探微农村金融监管权的法律范文

一、我国农村金融监管权法津配置现状检视

(一)农村金融监管权多头配置

目前，我国农村金融监管权配置的“多头化”特征显著，农村金融监管涉及多方主体并由此导致监管权之间的冲突和农村金融监管的低效率，已经成为我国农村金融监管权法律配置中最为突出的问题。既有法律框架内，中国人民银行的职能是制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，且有权对金融机构以及其他单位和个人的九类行为进行检查监督。此外，当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。中国人民银行根据履行职责的需要，也有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。总体而言，人民银行对金融业的监管属于宏观性监管，且具有一定的宏观调控色彩。在金融监管实践中，微观性的监管职责更多地由银监会、证监会和保监会分别承担。具体到农村金融监管，由于现阶段我国农村金融市场中证券业、保险业的发展较为滞后，证监会和保监会的介人不深，农村金融监管的职责主要由银监会担当。银监会依据《银行业监督管理法》进行监管，最主要的监管工作是对农村信用社的监管，涉及规章制定、审批、现场检查、非现场检测、审核高级管理人员资格等。2003年，新一轮农村信用社监管体制改革后，农村信用社的管理交由地方政府，省级人民政府由此获得较多的监督管理权力;2008年，银监会出台《关于小额贷款公司试点的指导意见》，并就小额贷款公司的监管事项指出:“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”小额贷款公司的监管事宜也由此交由各省级政府的金融办负责，地方政府金融监管权扩张的趋势已颇为显著。在银监会与省级政府之外，省级联社在农村金融监管中也被赋予了一定的监管权力。经省级政府授权，省联社承担对辖内农村信用社、农村合作银行的管理、指导、协调和服务职能。省级联社不仅可以结合当地农村信用社实际，制定农村信用社业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等管理制度，并督促执行;而且在实践中逐渐集中了原有市级联社、县级联社的权力，掌握了对基层联社人、财、物的管理权和信贷管理权限，呈现出由“管理、指导、协调和服务”向全面管理转向的趋势。由此，人民银行、银监会、省级政府、省级联社共同分割了农村金融监管权，形成了多头监管的局面。虽然纵横交错的监管权力彼此之间相互制约，但无法在制约中达至均衡，更无法在制约中实现监管效率。

首先，监管信息在纵向和横向上的分散性布局使得监管信息的收集无论在时间成本还是金钱成本上都十分高昂，而高昂的成本阻却了监管信息的跨部门流通。在不同监管部门及其各层级派出机构或分支机构之间建立起完善的信息共享平台成本同样巨大，这在很大程度上导致了信息共享机制始终未能建立起来，因而在许多环境下各监管部门各自为战，无法形成监管合力，实现协调监管。其次，“一行三会”之间因权力分割且缺乏有效的信息交流使得货币政策与农村金融监管易于出现目标偏差，甚至会引起货币政策与农村金融监管的彼此牵制，导致二者的双双失灵。更为严重的是，各监管主体之间的权力紧张为农村金融监管埋下了监管失灵的巨大隐患。虽然各监管主体的权责划分在现有法律文件的框定下并不存在明显的对立，然而静态的平稳并不能决定动态的均衡，在监管权力的运行过程中，监管权力的紧张逐渐显现。虽然现有法律文件强调监管与管理分离，银监会与省级政府各司其职，但是监管与管理的界限并未被精确厘定。管理与监管相互渗透，多重机构介人监管所暗含的争权夺利风险无法消饵。尤为突出的情形体现于省级联社的尴尬地位上，省级联社已成为银监会与省级政府权力运行的矛盾节点。一方面银监会负责对省级联社的监管，另一方面省级政府有权授予省级联社某些监督管理的权力。这样的安排不仅使银监会与省级政府之间隐含了权力的潜在冲突，也使得省级联社在接受银监会监管的同时也会在农村信用社的监督管理上存在一定程度的相互竞争:银监会负责农村信用社的监管，但地方政府往往也委托省联社负责农村信用社的高级管理人员的任命以及部分业务监管等事项。省级联社本身作为一级企业法人，以营利为目标，却被赋予了较多行政上的权力，这不但使其在经营目标与管理目标发生冲突时难以抉择，更为原已紊乱的监管局面添加新的混乱。省级政府金融办涉足新兴农村金融组织监管虽未直接导致原有监管权力之间的冲突，但其背后所隐藏的新一轮监管权力博弈已对现有的监管框架形成了现实的冲击，而权力博弈并不以监管权力的最优配置为目标和论点，因而在双方的妥协后所达成的平衡状态只能维系权力相对稳定地暂时性栖居，但未必能够真正释放农村金融监管的功效。

(二)中央与地方权力配置失调

就我国现有法律框架下的农村金融监管体制而言，银监会无疑是农村金融监管的主要力量，但现实中，地方政府正在成为农村金融的实际监管者。目前，我国地方一级银监会机构覆盖范围狭小，监管半径短。地方银监分局只覆盖到地市一级，然而我国绝大多数农村中小金融机构都设置在县、乡或者行政村的范围内，在这些级别的行政辖区内银监会只设立了监管办事处，每个办事处的工作人员一般只有三到五人，监管任务之重可见一斑。与此同时，执法过程中银监会的地方性机构在一些情况下往往无权也无力进行独立执法，而更多地需要借重地方公检系统的力量。以此为背景，再考虑到各地金融业发展的实际情况不尽相同，而地方政府对本地金融机构的经营和风险更为熟悉，监管权力下放地方的动向正逐渐清晰。近年来，各省级政府金融办开始了扩权进程，地市级城市金融办大都改为政府直属机构，权限不断扩张，有些地方金融办在地位上开始与“一行三会”分庭抗礼。金融办在介人农村新兴金融组织监管过程中正逐渐形成其在该领域的垄断优势。与省级政府金融办监管权力在广度与深度上的高调扩进相比，银监会监管权力正在式微和退让。当地方金融办的权势超越地方“一行三会”，农村金融监管将不可避免地产生监管体制的混乱。地方政府在监督管理农村信用社时主要依靠省级联社。省级联社虽然在法律地位上处于被监管者地位，但是凭借省级政府的授权也开始越来越多地介人农村信用社的管理，并逐渐向监管渗透，挤压着银监会的监管空间。地方政府在农村金融监管中的强势地位不可避免地会诱发过度干预的风险。从性质上讲，省级联社本是地方联社、农村合作银行出资人股的一级企业法人，但事实上已成为省级政府旗下的管理机构，地方联社、农村合作银行等的股东权利的行使得不到保障。与此同时，虽然省级政府对农村信用社的管理坚持政企分开的原则，不干预信用社的具体业务和经营活动，但信用社在党组织关系上实行着省委领导下的系统管理或者属地管理，因而信用社仍在行政权力掌控之下，加之目前尚无规制地方行政权力介人农村金融的法律规范和具体操作办法，农村金融难免会受到地方行政权力的不当介人，权力寻租的风险也因此被放大。更为严峻的是，地方政府、地方企业往往存在着不可言说的共同利益，当权力与资本紧密结合，中央监管权力又因被架空无力甚至无权介人时，农村金融监管极有可能流于形式。此外，地方政府主导农村金融监管还存在一个潜在的困境，即监管目标与监管手段的不匹配。地方政府在金融监管中的手段相较于中央政府极为有限:其一，地方政府无权制定货币政策，对于金融市场的调控力较弱;其二，在立法权限上，地方政府仅可以制定地方政府规章，效力层级较低，可规定的事项有较多限制。

二、我国农村金融监管权法津配置的改进

(一)配置农村金融监管协调权力，协调各主体的监管权力

目前，我国虽然已初步建立起金融监管协调机制，但是主导性机构及金融监管协调权的缺位、参与主体的有限以及运行机制的不完善等诸多因素，导致现行监管协调机制难以真正发挥效用。为此，确立农村金融监管协调机制的主导机构，赋予其金融监管协调权力成为当务之急。

1.农村金融监管协调机制的参与主体

根据《在金融监管方面分工合作的备忘录》的规定，现行监管协调机制中参与主体限于银监会、证监会和保监会，人民银行在监管协调中的缺位也造成了货币政策信息与金融监管信息的互补性大为减弱，既影响货币政策有效传导，又为金融监管带来障碍。由此看来，在金融监管协调机制中将人民银行纳人参与主体已势在必行。此外，在金融危机中，有效的财政政策也是应对金融危机的主要手段，财政参与应对金融危机也已成为各国共识。因此，农场金融监管协调机制中同样需要财政部门的介人。除却中央层面的金融监管协调机构外，各地方也应完善相应的监管协调机制，减少地方监管权力的冲突，并提升监管协调的时效性和针对性。在地方层级，地方政府的金融办也应被纳人监管协调体系内，便于在监管协调中对地方经济发展因素的考量，以及借助地方政府力量辅助联合行动的执行。

2.农村金融监管协调权力主体

现行体制下，各监管机构之间存在着协调与配合困难等固有缺陷，各监管机构缺乏足够的权威，各监管部门协调一致行动费时费力。原因在于，参与主体之间在行政级别上居于平等地位，联合行动主要出于各方自愿，监管协调中所作出的决策往往缺乏约束力;联合行动中各方的地位平等，也不易于确定主导机构，因此监管协调难以取得预期效果。虽然在农村金融领域，证券业、保险业尚不发达，银监会主要承担着金融监管职责，但这并不意味着现阶段各监管机构之间的监管界限完全清晰，也不能排除未来随着证券业、保险业的发展各监管机构监管真空、重复或冲突的可能性。此外，农村金融监管中地方政府与中央机构(银监会、央行)的地方派出机构之间事实上也存在着权力界限冲突，这些冲突同样需要协调。因此，赋予特定主体以金融监管协调权尤为必要。在中央层面，人民银行是我国宏观金融监管的重要一环，且在危机应对中，中央银行具有在必要时提供紧急流动性援助的功能和职责，是危机应对的重要力量，近年来在英美两国金融监管改革中，中央银行的扩权动向成为有力的佐证。执此缘故，人民银行在农村金融监管协调机制中起主导作用应成为改革的必然趋势，确定农村金融监管协调权主体，人民银行应当是首要选择。在地方层面，情况要相对复杂，农村金融监管主体既有地方政府，又有“一行三会”，地方政府与中央政府的部门之间(“三会”虽然在理论上讲尚属于事业单位，但实践中仍被视作行政机构)的关系并不易调合，协调权的主体也不宜一概而论。在一般性监管协调事项中，鉴于人民银行在监管上相较于地方政府所具有的专业性，仍适合将监管协调权交由人民银行，由省级人民银行主导地方农村金融监管协调事务。而对于危机处置事宜，宜交由地方政府主导，即地方政府只享有有限的农村金融监管协调权，该权力仅限于制定协调危机处置行动的规则和协调危机处置的具体行动，且协调危机处置规则和危机处置方案的制定须报国务院批准。

3.农村金融监管协调权的内容

上文已述及地方政府有限的农村金融监管协调权，该部分重点阐述人民银行的农村金融监管协调权力，该权力主要包括四方面内容。第一，规则制定。人民银行可以在国务院的特别授权下制定规则，对金融监管机构在监管信息上报的内容、方式、程序等事项作出具体安排，也可以对联席会议的召开、联合行动的开展等行动进行具体设计。第二，信息收集。人民银行有权要求各金融监管机构提供各自的监管信息，监管信息不仅包括行业整体监管数据，还应包括被监管主体的个别资产负债及经营情况等各项数据。同时，人民银行有权获得地方的监管信息，地方人民银行统合地方监管机构的监管信息后定期向人民银行上报。第三，协调行动。人民银行有权召集农村金融监管联席会议和协调开展联合行动。金融监管联席会议既包括常规会议，也包括特殊时期、特殊情势下的临时性会议。临时性会议可以由各监管机构提议召开，而是否召开由人民银行决定，具体召集工作也由人民银行负责。联合行动的开展也应由人民银行牵头，人民银行对联合行动中的职责分工予以确认，并交由各监管机构具体执行。第四，内部争议解决。即使存在协调机制也无法避免各监管主体权力行使过程中产生冲突的可能性，而在现有协调模式下;一旦各监管主体之间对某项政策产生利益纠葛，则会缺乏一种强制力量进行调节，较有效的解决方式在于赋予金融监管协调权力以解决争议的内容。但考虑到在特定场合下，争议内容可能事关重大(如涉及政治体制、重大经济问题)，因此对于争议解决的方案应报国务院批准。当然，赋予人民银行争议解决权力，无论在理论还是在实践中都须以提高其行政级别为前提。此外，值得附带说明的是，权力必然对应着职责，职责与权力可以说是一个问题的两个方面，权责均衡也是农村金融监管权配置的基本原则。金融监管协调机制构建中也需要关注责任配置。监管协调权力要求其主体规范地制定监管协调的相关规则;搭建完备的信息平台，充分收集、整理并反馈信息，监测和评估跨市场、跨行业金融风险;协调货币政策、财政政策和监管要求;按规定召集联席会议并在特殊情势下召集临时性会议;协调各方金融监管主体联合行动等。如果权力主体未能履行职责，则须承担必要的责任。

(二)明晰银监会性质，确立银监会的核心监管地位

农村金融监管必须明确监管主体的主次地位，如果没有主次之分，相互制约的监管权力配置只能引发监管体制的混乱，造成监管权力之间的相互掣肘、监管权责不清、监管低效。为此，必须尽快整合农村金融监管权力，总体的思路是:人民银行负责宏观性监管，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，并负责总体协调工作;银监会、证监会、保监会负责微观性监管，银监会回收省级政府金融办的监管权力，并确立其在农村金融监管中的核心地位;省级政府除金融突发事件处置权和有限协调权力外，不宜享有其他监管权。整合农村金融监管权力，确立银监会的核心监管地位，一项具体的要求就是将小额贷款公司等新兴农村金融组织统一纳人银监会监管范畴。虽然小额贷款公司业务中不包含吸收存款，运作模式也与银行业金融机构不尽相同;但小额贷款公司的日常运营与银行关系十分紧密，对银行业金融机构的影响颇为显著，在市场退出方面与银行业金融机构亦有着极大关联，符合条件的小额贷款公司可以转制为村镇银行，亦即小额贷款公司的退出在一定情形下就是村镇银行的准人。因此，银监会理应成为小额贷款公司的监管主体，至于因小额贷款公司的特殊属性，在监管上可以作特殊调整，必要时也在银监会内部设立专门的职能部门进行应对。对于银监会基层监管力量薄弱的现实问题，只能通过扩展机构覆盖范围、充实监管队伍予以解决。但可能随之而来的问题是，监管成本会极大提升。然而，这并不否认上述解决方案的可行性。首先，确立银监会在农村金融监管中的核心地位，可以节约因监管权力多头配置引发的重复监管的成本，所节约的成本虽是难于度量的，但必定是可观的。其次，进行成本分析并不是单纯地只为找出监管成本本身，而是要结合监管收益对监管方案可行性进行评估。目前的监管乱象使得监管功效被严重抑制，厘清监管权力配置能够降低监管失灵风险，避免监管“负收益”，更为重要的是，可以大大减少危机爆发的概率，进而降低因监管失灵造成危机所产生的风险处置成本和减小危机对于金融秩序、实体经济产生巨大冲击所造成的高额损失。最后，将农村金融监管权力份额更多地配置给银监会，在一定意义上是将地方政府监管成本转移给中央，并不一定直接产生额外成本。但在这里不得不考量中央与地方监管成本重新分配的问题。为了维持中央与地方财政的相对平衡，对于回收农村金融监管权而导致的监管成本转移，应该考虑由中央政府与地方政府各承担一部分成本;由于转移成本难以度量，各地方的实际情况也不尽相同，直接支出显然不当，但可以考虑通过税收分配进行调整，在农村金融行业的税收中调整中央与地方的比例，找到一个平衡点，保障中央财政不因农村金融监管权力的重新配置而过度负重，也避免地方政府在农村金融监管权重新配置中权财两空。在确立银监会的核心监管地位时，仍须着力解决的是如何实现对地方的针对性监管和差别性监管。银监会对于农村金融监管权力的集中可以在较大程度上破除地方保护主义，减少在监管过程中因权力与资本的结合而滋生的金融风险。但权力配置和具体制度安排上又必须顾及当地经济发展水平、金融市场整体环境等诸多因素，减少监管副作用，寻求监管与发展的平衡。具体而言，在监管立法中，对于一些标准性规范、市场准人条件、具体的监管执行方式等内容可根据地方特征做适当调整:地方政府根据本地方经济发展的水平和需要可以向地方一级银监会提出监管意见和建议，地方一级的银监会根据该意见和建议进行综合考虑和判断后形成自己的书面意见、建议，并将地方政府的意见、建议一并交由银监会，银监会汇总后在立法权限内可以独立决定，但对于法律、行政法规层级的立法仍应交由立法机关作出决定，银监会只保留建议权。

(三)明确省级政府职权，弱化省级联社管理职能

鉴于地方政府在金融监管中职权手段与管理目标的不匹配以及地方保护主义的内在倾向等诸多弊端，应当在农村金融监管权力配置中对地方政府的监管权进行必要的限制。地方政府及金融办在监管中不宜居于主导地位，而应配合、辅助银监会的监管工作。具体而言，地方政府可以主导的工作应当仅限于突发事件的处置。省级政府享有金融突发事件处置权，对于地方性金融突发事件，省级政府有权对事件的处置进行整体性安排，其他金融监管机构配合省级政府开展工作。但省级政府的处置权也应受到国务院的制约，省级政府对金融突发事件的处置方案应该及时上报国务院，获得批准后方可执行。省级政府在金融突发事件处置过程中，如处置不当或有违法行为应被追究责任。除却农村金融突发事件处置权以及前文述及的有限的协调监管权之外，省级政府在农村金融监管中不独立享有监管权，更主要是承担配合和辅助银监会、人民银行等专门监管机构的职责。以新的监管权力配置为据，应当逐渐剥离金融办的主要监管职能，只保留服务职能和部分管理职能，以此实现职权的匹配和统一，廓清各监管权力界限，并消除因监管职责与服务职责归属同一机构而导致的目标选择困境和避免两难兼顾、只重其一的选择结果，使监管与服务在制衡中得到协调。在省级联社方面，改革重点在于回收省级联社监管权力和转变省级联社职能。作为营利性企业法人的省级联社过多地介人农村信用社的行政性管理，使得2003年启动的农村信用社管理体制改革同“使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的改革目标渐行渐远。新一轮改革必须正视这一问题，须通过回收省级联社的行政监管权力，矫正目前畸形的权力配置现状。与此同时，还须弱化省级联社的管理职能，减少行政权力介人，真正保障股东权利，实现农村信用社及各级联社的自治。回收省级联社监管权力和弱化省级联社管理职能并不是彻底否定政府干预，政府干预与农村信用社自治可以通过省级联社的股份制改造实现平衡。省级联社可以由省级政府与地方联社、农村合作银行等共同持股。政府作为股东和管理者进行内部治理，外在于省级联社的监管权内化为股东权力，这可以抑制行政权力的滥用，并实现激励方式的转变，促使省级政府积极管理、谨慎作为。此外，回收省级联社监管权力和弱化省级联社管理职能也并不否定省级联社的自律管理职能，省级联社的自律监管对于农村信用社的监管工作仍有着不可替代的作用。回收省级联社监管权力、弱化省级联社管理职能只是为矫正现有权力配置病患，扭转作为企业法人的省级联社过度行政化倾向，将省级联社畸形的行政监管权转化为行业内部的自律职能，实现其行政权力向自治权力的转轨。

作者：王怀勇郑若瀚单位：西南政法大学