劳动力跨国就业与社会保障一体化范文

伴随经济全球化的深度发展，资本和劳动力的国际流动性进一步提高。亚洲许多国家的劳动力都出现了向外流动和跨国转移就业的趋势。作为一个人口规模庞大的国家联盟组织，东盟具有十分丰富的人力资源，2013年东盟人口总量已经达到6.04亿，10个成员国共有将近2.63亿的劳动人口。其中有1.35亿跨国就业人口，而选择在东盟内部跨国就业的劳动者人数是530万①。劳动力的自由流动对于促进区域经济共同体的经济发展、推动共同体的一体化进程具有重大的意义，而区域的支持性政策对在一个区域内部的劳动力自由流动具有促进作用。在这方面，欧盟是区域性经济共同体的先行者。欧盟的前身欧共体在1957年的《建立欧洲经济共同体条约》（EEC）中，明确规定共同体理事会应当采取必要的措施为劳动者的自由流动提供支持。1971年，欧共体了具有法律约束力的理事会条例1408/71“关于共同体内转移就业劳动者及其家属的社会保障制度覆盖”，建立了成员国之间社会保障制度相互衔接、促进劳动力自由流动的机制，有力地推动了欧共体的经济发展和一体化的进程②。东盟在2007年将保护和促进联盟内部的劳动力自由流动提上了议程，并开始在联盟层面开展相关的政策行动，务求促进联盟内部的劳动力自由流动，建成东盟的经济共同体。就目前而言，国内学术界对东盟一体化的研究已经取得了不少成果，但尚缺乏针对社会保障一体化领域所进行的探讨。本文将对东盟在社会保障一体化的努力及其遭遇到的困境进行系统的探讨和分析，务求进一步丰富国内对东盟一体化的研究成果。

一、东盟内部的劳动力跨国就业

作为一种传统上的权威界定，国际劳工组织在其1949年的工作指引中指出，跨国就业的劳动者（MigrantWorker）是从一个国家迁移到另一个国家以获得雇佣的人①。随着历史的发展，国际社会对劳动力跨国就业（LaborMigration）现象的认识逐步变得更加清晰。1990年，联合国在《关于保护所有跨国就业劳动者及其家庭成员权利的国际公约》中指出，跨国就业的劳动者是在其不是该国公民的国家里面被给予机会参与、正在参与或曾经参与一项有酬活动的人②。相对而言，这种概念界定在当前仍是最为宽泛的，所强调的是跨国就业的3个最基本特征：1.跨国性，劳动者离开了他的公民资格所在国，而前往另外一个国家，他不是这个国家的公民，不拥有该国的公民资格；2.全程性，涵盖了转移就业可能存在的全过程，转移就业的劳动者既包括正在从业的转移劳动者，也包括已经获得就业机会但可能仍没正式从业的人以及曾经就业但目前可能处于失业状态的人；3.活动的有酬性，这种特性使转移就业不仅仅局限于雇佣就业的领域，而且进一步延伸到自主雇佣的领域，这个领域主要包括劳动者独自或家庭性的个体经营活动。关于劳动力跨国就业的原因，人口迁移的“推拉理论”指出，劳动力迁移主要是因为劳动力迁出地和迁入地的工资差别所形成的，迁入地的较高工资收入形成了劳动力迁移的拉力，而迁出地的低工资则形成推力，共同推动劳动力迁移就业的形成。东盟是一个由高收入、中等偏上收入、中等偏下收入、低收入国家共同组成的国际组织，各成员国的经济发展水平和劳动力的薪资报酬水平存在着明显的差异，因此导致了联盟内部劳动力流动不对称的现象：收入水平相对较高，社会福利较为优厚的国家，如新加坡、马来西亚、文莱和泰国，就成了劳动力的净接收国，而其他较为落后的国家成为劳动力的净输出国。同时，成员国人口结构变化形成的劳动力供求不平衡，是形成东盟劳动力跨国就业的重要因素。

譬如，近年来新加坡的人口出生率较低，老年人口在2007年已经占总人口的12%，同时，劳动力人口从320万下降到290万，国内劳动力不足的问题日益严峻。因此，为了维持经济的持续发展，新加坡迫切需要吸引外来劳动者。在一系列政策的推动下，新加坡的跨国就业者已经占国内总就业人口的64%③。而马来西亚在2007年就以7.07%的老年人口比例进入了老龄化社会，也存在国内劳动力不足的问题。2010年，国外劳动者占马来西亚国内劳动力的16%，其中来自东盟其他成员国的比例为67%。相比，菲律宾劳动力资源丰富，但由于国内就业空间狭窄，失业问题较为严重，劳动者需要到国外寻求就业机会④。在这种情况下，菲律宾政府积极鼓励劳动者到其他国家就业。同样，印度尼西亚现阶段有2.84亿人口，是东南亚地区劳动力资源最为丰富的国家，但由于国内的劳动力就业市场无法消化如此庞大的劳动人口，所以，印度尼西亚政府从20世纪90年代已经开始推动本国劳动者进行跨国就业，逐步成为了东盟成员国当中的劳动力净输出国。此外，突发危急事件和国家政策的改变也是推动劳动力跨国就业的因素。其中，地震、海啸、台风等自然灾害对那些处于热带季风气候的东盟成员国而言是难以趋避的。2004年的东南亚海啸，2008年的纳尔吉斯特强气旋风暴直击了缅甸，并影响了泰国；2011年泰国也发生了洪灾。这些自然灾害后所引起的灾后重建工作和人道主义的援助也引起了劳动力在东盟内部的流动，同时，在国家政策层面，成员国的对外政策也对东盟内部劳动力的流动起到了促进的作用。譬如，缅甸对外开放政策的发展使缅甸的劳动者能够到泰国从事橡胶种植业、渔业、劳动力密集型产业，促进了泰国的经济发展①。在上述几个因素的共同影响下，东盟内部的劳动力跨国就业呈现出就近迁移和区域集中的显著特征。就目前来看，东盟内部的跨国劳动力流动存在两个基本的区域模式：一是围绕湄公河流域，以泰国为主要接收国，泰国周边的缅甸、老挝、柬埔寨和越南为劳动力输出国的模式，其中迁移到泰国并在泰国工作的有60%是来自东盟其他成员国；二是马来西亚周边，以新加坡、文莱和马来西亚为跨国就业劳动力的目的地，主要由印度尼西亚和菲律宾两国输送劳动力的模式②。东盟内部的劳动力跨国就业的作用和意义可以分别从劳动者、劳动力输出国家和输入国家、区域经济共同体等三个层面进行说明。

首先，对于大部分劳动者而言，就业的跨国迁移性无疑将扩宽他们的就业空间，向他们提供了从低收入的就业市场前往收入较高的就业市场就业的机会。在一些经济较为落后的国家（如菲律宾、缅甸等国家），跨国就业已经逐渐成为本国劳动者获取更多收入、提高家庭经济水平的重要途径。其次，在输出国家和输入国家层面，劳动力的跨国就业首先可以使经济落后的国家通过劳动力的输出而增加财富的积累。前往经济发达地区和国家就业和工作的劳动者，相当部分人会将其工作的收入和报酬以汇款的形式传送回其所属的国家。这样，这些劳动者的家庭将能够获得更高的家庭收入，拥有更高的消费能力，得以在所在国家进行更多的消费。因此，劳动力跨国就业在改善劳动者家庭经济状况的同时，通过提高家庭的消费力和带动消费的方式，促进着劳动力输出国家的经济发展。以菲律宾为例，菲律宾每年都会向其他国家输送100万左右的劳动者；这些劳动者的跨国汇款每年占菲律宾GDP的10%以上，有力地促进了菲律宾国内的经济增长③。同时，跨国就业的劳动者在经济发达地区的工作实践中获得了先进的技能，并积累了有益的经验，在返回其所属国家之后，这些技能和经验都将有助于这些国家的经济与社会发展。而对于劳动力输入国家来说，劳动力跨国就业有助于解决其国内劳动力的结构性短缺问题，同时为该国很多正处于工业化阶段的地区提供了劳动力，从而推动这些地区的经济发展。以泰国为例，随着泰国民众生活水平的不断提高，越来越少的劳动者愿意去从事那些肮脏、危险和地位低下的工作，而缅甸劳动者的不断涌入填补了这些职位的空缺。此外，劳动力跨国就业给新加坡、泰国和马来西亚等劳动力输入国的经济繁荣和经济低迷提供一个劳动力市场的缓冲期，能够维持劳动力市场价格的稳定，使这些国家的人力成本和生产成本能够持续处于一个较低的水平，维持国内的劳动力密集型企业在某一产业甚至是东南亚国家中的竞争地位④。在经济繁荣时期，外来劳动者有助于填补劳动力的不足，维持劳动力的供给，从而维持劳动力的价格。而在经济低迷时期，企业由于产品销售下降所导致的自身对劳动力的需求降低，可以通过解雇国外劳动者来实现。这些劳动者在被解雇之后，将返回劳动力输出国，不会在劳动力输入国停留，从而不会给劳动力输入国的公共财政造成负担。在更为宽广的区域经济共同体层次上，劳动力的转移就业促进了区域内劳动力要素的合理配置。劳动力要素的可转移性促进了整体生产要素的优化组合，有助于各个成员国依据自身的特点形成独特的产业群，强化自身的优势领域。同时，这种专业化加深了区域共同体内各国之间的依赖，促进成员国之间的紧密合作，从而加速区域经济共同体的经济发展，推动区域经济一体化进程。欧盟的经济一体化发展和美洲地区的经济一体化进程都证明了经济共同体内劳动力跨国流动的自由化，对于实现共同体的一体化是不可缺少的，而且能够加速区域内的经济发展①。

二、东盟社会保障一体化进程

劳动力跨国就业所带来的社会保障国际协调议题在20世纪已经进入了各国研究者、政策制定者和国际组织的视野。在1942年出版的《贝弗里奇报告—社会保险和相关服务》中，贝弗里奇就曾经写道“：社会保险将成为影响劳动力跨国流动的一个重要因素。假设人们能够为了找到就业机会从一个国家移到另一个国家，那么人们就会渴望各国之间在社会保险方面制定互惠的安排以促进这种流动。也就是说，人们渴望通过这种安排，使他们在就业流动时可以避免社会保障方面的损失，并准许他们将在先前国家获得的保障权益带到另一个国家。”②随着经济全球化的深入、各种区域经济共同体的出现和发展，跨国就业劳动者的社会保障问题也成为了区域经济共同体所面临的重要问题之一。在国际组织方面，国际劳工组织较早地关注了劳动力跨国迁移及其相关的社会保障问题。其在1925年的《平等待遇（事故赔偿）第十九条公约》中已经规定，签署此公约的国家必须为在本国工作的跨国就业者及其家属制定工伤事故赔偿规则。这一公约不仅制定工伤事故的赔偿规则及其覆盖面，而且提出跨国就业者及其家属应获得与劳动力输入国国民相同的社会权利和社会保障。1935年，国际劳工组织提出《维护移民的养老金权利———第四十八公约》，制订了为老年人和伤残病人提供可跨国转移的养老金制度。1982年，国际劳工组织提出了《维护移民社会保障权利———第一百五十七公约》，此公约规划了为跨国就业劳动者提供保护其社会保障权利的基本架构。

在东盟方面，劳动力跨国就业所带来的社会保障协调议题正在得到一步一步的推动。在2003年的东盟首脑会议中，东盟各国领导人签署了《巴厘第二协约》。该协约提出要在2020年把东盟建成“东盟共同体”，包括“东盟经济共同体”“、东盟安全共同体”和“东盟社会和文化共同体”③。在这一协约的推动下，2005年东盟各国在东盟劳工部长会议上就如何促进就业、改善社会保障体制等方面加强合作的问题进行探讨。2007年，东盟在菲律宾的宿务召开第十二届东盟首脑会议，重点讨论了东盟内部劳动力转移就业的问题，并签订了“关于促进和保护境外转移就业劳动者的共同宣言”。这个共同宣言首先肯定了跨国就业劳动者对输送国和接收国在经济上和社会上的重大贡献，对各个成员国政府积极建立相关的支持性政策给予认可。在宣言所确立的一般原则当中，东盟强调并详细规定了劳动力接收国和输出国的义务。这项共同宣言还强调东盟10个成员国有义务遵循宣言的规定，大力发展联盟内保护跨国就业劳动者权利的机制。2007年年底，在新加坡举行的第13届东盟首脑会议上，东盟各国签署了具有划时代意义的《东盟宪章》。作为东盟成立以来第一份对所有成员国具有普遍法律约束力的文件，《东盟宪章》明确规定东盟应当为东盟公民提供公平的个人发展渠道、社会福利和正义，提高社会福利和个人的谋生能力④。此外，《东盟宪章》明确了建立共同体一体化的战略目标，并规定东盟所有成员国应致力于经济一体化建设，构建稳定、繁荣和统一的东盟市场和生产基地，实现商品、服务和投资自由流动，促进商界人士、技术人才和劳动力的自由流动。但到目前为止，东盟尚未在社会保障的国际协调方面建立统一的规定。

在缺乏共同体层面规定的情况下，东盟的成员国只能在国家层面寻找解决办法。实践方法之一是签订劳动力跨国就业社会保障的双边协议或多边协议。譬如，作为湄公河流域最大劳动力接收国的泰国，与柬埔寨、老挝、缅甸这3个劳动力输出国签订了《劳工谅解备忘录》，这是为在劳动力输出国中有意愿到泰国工作的国民提供国籍考核项目，在完成了国籍考核后劳动者就会成为合法的移民，其主要作用是为跨国就业的劳动者提供就业保护。印度尼西亚也与马来西亚签订了针对印度尼西亚短期合同工和印度尼西亚家庭佣工的《劳工谅解备忘录》，规定这些劳动者在马来西亚期间应得到足够的食物和雇主不能随意扣减工资等，并规定了工伤赔偿方面的细则①，而且成员国也为迁移到本国来的跨国就业者提供了一定的社会保障支持。譬如，新加坡为持有新加坡工作许可的国外工作者提供了由雇主全交纳的医疗保险制度，对规定的工伤事故也能获得相应的赔偿②。泰国为完成户籍登记的外国劳动者提供全国健康保险制度，这些劳动者每年能够得到特定金额的诊疗费和医疗检查费③。

三、东盟社会保障一体化面临的问题

早在多年前，东盟已经提出了建立东盟共同体的战略目标，并把劳动力自由流动作为经济一体化的具体目标之一。但由于多方面的困境，使东盟至今依然没有建立起一体化的社会保障制度。现阶段这些问题主要包括：

（一）东盟各个成员国的社会保障制度存在较大的差异东盟10个成员国有政治制度、经济实力、历史传统等方面都表现出差异性和多样性。现阶段，东盟10国大致可以分为四个层次：新加坡、文莱属于第一层次，这两个国家的经济发展水平高、人民生活富裕；马来西亚和泰国处于第二层次，属中高收入国家；印度尼西亚、菲律宾处于第三层次，属于中低收入国家；越南、柬埔寨、老挝、缅甸则处于第四层次，属低收入甚至是世界比较贫困的国家④。由于经济发展水平差异极大，这10个国家在为本国国民制定的社会保障制度和提供的社会保障水平也参差不齐，即使是同一种社会保障问题都会存在不同的社会保障形式，例如工伤保险，文莱、马来西亚和新加坡是雇主全给付制，而其他国家则是社会保险的形式。这种制度设置方面的差异给成员国相互之间的社会保障合作和协调带来了严重的阻碍。同时，社会保障制度的发展不一也体现在社会保障国际协议的参与上。譬如，国际劳工组织倡导的《平等待遇（事故赔偿）第十九条公约》目前有120个签约国，其中来自东盟只有印度尼西亚、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡和泰国等国家。在《维护移民社会保障权利———第一百五十七公约》，东盟成员国中只有菲律宾签署了这一公约。而在《维护移民的养老金权利———第四十八公约》上，东盟10个成员国都没有在这一公约上签字。现阶段，大多成员国没有给那些没有本国国籍、没有获得本国居住资格和工作资格、未达到国家社会保障最低缴纳年限等要求的跨国就业劳动者提供本国居民所能享受的社会保障项目。而且，即使跨国就业者能满足参与所在国家或者是工作所在国的社会保障制度，但由于存在社会福利资金难转出和各国语言交流等问题，也阻碍了他们按照正常程序享受到社会保障福利。

（二）东盟的组织特性使其难以有效地推进东盟社会保障一体化的进程由于涉及到国家与国家之间的利益，境外劳动者的社会保障问题是难以依靠单个国家或者是两个国家之间的努力和意愿去解决，而是需要东盟作为一个超国家的力量去解决。但是，东盟并没有建立起一个对东盟成员国具有强约束力的组织，由于主导力量的缺失使得东盟一体化缺乏具有实质意义的倡导方、领导者和“问题解决者”。“坚持互不干涉内政，坚持通过非正式协商来达成全体一致原则”的“东盟方式”是东盟特有的组织形式和决策方式，它要求东盟在组织和决策上具有非正式性、非强制性的特点，不谋求建立具有约束力的超国家权力机构，强调主权的神圣不可侵犯，追求国家间的绝对平等⑤。所以，在面临重大危机时，无主导力量的东盟往往会形成各成员国维护自己国家利益而抛弃东盟宗旨的局面，进而影响了东盟的一体化进程。2005年东盟各国就在东盟劳工部长会议上就如何在促进就业、改善社会保障体制等方面加强合作的问题进行商讨。然而，由于各成员国在境外劳动力保护的具体条款当中存在较大的分歧，相关的谈判工作在2009年启动之后，不久就陷入长时间的停滞。这些分歧主要来自劳动力输出国与输入国的利益冲突，马来西亚、新加坡作为东盟两大劳动力输入国，与作为两大劳动力输出国的印度尼西亚和菲律宾在多项议题上存在分歧，而东盟又无法作为一个超国家组织来解决此问题。在这种情况下，保护跨国转移就业劳动者的行动一直无法在东盟地区得到有效的开展，并难以在东盟地区制定统一的社会保障制度。这严重限制了东盟区域内劳动力自由流动的进一步发展，也影响了东盟共同体目标的实现。

（三）非法移民所形成的低劳动力成本阻碍了一些成员国推进社会保障一体化的积极性非法移民可分为非法偷越国境或边境和非法滞留两种形式。前者指未经外国政府同意而入国境或未经本国政府同意而出国境，而非法滞留是指合法入境，但滞留时间超过当地政府所准予逗留期限①。在东盟区域内，非法移民问题较为严重的是净劳动力输入国马来西亚和泰国。这主要是与泰国、马来西亚接壤的国家都是比较贫穷而且人口数量比较大的国家。与泰国接壤的国家是缅甸、柬埔寨和老挝，而与马来西亚接壤的国家是拥有2.48亿人口的印度尼西亚。此外，泰国、马来西亚与周边接壤国家的宗教文化比较相近，所以有许多跨国就业者没有通过正规的途径也没有获得居留资格就进入到这两个国家工作。非法迁移到泰国和马来西亚的劳动者主要是从事非正规经济部门的工作，或者是在偏远地区从事低技能工作，如家政服务、种植业、渔业等②。东盟部分成员国为了解决非法移民的问题，提出了针对来自国外劳动者工作资格认定的制度，但由于工作资格认定比较耗费时间和金钱，因此并没有得到有效的推行。如通过正规途径迁移到泰国工作的劳动者需要花费700美金，而通过非法渠道则仅仅需要100美金，导致一部分劳动者仍然会选择非法进入的途径。而对于劳动力接收国来说，一些企业比较愿意去雇用没有参加社会保障项目的非法移民者，来降低企业的营运成本③。而对于国家而言，这一做法有助于降低产品的生产成本，维持本国市场和产品的竞争力。在这种情况下，社会保障国际合作的缺乏，反而是有利于一些成员国控制本国的劳动力成本和维持本国的竞争力。这形成了一种利益的壁垒和障碍，进一步阻碍了东盟社会保障一体化的进程。

四、结论

劳动力的自由流动是区域经济共同体一体化发展中的一项重要目标，这在经济全球化深度发展、区域与区域之间的国际竞争加大的背景下变得更加重要。近年来，南部非洲发展共同体积极地借鉴欧盟经验，推动区域内劳动力的自由流动，促进共同体的一体化发展。在劳动力自由流动方面已经建立有较为完整的制度框架的欧盟，也在不断对欧盟及其前身欧共体的政策实践进行总结和反思，务求进一步完善政策，继续推进区域内劳动力自由流动的深入发展。正是在这样的大背景下，东盟在成立了将近40年之后，提出了建立东盟共同体的战略目标，并把劳动力自由流动作为经济一体化的具体目标之一，但多方面的困境使东盟至今依然没有建立起一体化的社会保障制度。在东盟内部的劳动力跨国就业持续发展的趋势下，这些问题最终需要得到有效的应对和解决。但在美国“重返亚洲”战略以及一系列复杂的国际关系因素的影响下，困境的破解需要东盟作为一个区域共同体组织的推动，也需要东盟内部各个成员国的共同努力。

作者：吴伟东 吴杏思 单位：暨南大学人文学院