抗战时期国民政府社会保障政策与管理范文

战时社会保障事业是中国现代社会行政之始。国民政府为推行社会保障事业，构建了从中央到地方的领导体系，制定了一批相关的法律法规，形成了政策由消极救济到积极保障，事业推进由点到面逐步发展的特点。使战时社会保障事业在一定程度上开展，并对保持社会稳定，增强抗战后劲起到了积极作用。抗日战争是中日两国在十九世纪三十年代进行的一场决死的战争。中国人民经受了前所未有的巨大灾难。社会保障尤显重要与迫切，国民政府本着帮助人民渡过战争风险，保持社会稳定，增加抗战的后续力量，初步建立起与战时相适应的社会保障体系，主要包括社会救济、社会保险、儿童福利、职业介绍等方面，并起到了一定的积极作用。

1成立全国性的社会保障领导机构

成立全国性的社会保障领导机构，从组织上保证战时社会保障事业开展，是国民政府建立社会保障体系的起点。抗战爆发前，国民政府在军事和经济方面抓紧准备，以期与日本作持久作战。社会保障方面除了一般常规的社会救济外没有具体的措施。抗战开始后，国民政府考虑到敌强我弱的现状,势必会造成数额巨大的难民。因此1937年7月，国民政府设置非常时期难民救济委员会。1938年4月，难民救济委员会改称赈济委员会。随着国内形势变化，战争已成胶着状态，日本无力彻底征服中国。国民政府开始认识到社会建设的重要性：社会建设是其他一切建设的基础，更是稳定民心，恢复民力，增强长期抗战后续力量的根本措施。因此认为建立社会行政专责机构是有必要的。1941年11月，中央社会部改隶行政院，开始了我国现代社会行政事业。行政院社会部有两大块业务：一方面接受中央社会部业务，设立民众组训司主管；一方面接办振济委员会业务，设立社会福利司主管。社会福利司是社会行政的主要部门，社会福利司下设七个部门：社会保险业务由第一科主管；农业福利业务由第二科主管；社会服务业务由第三科主管；职业介绍业务由第四科主管；社会救济业务由第五科主管；儿童福利业务由第六科主管；工矿检查由工矿检查室主管。根据业务发展需要，1945年到1946年间，工矿检查室改为工矿检查处，第三科改为社会服务事业管理处，1947年将第一科扩充为社会保险局。1938年国民党五届四中全会任命陈立夫为社会部部长，张道藩、马超俊为社会部副部长。1939年五届六中全会任命谷正纲为社会部部长，王秉钧、洪灡友为社会部副部长。社会部及其所属机构的健全，使战时社会保障的行政有了全国性的领导，社会福利工作也能在专业分工的组织下得到迅速而又合理的发展。全国各地社会行政机构的设立与推广，使战时社会保障尽可能的在中国广大区域开展。一是到1943年12月社会部建立了重庆社会服务处，遵义社会服务处，衡阳社会服务处，贵阳社会服务处，内江社会服务处，重庆实验救济院，重庆残废教养所，重庆游民训练所，重庆婴儿保育院，北碚儿童福利实验区等17个直辖社会部福利机关。业务涉及到劳工福利、儿童福利、社会救济等诸多方面。社会部直属福利机关的建立及业务开展，为社会福利推向全国打下了基础；二是各省、市、县社会行政机构的建立。到1940年2月，四川、云南、广东、广西、浙江、江西等11个省份设立了社会处，重庆市设立社会局。除全部沦陷外的其余全部省份，在民政厅里进行设科办理社会行政事务。敌占区省市的社会工作和人民团体的祖训，委托各该省、市党部办理。到1944年3月底已有378个县、市设置社会科。社会保障工作开始在全国范围内开展。

2制定相应的法律法规

制定相应的法律法规，使社会保障这项新兴的事业有法可依、有规可循。国民政府在这方面做了大量工作。到1945年3月底，完成的社会保障制度立法的有：《工厂检查法》，《职业介绍法》，许多相关的法律法规都在起草审议之中。国民党中央也通过了大量关于社会保障方面的议案。从1938年4月国民党临时全国代表大会到1945年3月国民党六届二中全会，中央通过的有关战时社会政策议案有42个，其中社会保障方面的议案有19个。这些议案对战时社会保障的重要性，以及各项具体工作作了详细规定。

2.1社会保险

在社会保险方面，有《拟请举办党员保险籍以增进党员福利案》，《请举办健康保险案》，《请确定战时保险制度案》，《请确立社会保险立法原则案》。这些保险方面的议案充分估计了战时保险的作用：“减少国库负担，有益战时财政。”对保险业务的开展，主张从国民党员，公务员，公务机关保险开始，逐渐推广到平民的商业保险、人寿保险的方式。对保险机构的设置和经费来源，提出由中央拨出基金，交由四行总行和它的全国分支机构，展开战时保险业务。

2.2劳工福利

在劳工福利方面，1941年12月22日，国民党五届九中全会通过《确定劳工福利事业经费来源以利推行案》，对劳工福利事业经费来源作了详尽规定。凡是有雇主的工人，福利经费由工厂矿场开办费中提出1%—5%，由工厂矿场每月工资总额中提出2%—5%，由工厂矿场年终盈余中提出5%，由每月工人工资中提取1%—5%，加上政府奖励构成；凡是无一定雇主的工人，福利金由工人每月实际收入中提取1%—5%，其余部分由政府补助。这里体现的是集体、个人和政府三级负担的原则，从理论上说是合理而可行的。另有《请增订劳工政策纲领策》，《劳工政策纲领案》，政府取缔包工剥削，工资以同工同酬为原则，还有一些对妇女和童工的保护规定：“女工及童工不得从事深夜及笨重危险工作，女工在生产前后，应予以适当假期与医药补助”。

2.3社会救济

在社会救济方面，1941年7月6日，国民党五届七中全会通过《宽筹救济费利用移运后方难民以发展生产生产事业而宏救济案》。战时持续时间越长，迁移至后方的难民越多，政府应筹集大量经费，用于开垦荒地与设立工厂，“寓救济于生产，俾灾民自食其力，各得其所”。这种救济经费的使用对救济难民与增强国力两利。其它一些社会救济案涉及对东南沿海渔民救济，对战时失学青年的救济和善后救济等等。中央和地方各级社会保障领导机构的建立，相关法律规范的制定与实施，为战时社会保障依法有序的推行提供了前提条件。

3推行社会保障过程的特点

社会保障是人类社会发展到一定阶段的一种基本需要，它“是社会的稳定器和调节器”。社会保障的主要项目和推行的过程也是根据社会的不同需求来确定的。国民政府根据当时处于战争状态这个国情，推行实施主要社会保障项目的过程有如下特点。

3.1社会保障政策已由消极单纯救济向积极的生产自救方面发展

如儿童福利方面，国民政府花大力气对不幸儿童进行救助、收容，但儿童教养院不是作为收容所。教养的关键在于使孩子获得合理成长，享受合理教育，保障儿童权益，使之成为国家有用之才。由于有了这样积极的培养目标，全国各儿童教养院为抗战和国家建设培养了大量有用人才。河南（西峡口）儿童教养院在1940年到1943年间，收养儿童2000余名，“三年来升入国立第一中学、第十中学，战区中学，以及志愿从军，保送第二集团军，第三十三集团军，第三十军，第三十七补训处，第七军需局，直接参加抗战工作的共达500余名。”如职业介绍，是抗战胜利前后着重推出的一项社会保障措施。随着抗战胜利的来临，国家百废待兴、大量军人转业。广大人民能否获得工作，避免失业是关系到战后社会秩序安定及国家重建的大局。社会部指定专人起草《国民就业法》，作为指导职业介绍的根本依据。从1944年7月1日到1945年7月31日一年中，求职登记者是11.434人，介绍成功是842人，平均每月介绍成功70余人。这在当时已属了不起的成绩。

3.2社会保障的业务和设施均采取先试验后推广，由点到面逐步发展的模式

战时社会保障事业是个全新的工作，既无可循的成规，又无参考资料，再加之人民群众对社会保障普遍陌生，认识不足，推广起来较为困难。战时社会保障事业从无到有，从有到好，从好到多，这就需要做大量具体仔细的工作。如社会救济：战前社会救济都是本着慈善的观念，各地举办社会救济事业多是因袭成规，各自为政，没有具体制度。国民政府改变了社会救济慈善的观念，特别是社会部改隶行政院后，努力使战时社会救济事业走上正轨。如延聘专家，起草相关法规，制定《各省、市社会处组织大纲》，规定社会处的组织与章程，对救济设施、救济方法、救济费用都有明确规定。颁订《救济事业基金管理办法》，对基金来源与合理使用作出规定。有了上述基础，救济设施渐次展开，救济事业有了长足进步。到1945年6月底止，全国建立救济院713所，慈善团体336个。到1944年，救济院为828个。总计受院内救济者149.292人，受院外救济者6.683.847人。平民受医药救济者14，609.195人。除此之外，根据不断变化的国内实际情况，国民政府在社会救济领域还开展了一些特殊救济：敌寇败退地区办理收复地区救济；贫病同胞，求治无门，举办免费医疗救济；冬季严寒，贫民衣食两缺，举办冬令救济等。国民政府根据战争局势的变化，根据不同时期不同阶段，受救济人的实际需要，及时调整社会救济范围、重点和方法，推出一些符合实际需要的新的救济项目，使战时社会救济起到应有的效能。在设施方面采取由建立据点而普及全面的方法。社会保障的设施应根据实际需要设置，每一个时期社会保障的重点也不一样。在战争初期，战区难童纷纷流入重庆，社会部立即在重庆设立6所育幼院；难民与失业人员求职无门，又设职业介绍所；抗战胜利、难民返乡、大批军人复员，社会部又在汉口、九江、南京地区交通要地设社会服务处。这样，社会福利设施由点到面渐渐推向全国。到1947年职业介绍所发展到570余所，救济院所达3000余单位，育幼机关达2000余单位，几乎遍及全国。抗日战争期间，国民政府在中国社会保障政策给予了高度的重视，积极参与、推进战时中国社会建设的发展及战后国民经济、社会发展的恢复，虽然取得了一定的积极成果，但由于国民政府政策的局限性，战时社会保障的一些项目只是敷衍了事，如社会服务项目中的小本贷款服务，1944年度，借款人数461.601人，贷出金额为22.119.920元，平均每人贷款47.92元。当时国统区通货膨胀，物价猛涨，货币贬值，向人民发放如此小数额的贷金，无异于杯水车薪，效果不大。另外还存着社会保障专业人才奇缺，中央和地方行动配合不够密切，使得社会保障事业无异于扬汤止沸。

作者：郭莹莹 王光银 单位：杭州师范大学公共管理学院