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中小金融机构新思路

2009/12/02 阅读:

中小金融机构是相对于四大国有商业银行而言的,包括股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、信托投资公司等。中小金融机构的产生和发展,是多种所有制经济成分发展共存的客观需要,并为广大城乡中小企业提供了重要的融资服务。但1997年亚洲金融危机发生后,中小金融机构的问题和风险凸显出来。为此,中央银行加强了对中小金融机构的监管,对问题严重者采取了兼并、关闭、破产、债转股等措施。监管的唯一目的,应是促进中小金融机构更快、更健康地发展。为此要总结以往对中小金融机构监管的经验教训,使监管更好地促进发展。

(一)从国民经济发展的长远战略出发,高度重视中小金融机构的发展,在发展中防范风险、完善融资机制

首先,要在政策上对国有银行和中小金融机构一视同仁。那些出于保护国有商业银行而抑制中小金融机构发展的政策必须修正。例如,1999年年初,有关部门曾下发预算外资金必须存在国有商业银行的文件,这对非国有银行吸收存款产生了极为不利的影响。这种做法必须坚决纠正。第二,要减少对中小金融机构的行政干预,使它们能够依法自主经营。这对许多由地方政府管理的中小金融机构尤为重要。地方性金融机构不是地方政府的金融机构,更不是地方的第二财政。要吸取一些地方对信托投资公司干预过多导致经营困难甚至关闭破产的教训。第三,要加强对中小金融机构的正确引导。第四,要处理好从整体上促进中小金融机构发展与对个别问题严重的机构实行市场退出的关系。既不能因为重视中小金融机构而不言市场退出,也不能因个别中小金融机构退出市场而忽视从整体上促进其发展。

(二)深化中小金融机构的改革和重组

首先,建立符合市场经济要求的现代金融制度。依照《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国商业银行法》的有关要求,规范董事、董事长、监事、监事长、行长、副行长的产生和罢免程序,明确各自的职责。此外,要加强对股东行为的规范,防止短期行为。在风险控制、干部任免、劳资管理、产品开发等方面,尽快建立符合市场经济要求、与国际惯例接轨的经营机制。扩大资金来源。可以允许银行同业之间提供期限较长的借款,对于中小金融机构合理的资金需求,人民银行可以提供再贷款支持。拓展新业务,增加利润来源,增强社会服务功能。

其次,可以让具备条件的股份制银行上市,增强发展后劲,培养潜在的中小金融机构,增加中小金融机构的市场份额。

第三,允许中小金融机构参与兼并和重组。通过市场机制的运作和金融竞争,撤并一些经营亏损的金融机构,发展那些有前景的金融机构。在目前的情况下,可允许城市商业银行、城乡信用社在区域内兼并或重组非国有金融机构,然后在适当的情况下,比如一些大的城市商业银行,允许其跨区域兼并。可允许股份制商业银行收购重组国有银行的分支机构或一些中小金融机构,进一步发展股份制商业银行的网络,增强竞争实力。(三)尽快建立存款保险制度

需要指出的是,存款保险体系应当包括全部吸收存款的金融机构。如果仅仅建立中小金融机构存款保险体系,恐怕很难达到提高中小金融机构抵御风险能力的目的。国有商业银行不参加这个保险体系,保险资金就相当有限,何以能实现存款保险?同时,国有商业银行不加入存款保险,等于宣布国有商业银行不存在倒闭、破产的可能,或者最后国家会承担存款人的损失,这样做,岂不进一步降低了国有商业银行以外的金融机构在社会上的信誉?再则,这样做,国有商业银行不需要承担保险费用,其他金融机构则需要承担部分费用,也不利于平等竞争。最后,国有商业银行未必能永远如现在一样,独占金融市场鳌头,国有商业银行信用也不应与国家信用划等号,因此,国有商业银行加入存款保险体系,从长远看,也有其必要性。

(四)规范中小金融机构的市场退出

为了维护整个金融体系的稳健运行,关闭少数已经资不抵债、濒临倒闭的中小金融机构,或让其破产,是完全必要的。但规范金融机构市场退出办法更为必要。前几年,对于一些行将倒闭的金融机构,采取的是紧急情况下的应急办法。应逐步完善金融机构市场退出的法律法规,使这一行为法制化、规范化。在当前,关键是要制定相应的法律法规,依法规范对金融机构的行政关闭行为。首先要分清关闭和破产的区别,避免随意性。其次要改进被关闭金融机构的处置方式。由国有商业银行接管或托管,既加重国有商业银行的负担,也容易产生对中小金融机构不利的社会影响。对被关闭机构的处置,应由作出关闭决定的机关组织人员进行。再次要注意金融机构市场退出的社会影响。对应当退出的金融机构,要根据问题的严重性和紧迫性,合理安排退出次序,避免因集中处理而造成不良的连锁反应。前几年,在个别金融风险重灾区,由于有问题的金融机构同时退出市场,不仅使该地区出现金融服务的空白,使中小金融机构从此在该地区绝了迹,也加深了人们对中小金融机构风险性的印象,降低了其社会信誉。

(五)明确各类中小金融机构的发展方向和发展战略

中小金融机构必须根据自身特点,确定正确的发展方向和战略,实行正确的市场定位。就城市商业银行而言,除京、津、沪、穗等大城市外,一般中小城市的商业银行,其主要的服务对象仍应是城市的个体私营经济。城市信用社的市场定位应当继续放在城市小企业、个体私营经济实体上。农村信用社的服务对象依然在农村、农户和农村经济。信托投资公司的主要服务对象仍然应以机构为主,但是,增加私人客户应当引起重视。

(六)为中小金融机构发展创造良好的外部条件

中小金融机构特别是办理银行结算业务的机构,目前遇到的最大困难是不能快速为客户办理结算业务,许多城乡信用社甚至城市商业银行就是因为这方面功能不强而失去优良客户的。这个问题完全依靠中小金融机构自身的努力是很难解决的,即使能够解决,也将陡然提高它们的经营成本。在正常的市场经济下,中小银行和信用社完全可以通过大银行代理的方式解决,但在我国目前条件下却做不到。最可行的办法,就是充分利用中国人民银行的联行和电子清算中心,为这些没有联行的中小金融机构提供结算支付服务。

中央银行还应改变在再贷款上对中小金融机构限制过多的做法,做到与国有商业银行一视同仁。

(七)规范中小金融机构的治理结构,加强内部风险控制和管理

中小金融机构特别是那些规模很小的金融机构,其内部治理结构基本上是"一长制",缺少制约,以至造成较大的管理风险。在这些机构初创时期,这种治理结构还比较有效。但随着这些金融机构资产规模和业务范围的扩大,这种治理结构就显得很不适应。为此,要研究建立一套适应这些机构的治理结构和内控制度。既能保持它们运行中的高效率,又能防止因权力过于集中而产生决策独裁化;既要发挥经营管理人员的积极性,又要使财产所有者能够实现充分的监督。

难点

中央银行在对中小金融机构进行监管,特别是对问题严重的中小金融机构处置方面存在很多难题,致使一些有严重支付问题、资不抵债的中小金融机构不能退出市场,这不仅影响中央银行的正常监管,也不利于中小金融机构的健康发展。

1、没有适用于金融机构关闭和破产的法律,所以对金融机构破产很难操作。广东国际信托投资公司破产是以一般企业破产法为依据,由此引起了国内外债权人的不满。

2、对自然人存款的保证支付问题。因为没有存款保险制度,一些金融机构关闭后,其有效资产甚至不够支付自然人储蓄存款的本金,在多数情况下是由股东、地方政府、中央政府或中央银行出资补贴。

3、相当多的需要重组的金融机构是地方政府独资或控股的,在这些金融机构的合并、重组、关闭甚至破产过程中,地方政府一方面只承担出资额的有限责任,另一方面又存在严重的地方干预,使司法部门很难公正司法。

4、金融机构的业务记录的完整性和真实性很不充分,而且信息的透明度不高,使金融机构的合并、重组或关闭更为困难。现有的金融业会计准则不适应金融机构业务的发展,没能体现谨慎会计原则。在银行重组中,对有效资产的评估和计算没有统一标准。

5、在中小金融机构不良贷款处置、关闭和破产过程中,其有效资产的转让、拍卖、证券化存在着很大的障碍。主要原因是,中国目前不存在信贷二级市场,无法进行贷款的买卖;大部分贷款没有明确的抵押物;对抵押物的拍卖、证券化存在许多法律上和中介性的困难。因此,金融机构有效资产的市场价格难以实现,变现比率非常低。

案例

在我国,中央银行对有问题或危机的中小金融机构,主要采取的是兼并(合并)、债转股、关闭和实施破产等措施。

兼并(合并)。在1995-1998年间,将2000多家城市信用社合并为88家城市商业银行。这些合并行为基本遵循商业原则:清产核资,冲销部分呆帐,计算原股权净值,再增加新股东。

但也有合并不成功的案例,1992年8月,在海南省五家信托投资公司合并的基础上,吸收部分新股东,成立了海南发展银行。当时这些信托投资公司资产质量不好,使新银行经营状况也不好。1997年12月,这家银行又兼并了当地28家支付困难的城市信用社,情况进一步恶化。中央银行给予了30多亿元人民币的流动性支持,仍然发生挤兑。1998年1月海南发展银行终于关闭。在其他合并组建的88家城市商业银行中,由于原来城市信用社的经营基础不好,不良贷款比例高或亏损严重,有几家城市商业银行组建1-2年内就出现了支付危机。

债权转股权。1996年10月,中国光大信托投资公司不能支付到期债务,而其中最大的债权人是一家国有石油公司和两家国有商业银行。中央银行把这些债权转为股权,约50亿元人民币,从而避免了这家信托公司的倒闭,以及可能引起的风险。

关闭清算。1997年到1998年,中国关闭了资不抵债的一家商业银行(海南发展银行)和三家信托投资公司(中国农业信托投资公司、中国新技术创业投资公司等三家),这四家金融机构的总债务为1200亿元人民币。

需要说明的是,我国对金融机构的关闭清算不同于破产。关闭清算基本遵循以下程序:第一,由中央银行宣布这家金融机构关闭,然后指定一家商业银行先托管这家机构的债权和债务。第二,托管者自己或请外部会计师事务所清算被关闭机构资产,计算出亏损额和有效资产,并进行债务登记和确认。第三,决定债务偿还原则,一般的情况是,外债和自然人的存款优先偿还本金和法定利息;国内法人的存款、债务能偿还多少则取决于清算结果的有效资产数量,一般存款本金都不能足额偿还。第四,如果损失特别严重,也可以依法申请破产,在进入破产程序的同时,关闭清算的程序就终止。

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