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外汇管理模式探讨

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摘要:

我国外汇运行形势已进入新常态,长期以来实施的外汇管理规则监管模式已不适应新的形势。本文分析了新常态下外汇管理由规则监管转向原则监管的必要性,探讨了外汇管理转向原则监管过程中应注意的问题,最后提出了相关政策建议。

关键词:

新常态;外汇管理;规则监管;原则监管

一、引言

随着中国经济步入新常态,在涉外经济领域,我国外汇运行也已呈现一种新常态,主要有两个标志:一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来,国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显,当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%,与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡,双向波动成为常态。2015年4月和7月,国际货币基金组织两次表示,近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日,人民币兑美元汇率中间价报价机制调整,在人民币汇率连续下跌后,曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势,进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态,需要对原有的外汇管理模式进行反思,转变管理模式适应新常态。一直以来,金融监管领域有两种模式,一种是以美国为代表的“规则导向监管”(rules-basedregulation),另一种是以英国为代表的“原则导向监管”(princi-ples-basedregulation)。规则监管通过制定具体的规则,规定金融机构能做什么,不能做什么,操作性强,但缺乏灵活性[1]。长期以来,我国外汇管理模式就是典型的规则监管,依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态,外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新,原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求,外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管,通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。

二、外汇管理转向原则监管的必要性分析

(一)原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求事实上,我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来,开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之,要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险,而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则,从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。

(二)原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化随着汇率定价机制的市场化,人民币汇率双向波动日趋明显,为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要,金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度,应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏,对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末,国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件,保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则,有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新,经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。

(三)原则监管可以有效防止银行的道德风险详细、具体的规则便于执行,但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求,只注重业务的表面合规性,忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任,一些商业银行出于自身经济利益的考虑,甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系,颁布再多的法律法规都不免存在漏洞,这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果,将如何实现这些结果留给银行,一旦政策执行出现问题,无论是疏忽还是恶意,银行都将受到处罚。这种机制下,银行不但不敢钻法规的漏洞,而且还会积极主动执行相关法规,其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。

(四)原则监管有利于业务创新外汇管理要立足于服务实体经济,而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新,服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制,在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下,赋予银行更多自主经营的权力,有利于银行发挥主动性和创新的积极性,满足实体经济的需要。

三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题

原则监管不只是制定几个重要的原则,还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。

(一)原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因,其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果,银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上,基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营,监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑,很少使用。有研究表明,原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高,越有利于原则监管的实施,若内控水平较差,原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施,银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。

(二)实施原则监管不能放松监管要求有观点认为英国原则监管是“轻的监管”(lighttouch)或“软的监管”(softtouch)。原则监管实际上既不轻,也不软,可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的,英国金融服务管理局(FSA)就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月,花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议,违反了行业中一些不成文的规定,被FSA罚款1390万英镑。FSA认为,花旗银行违反基本原则第2、第3条,在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎,而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是,花旗集团在法国也从事了类似交易,但是没有被罚,因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时,也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出,实施原则监管后不但没有放松监管要求,反而应该更加严格,提高监管威慑力,有效堵住规则制定中的疏漏之处,让银行不敢钻空子。

(三)实施原则监管是一个渐进过程原则监管与规则监管不是完全对立的,而是相互补充的。以英国为例,监管当局并不是放弃规则,在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上,所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”(MorePrinci-ples-BasedRegulation),是将原则与规则相结合,并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此,外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程,原则监管并不是要抛弃所有规章和规则,而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂,增加了操作的难度,需要对现有的规则进行改革,更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下,仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此,外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”,这是一个不断改进的过程,不能一下子完全放弃规则,而是逐渐减少规则的数量,逐渐强调原则的作用。

(四)原则监管应以结果为导向实施原则监管后,监管者应该更注重结果,而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前,外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”,即“了解客户”“、了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性,对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样,只要机械地遵守了某项规则,或者按照法定程序运作业务,即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题,也被认为合规守法经营。目前“,展业三原则”还处于探索阶段,真正落地还存在一些困难,外汇局需要对这些原则进一步具体化,并制定一些辅助性原则,便于银行执行。原则监管得到有效实施后,只要银行在执行外汇管理政策中出现问题,银行就要被追责。

四、相关政策建议

(一)加强商业银行内控建设由于历史原因,各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规,内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看,也确实如此,部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力,自律能力还比较差,风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的“展业三原则”属于理念上的原则,不仅每家银行都有各自的理解和解读,即使在同一家银行层面,从总行到分行,再到支行,每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失,“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑,直接导致合规性操作流于形式。这种情况下,如果只注重制定原则,不注重提高银行内控水平,原则监管可能面临失败。因此,外汇局应大力促进商业银行的内控建设,将内控制度建设作为外汇检查的重点。

(二)可以考虑实行分类监管我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同,用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法,对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行,如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管,赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅,防范风险,对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后,再逐渐转向监管。

(三)严厉处罚违规的金融机构对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚,产生震慑效果。英国的经验表明,具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面,外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月,英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款,实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为,而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。

(四)加强外汇管理人员培训,培养复合型监管人才原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文,要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断,这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力,才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度,加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解,不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通,因此,被监管者的人员素质也要相应改变和提升。

参考文献:

[1]AnitaI.Anand,Rulesv.PrinciplesasApproachestoFinancialMarketRegulation,HarvardInternationalLawJour-nal,Vol.49,2008.

[2]周琰.主动适应新常态奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报,2015-01-10.

[3]易纲.全面推进依法治国提高外汇管理依法行政能力[J].中国外汇,2015(1).

[4]曹建华,高泽湖.从规则到原则———FSA监管方法改革及对我国银行业监管的启示[J].中国金融,2007(13)

作者:苗启虎 单位:中国人民银行海口中心支行

外汇管理模式探讨责任编辑:杨雪    阅读:人次