区统计监测系统,实行高频率、全口径的数据采集,同时,采取重点业务与一般业务相结合,对落地政策要重点、全口径、高频率采集,对一般业务要辅以抽样调查或典型调查,保证对数据管控的严密性。三是在自贸区研究建设一套预警监测指标,设定弹性阀值,采取分层主体管理,即银行与企业两大主体分层风险管理,制定并完善报告制度。四是严查严控,对违反规定、瞒报漏报要实行零容忍,树立自贸区外汇管理主动权的权威性。

三、我国自贸区现行外汇监管模式评估分析

上海自贸区作为第一个自贸试验区,较早开始在外汇管理方面进行先行试点,并取得了一系列创新成果。但从实践来看,我国自贸区还普遍存在外汇管理法规体系不健全、统计监测体系不完善、外汇风险管理水平偏弱等问题,如果继续沿用现有法律法规、统计监测和风险管理模式,将与自贸区先行先试、改革创新目的相违背,也难以形成可复制、可推广的改革开放政策,本文对我国自贸区外汇管理模式有以下几方面的评估与判断:

(一)我国自贸区现行外汇管理法规体系评估

目前,上海、天津、广东、福建四个自贸区仍然与全国其他地区一样,适用按照“正面清单”的立法思路,基于行为监管的模式制定的,以《外汇管理条例》为核心,外汇管理行政法规、部门规章、规范性文件为主体的法规体系框架。作为外汇管理法律法规体系核心的《外汇管理条例》主要对于经常项目管理、资本项目外汇管理、金融机构外汇业务管理、人民币汇率和外汇市场管理等外汇业务和行为进行规范,同时对于外汇管理部门的监督管理职责、违反外汇管理相关规定的法律责任等进行规定。其他外汇管理法规主要是在《外汇管理条例》框架下对各项外汇业务和外汇交易、汇兑行为相关规定进一步细化,同时,随着外汇形势的变化,对于《外汇管理条例》中部分未涉及的外汇业务和外汇