城镇非正规就业者的社会保障对策建议范文

一、我国城镇非正规就业现状分析

(一)我国城镇非正规就业特点

非正规就业的主要特点，一是覆盖面广，如城镇家政服务、市容环卫、绿化养护、市场管理、小商业、修理、运输、搬运等关系社会生活各个方面;二是就业规模小，用工单位从业人员的数量少;三是低技能非正规就业人员劳动报酬低，且缺乏稳定性、持续性和安全性;四是多为个体、私营企业或自我雇佣形式;五是对劳动者技能一般没有过高要求，进入门槛低，工作流动性大，从业人员也没有纳入社会保障的范围;六是就业形式比较灵活，大多属于自谋职业和生产自救型就业。

(二)我国城镇非正规就业人员分布领域

从产业来看，城镇非正规就业主要分布在第二三产业领域。第二产业集中在采掘业、建筑业等，如建筑业的非正规就业者已占用工总量的80%左右。第三产业集中在服务业，特别是家政服务、个体餐饮、社区服务等。从经济组织形式来看，非正规就业分为正规部门非正规就业和非正规部门就业。前者为大中型企业的雇佣人员，包括临时工、季节工、承包工、劳务工、派遣工、小时工等，以及政府雇佣人员，包括政府、社区、街道雇佣和机关事业单位雇佣;后者为自雇型就业(含个体户、合伙经营)、独立服务型就业(含家庭小时工、街头临时工、零量就业)、小微型企业的受雇者和自由职业者。从技能层次上来看，非正规就业分为低技能非正规就业和高技能非正规就业。低技能非正规就业，指排除在一级劳动力市场之外的，知识和技能水平较低，工作环境和收入状况处于劣势的就业。高技能非正规就业，指追求个性自由，游离于一级劳动力市场之外的，知识和技能较高，工作环境和收入状况处于优势的就业。从人员构成上来看，主要是城镇下岗失业人员、进入城镇的农村劳动力、城镇新增劳动力以及离退休人员等。其中，城镇下岗失业人员和进入城镇的农村劳动力占非正规就业者的90%以上，相对来说，这一部分人文化素质较低、专业技能缺乏，就业和再就业比较困难，非正规就业的存在使得这一群体在城镇大都能够找到谋生手段，有效减轻了社会就业压力。根据2004年劳动和社会保障部对66个城市调查的数据表明，我国城镇非正规就业人数在5000万左右。任远、彭希哲在《2006年中国非正规就业发展报告》中指出城镇非正规就业者规模在15539万人。通过对国内文献统计，估算我国城镇非正规就业群体规模在7000—15000万之间，并且这一群体仍在增长之中。

(三)我国城镇非正规就业人员社会保障存在的问题

1.就业观念有偏差，底数不清

传统的就业观认为，只有正规部门的就业才是就业，非正规就业不属于正当的社会就业范畴，在认识上存在偏差。政府部门对就业的统计也是以正规部门就业为准，对非正规就业或灵活就业没有建立统计指标体系。学术界对非正规就业人员的估量，也是一个大致数据，没有权威的统计数据，影响对这一群体社会保障的研究。

2.缺乏专门的社会保障政策和制度

我国现行的社会保障体系是以用人单位为依托，以正规就业形式为设计目标，建立在就业稳定性和缴费连续性基础之上的保障模式，对非正规就业群体缺乏制度支持，致使该群体大多被排斥在现有的社会保障体系之外。以农民工群体为例，据国家统计局2009年农民工监测报告显示，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，远远低于城镇职工的社会保险覆盖率。即使正规用人单位，为了降低用人成本，也往往对非正规就业人员不签订正式的劳动合同，不为其缴纳“五险一金”。

3.非正规就业人员参保能力弱

除了律师、会计师、演艺人员、自由撰稿人等少数高技能非正规就业者外，大多数非正规就业人员收入报酬低于正规就业人员，甚至家庭收入达不到当地城镇居民最低生活保障标准。这部分人对失业、医疗和养老保险的需求特别渴望，但既没有被纳入现行的医疗养老社会保障体系，也没有财力参加社会商业保险。

4.非正规就业人员劳动权益得不到保障

一方面得不到劳动法律的保护，雇主和劳动者之间多为个体化、分散性的雇佣关系，多达成口头协定，而没有采用合同文本形式，一旦发生劳资纠纷，处于弱势地位的就业者合法权益得不到法律保障。据调查，80%以上的非正规部门没有签订劳动合同。少数签订劳动合同的企业，合同文本不规范，甚至有违法条款、霸王条款。另一方面没有行业性组织或工会对非正规就业人员的权益进行保护。

二、我国城镇非正规就业者的社会保障对策建议

(一)准确掌握非正规就业人员的实际生存状况

一是参照国际就业统计的做法，重新界定就业和失业的概念，建立完善以劳动时间和劳动收入为口径的就业统计制度，以一段时间内累计劳动时间或收入水平作为划分就业和失业的标准。二是关注就业者的劳动关系形态，建立非正规就业信息网和人员数据库，确定非正规就业人数。三是建立新的就业指标体系，增加非正规就业统计项目，准确把握各类非正规就业的总量、行业分布、信用水平等。四是调查了解各类非正规就业人员的生活状况、利益诉求，为政策的出台提供事实依据。

(二)加快法律制度建设，依法保障非正规就业的发展

加快非正规就业相关法律的制定，明确非正规就业的社会地位、作用和适用范围，并纳入国民经济和社会发展的统计指标体系，使非正规就业合法化、公开化、规范化，依法保护非正规就业的发展。我国的《劳动法》应将非正规就业者纳入劳动者保护范围。完善非正规就业的法律救助体系，减少劳动争议处理的中间环节。鼓励社会资金、个人资本投入到非正规就业领域，建立国家、集体和个人多渠道投入体系，使非正规就业可持续发展。培育社会中介组织，建立非正规就业者的行业协会和工会组织，持之以恒地关注、保护非正规就业的发展。城镇家政人员、临时用工人员纳入中介组织劳务派遣管理，并签订劳动合同，为劳动者缴交社会保险。为非正规就业制定工作时间、劳动保护、最低工资等劳动标准。

(三)着眼长远，构建大一统的社会保障体系

立足和谐社会构建，整体规划，按照全覆盖、保基本、多层次、可持续的目标，逐步完善社会保障体系。终极目标是，社会劳动者不问职业不问身份，同样享有社会保障权利，建立大一统的社会保障体系。过去按特定人群设置社会养老保险的制度，公务员优于事业单位人员，事业单位人员优于企业人员，企业优于社会其他人员的做法，应逐步取消。要按照人人公平地享有社会养老保障的要求，确立以“A+B”模式的养老保险体系，其中A为政府对每一个到达退休年龄的社会公民发放基本养老金，B为个人帐户金，所有就业人员强制参加并缴纳费用，其他人员自愿参加，多缴多得，提高养老保障水平，使包括非正规就业人员在内的全体社会公民都能做到老有所养。完善覆盖全民的医保体系。加大新型农村合作医疗保险、城镇居民合作医疗保险和企业职工医疗保险的保障力度，通过加大国家和集体投入的办法，逐步与机关事业单位的医疗保险水平缩小差距。实行医疗救助与基本医疗保险的政策有机融合，把医疗救助与花费较高的重大疾病救治结合起来，建立针对全民的重大疾病保险制度，进一步减少因病致贫和返贫的现象。

(四)立足当前，分类设计，尽快建立非正规就业者社会保障的即时方案和过渡方案

对于工作相对稳定且就业时间较长的非正规就业者，可以将其直接纳入城镇职工社会保障体系;对于没有稳定职业且流动性大的非正规就业者，可设计过渡性方案，划定强制性险种和自愿性险种，强制性险种必须参加，如基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险等，用工单位或雇佣者必须承担相应费用，个人缴纳一部分。自愿性险种尊重个人选择。强制性险种确保非正规就业者的社会保障底线公平，其缴交的费率低于正规就业养老、医疗保险费率一定比例，并为非正规就业者建立正规的个人帐户。自愿性险种主要针对中高收入的非正规就业者，提高个人缴费的承担比例。

(五)提高社会保险统筹层次

社会保险做到省级统筹，全国异地转接，使就业者社会保险能够异地接续，让灵活就业人员能在不同地域就业，按时续接养老保险、医疗保险等社会保险。建立包括非正规就业人员在内的社会公民一生唯一的社会保险号，以实现“记录一生、服务一生、方便携带”的人性化社会保险公共服务。

(六)为非正规就业人员提供培训，提高自我维权意识

政府应通过各种公共中介服务机构为非正规就业者提供免费或低收费的教育与技能培训，提高非正规就业人员素质，增强其就业能力与就业质量，增强其社会保险支付能力。落实非正规就业人员创业扶持政策，对非正规就业人员创业给予场地、培训和小额担保贷款的扶持服务。属微利项目的，按相关规定给予贴息扶持。对从事创业活动人员成功创业并吸纳登记失业人员就业，给予一次性创业岗位开发补贴和一次性创业补贴。基层工会组织通过相关法律知识的宣传，提高非正规就业者的维权意识，使其能够依法维护自身的合法权利。

作者：刘小毛单位：中国井冈山干部学院培训部