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金融监管模式与经验借鉴

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摘要随着金融业混业经营和金融全球化的深入发展,分业监管模式已不适应我国金融业的发展。通过比较英、美、德、日四国金融监管模式,结合我国目前金融监管中存在的问题,认为我国目前应建立统一的金融监管体制,并给出了建立统一监管模式的途径建议。

关键词金融监管混业经营统一监管途径

我国加入WTO后,金融对外开放的步伐明显加快,国际金融环境的变化,使我国金融机构对混业经营需求日益增强,政府对分业经营的限制开始松动,开始尝试逐步向混业经营模式转变或为混业经营预留空间。混业经营已呈不可阻挡的趋势。这就为我国的金融监管提出了新的课题——金融监管何去何从?

1我国金融监管模式的发展现状与问题

1.1我国金融监管的发展历程与现状

我国现行的金融监管模式是分业监管模式。1983年,工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分离出来,实现了中央银行与商业银行的分离,标志着现代金融监管模式初步成形。当时,人民银行作为超级中央银行既负责货币政策制定又负责对银行业、证券业和保险业进行监督。这时的专业银行虽然对银行经营业务有较严格的分工,但并不反对银行分支机构办理附属信托公司,并在事实上成为一种混业经营模式。1984~1993年,混业经营、混业监管的特征十分突出。20世纪90年代,随着金融衍生产品的不断增加,以及资本市场和保险业的迅速发展,1992年10月26日中国证监会成立;1998年11月18日,中国保监会成立,进一步把对证券、保险市场的监管职能从人民银行剥离出来;2003年初银监会的成立,使中国金融业“分业经营、分业监管”的框架最终完成,由此形成了我国“一行三会”的金融监管体制。其中,银监会主要负责银行业的监管,包括四大国有商业银行、三家政策性银行和十大股份制银行,以及规模不一的各地近百家地方金融机构;保监会负责保险业的监管;证监会负责证券业的监管;人民银行则负责货币政策制定。2004年6月,银监会、证监会和保监会公布了《金融监管分工合作备忘录》,明确指出三家监管机构建立“监管联席会议机制”和“经常联系机制”。《备忘录》还提出,可以邀请中国人民银行、财政部以及其它相关部委参加“联席会议”和“经常联系”会议。《备忘录》的公布标志着监管联席会议机制的正式建立,并确立了金融控股公司的主监管制度。《备忘录》中提出,对金融控股公司的监管仍应坚持分业经营、分业监管的原则,对金融控股集团的母公司按其主要业务的性质,归属相应的监管机构,对子公司和各职能部门,按业务性质实行分业监管。

1.2我国当前金融监管模式的缺陷

(1)缺乏信息共享和行动的一致性。由于“三会”彼此地位平等,没有从属关系,各监管者可能对本部门的市场情况考虑的较多,而对相关市场则不太关心。尽管建立了监管联席会议机制,但监管联席会议机制更多地表现为部门之间利益的均衡和协调,信息沟通和协同监管仍比较有限。

(2)可能产生跨市场的金融风险。当金融机构的业务范围越来越广、涉及多个金融市场时,分业监管的模式使得同一金融机构虽在不同的金融市场上经营,但却面对不同的监管者,缺少统一金融监管的约束,故在决策时缺乏全局利益考虑,容易滋生局部市场投机行为。因此,综合经营趋势与分业监管的不匹配可能产生一些跨市场的金融风险。

(3)致使金融创新乏力。在分业监管模式下,由于各个监管者都选择直接管制的监管方式,对所监管范围内的市场风险过于谨慎,对所有创新产品进行合规性审查,强制金融机构执行其规定的资本要求,从而增加了金融监管的社会成本;而金融机构创新产品研发成本居高不下,同时又需要背负沉重的创新产品审查成本,则抑制了金融创新的动力。

2金融监管模式的国际比较分析

2.1美国模式

在混业经营前提下,美国仍然采用分业监管模式,既没有合并各监管机构成立一个统一的监管当局,也没有设立专门针对混业经营的监管部门。在金融控股公司框架下,美国仍然采取机构监管的方式,集团下属的银行子公司仍然由原有的(联邦或州)主要银行监管机构进行监督和检查。为了从总体上对金融控股公司进行监督,《金融服务现代化法案》规定,美联储是金融控股公司的“伞型监管者”,从整体上评估和监管金融控股公司,必要时对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权。同时,该法案规定当各具体业务的监管机构认为美联储的监管措施不当时,可优先执行各监管机构自身的制度,以起到相互制约的作用。在协调性和兼容性方面,要求美联储、证券管理机构与保险管理部门加强协调与合作,相互提供关于金融控股公司和各附属子公司的财务、风险管理和经营信息。美联储在履行监管职责时,一般不得直接监管金融控股公司的附属机构,而应尽可能采用其功能监管部门的检查结果,以免形成重复监管。

2.2德国模式

德国金融系统的稳定性是大家公认的,这自然也与它的金融监管制度有关。德国实行的是全能银行制度,即商业银行不仅可以从事包括银行、证券、基金、保险等在内的所有金融业务,而且可以向产业、商业大量投资,成为企业的大股东,具有业务多样化和一站式服务的特点。德国的全能银行能够渗透到金融、产业、商业等各个领域,在国民经济中起着主导作用。为了减少和控制风险,德国政府对全能银行的经营行为进行了严格的监管和一定的限制。例如,规定银行的投资总额不得超过其对债务负责的资本总额;代客户出售证券可以卖给银行自己,但价格不得低于官价;代客户买入证券可以收购银行自有的证券,但价格不得高于官价等。德国虽然实行全能银行制度,但仍实行分业监管。德国的联邦金融监管司下有银行、证券、保险三个监管局,独立运作,分业监管。德国银行监管的法律基础是《联邦银行法》和《信用制度法》(KWG)。《联邦银行法》目的在于保障银行业的稳定性和债权人的利益,它规定了联邦银行在金融监管方面的权力。《信用制度法》规定了从事信用活动的金融机构,要在哪些方面接受监管。根据规定,德国的金融监管主要来自两个方面,即联邦金融监管局和德国联邦银行。联邦金融监管局是德国联邦金融业监督的主要机构。德国联邦银行是德国的中央银行。由于联邦金融监管局没有次级机构,具体的金融监管工作由联邦银行的分支机构代为执行,执行效果反馈给联邦金融监管局。联邦金融监管局和联邦银行的职能界定为:主管权属于联邦金融监管局;在制定重大的规定和决策时,联邦金融监管当局必须和联邦银行协商并取得一致;联邦银行和金融监管局相互共享信息。

2.3英国模式

英国的混业经营采用了金融控股集团模式。英国金融控股集团的母公司多为经营性的控股公司,且一般经营商业银行业务,而证券、保险等业务则通过子公司来经营。同时,英国的金融控股集团内部有较严格的防火墙制度,以防止各业务的风险在集团内部扩散。英国的监管体系已由分业监管过渡到统一监管。1998年,英国整合了所有的金融监管机构,建立了金融服务监管局,由其统一实施对金融机构的监管。2000年又颁布了《金融服务和市场法》,从而实现了由分业监管向统一监管的转变。2001年12月1日,FSA依照《2000年金融服务和市场法》规定,正式行使其对金融业的监管权力和职责,直接负责对银行业、保险业和证券业的监管。FSA也获得了一些其前任监管机构所没有的监管权力,例如关于消除市场扭曲或滥用、促进社会公众对金融系统的理解和减少金融犯罪等。

2.4日本模式

日本战后5O多年的金融监管体制一直是一种行政指导型的管制。大藏省负责全国的财政与金融事务,把持对包括日本银行在内的所有金融机构的监督权,大藏省下设银行局、证券局和国际金融局。银行局对日本银行、其他政府金融机构以及各类民间金融机构实施行政管理和监督。证券局对证券企业财务进行审查和监督。国际金融局负责有关国际资本交易事务以及利用外资的政策制定与实施。这种监管体制的行政色彩十分浓厚,大藏省在监管中经常运用行政手段,对金融机构进行干预。1997年,日本政府进行了金融改革,取消了原来对银行、证券、信托子公司的业务限制,允许设立金融控股公司进行混业经营。同年6月,日本颁布了《金融监督厅设置法》,成立了金融监督厅,专司金融监管职能,证券委也从大藏省划归金融监督厅管辖。1998年末,又成立了金融再生委员会,与大藏省平级,金融监督厅直属于金融再生委,大藏省的监管权力大大削弱。2000年,金融监督厅更名为金融厅,拥有原大藏省检查、监督和审批备案的全部职能。2001年,大藏省改名为财务省,金融行政管理和金融监管的职能也分别归属给财务省和金融厅。金融厅成为单一的金融监管机构,从而形成了日本单一化的混业金融监管体制。

比较以上四种模式,美国模式可以称为“双元多头金融监管体制”,即中央和地方都对银行有监管权,同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。联邦制国家因地方权力较大往往采用这种监管模式。德国、英国模式基本可以划为“单元多头金融监管体制”,其优点是,有利于金融体系的集中统一和监管效率的提高,但需要各金融管理部门之间的相互协作和配合。从德国、英国的实践来看,人们习惯和赞成各权力机构相互制约和平衡,金融管理部门之间配合是默契的,富有成效的。然而,在一个不善于合作与法制不健全的国家里,这种体制难以有效运行。而且,这种体制也面临同双元多头管理体制类似的问题,如机构重叠、重复监管等。虽然德国和英国同划为“单元多头金融监管体制”,但是德国模式和英国模式相比,更加强调其银行监管局、证券监管局和保险监管局之间既要相互协作而且还要保持各自的独立。而日本的金融监管事务完全由金融厅负责,因此日本模式可以划为“集中单一金融监管模式”,其优点:金融管理集中,金融法规统一,金融机构不容易钻监管的空子;有助于提高货币政策和金融监管的效率,克服其他模式的相互扯皮、推卸责任弊端,为金融机构提供良好的社会服务。但是,这种体制易于使金融管理部门养成官僚化作风,滋生腐败现象。

3对我国金融监管模式选择的建议

3.1我国的混业监管的模式选择

通过国外模式的分析比较,笔者认为德国模式值得我国借鉴,即建立一个统一的监管当局,下设银行、证券和保险三个监管部门,实行一种混业监管和分业监管的混合模式。

这种模式的优势体现在以下几个方面。首先,银行、证券和保险三个监管部门相互独立,各部门对自己的职能范围较为明确,有利于各部门进行专业化管理。同时各部门之间可以形成一定的竞争,从而有效地提高监管效率。其次,由于三个监管部门统一在一个监管当局下,因此有利于各部门之间的信息交流和合作,能够同时对分业经营和混业经营的金融机构进行监管,从而避免出现监管的真空和重叠,同时也有利于根据金融市场的变化在各部门之间合理分配监管资源。再次,我国金融混业的主要形式,即金融控股集团,具有“集团混业、个人分业”的特点,而德国模式下的监管机构设置与这种金融机构设置相对应,因此其监管效果会更好。最后,这种混业监管模式的建立是将我国现有的三个监管委员会进行整合,不需要重新设立或撤销机构,既能减少现行体制下机构和功能重复设置导致的资源浪费,又使得改革的社会成本最低。

具体对我国来说,首先可以在中国人民银行成立一个分部,专门负责处理全国金融监管事务,并从银监会、证监会和保监会抽调人员和资源设立一个协调委员会。该委员会受人民银行管辖。其主要职能是:三个监管委员会收集的各种信息和数据汇集到协调委员会,由该委员会负责整理和分析,建立相应的金融信息数据库,结果由三个监管委员会共享,并且与中国人民银行、财政部等部委的数据库进行实时的交流和互换;协调委员会没有监管权力,仅负责三个监管委员会之间的协调与合作,负责召集联席会议和经常联系会议,并由协调委员会与中国人民银行、财政部等相关部委进行沟通和联系。为了节约成本,可以成立协调委员会常务委员会,进行日常协调。

3.2建立适合我国混业监管模式的途径

(1)对现行的中央银行法、商业银行法、证券法和保险法等进行修改,确立混业经营的合法地位,为金融机构进行混业经营预留空间,并鼓励金融机构进行金融创新。针对现行的混业经营的机构和方式,制定相关的法律法规,使得监管机构有法可依。

(2)构建适应《新巴塞尔协议》的银行业风险监管框架。尽管巴塞尔委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权,也并不强求成员国在监管技术上的一致性。但是,由于巴塞尔委员会提出的原则影响到全球主要国家的跨国银行,因而这些原则在事实上成为许多国际性银行遵守的共同原则。中国作为国际清算成员国,尤其是加入WTO后,随着外资银行的大量涌入,金融全球化、一体化的步伐加快。在新的形势下,我国必须按照《新协议》的要求,针对《新协议》的原则和监管框架及时采取措施,以适应国际银行业监管发展的需要。

(3)转变监管理念,加快监管创新。一是要调整监管目标,二是将监管重心转移到新业务、新品种的监管上来;三是监管手段要创新,改变目前金融监管“救火队”的现状,实现专业化的监管;四是加强金融立法的创新,一方面对中国现行金融监管法律法规进行系统清理,另一方面,补充制定新的金融监管法律规范。

(4)注重金融监管专业人才的培养和选拔。在这里,我们不得不承认和尊重监管的专业性。金融业是现代经济的核心,其组织形式和业务活动相当复杂,是最体现技术性与专业性的领域。金融监管专业化是必然选择,其运作离不开强大的专家体系。因此,选拔专业监管者必须极度看重专业能力。在机构、人员设置上摒弃“官本位”。

(5)建立有效的危机处理机制和存款保险制度。由于金融业的高风险性,出现金融机构破产倒闭是不可避免的。因此,建立有效的危机处理机制和存款保护制度是必不可少的。只有这两种制度的存在,才能将金融机构破产倒闭的发生率降到最低,最大限度地保护存款人的利益,从而维护金融秩序和社会的稳定。

参考文献

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6周泉恭.欧盟国家金融监管结构发展分析[J].当代财经.2006(4)

金融监管模式与经验借鉴责任编辑:小胥老师    阅读:人次