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农田持续增长的金融支持方案

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县域金融支持农田水利建设可持续发展的原因分析

(一)地方政府助贷配套政策缺位,导致金融对农田水利建设信贷扶持不足。

1.县域财政投入有限。在2010年水利建设工程中,基本都是依托国家补助,地方财政投入有限。2010年县财政投入水利建设资金1614万元,占全年财政支出的1.6%。目前全县财政收入有限,还属“吃饭财政”,地方财政配套资金能力有限。按照“中央配套70%、省级配套10%”的原则,市县需要自筹解决的资金为20%。但从县域实际情况看,市县配套资金基本不到位,形成缺口。如2010年全县水库除险加固4850万元,中央配套4244万元、自治区配套606万元,缺口市县级配套资金1213万元;农村饮用水保障和安全工程资金缺口530万元、防汛抗旱减灾体系建设资金缺口300万元。

2.县域农田水利基本设施建设仍处于较低水平。一是全县还有25座小(二)型水库需进行除险加固,资金需6250万元;全县还有安全饮水未达农村人口24.5万人,占全县农村人口的32.66%,农村饮用水保障和安全工程资金需12250万元;县城防洪治涝工程还有将近5公里要修建提高防范标准,需资金3500万元。二是县域水利工程建设基本以“民生水利”项目包装上报申请资金为主要方式。政府有关部门在申请到资金后才组织实施,很少有市场化运作的方式解决水利工程建设的资金紧缺。同时农田水利基本建设以政府主导为主,农民投工投劳为辅,农民资金投入较少。三是农田水利的自然灾害损失不容忽视。据相关部门的不完全统计:2010年全县因洪涝灾害导致部分农田因降水少而无法在春季播种等损失在2000万元以上,每年的相关损失在8000多万元。

(二)金融支持农田水利建设的体制制约因素不容忽视。一是实行承包责任制后,因农村基层组织的缺位和不力,相应“责任田”的农田水利基础设施都由承包农户负担,农户在修建时大都因陋就简,投入少,所以农户没有主动向金融机构申请用于农田水利建设的贷款。加上现在农村家庭种养大都荒废,农村劳动力大多到外省打工赚钱为生,留存的老弱病残妇幼难以适应实际需要。二是县域经济作物种植比较普遍,除水稻种植外,大部分经济作物对农田水利的要求不很高,农民通过自修自整一般能解决需要;而植被及生态环境的持续破坏,农田水利建设成为“无源之水”。三是重要的水利建设如水库除险加固、水土保持综合治理等国家都有专项资金进行解决,通过政府部门(水利局)进行项目包装向上申请通过审批即可解决资金问题。四是农田基本水利建设如果没有通过其他项目的补偿,基本都是只有投入没有收入,难以通过市场经济主体进行市场化动作,缺乏承贷主体。五是金融机构对农田水利建设贷款风险评估较高,对其信贷投放信心不足。

(三)农田水利的特性决定其只能通过质押方式进行银行融资,但多方因素制约金融机构开展水利收益权质押贷款。

1.农田水利项目收益权属缺乏政府权威部门的确认,地方政府相关配套措施不到位,金融机构无法进行有效的应收账款质押登记公示。一是根据《担保法》、《物权法》和央行《应收账款质押登记办法》的规定,水利项目收益权质押贷款属动产质押融资贷款。但由于具体水利项目收益权普遍缺乏物价等政府权威部门的确认,其收益权无法有效进行动产质押融资登记公示而未得金融机构的认可,其质押贷款难以实现。二是地方政府对农田水利项目建设相关配套措施不到位,成为阻碍信贷资金投入的另一重要因素。据县水利局反映,县政府还未出台如财政贴息或承担全部利息、为水利基本建设贷款提供减免税费、损失补偿、对辖内支持农田水利设施建设的金融机构给予奖励等鼓励水利收益权质押的相关政策和管理办法,导致金融机构对水利设施信贷支持的积极性不高。此外,由于水利项目的先天性不足,导致各金融机构也未制订信贷措施支持水利基础设施建设。

2.农田水利收益权价值计量和评估困难重重。全县水利项目收益权质押贷款未起步的主要制约因素是水利受益权价值计量和评估困难。2010年全县完成水利固定资产投资达到9734万元,全部为中央、自治区水利专项资金和地方配套资金,没有银行贷款,其中中央水利资金占88.5%,自治区水利资金占10.8%,县财政水利支出占0.7%。目前,全县共有各类水库24座,其中大型水库1座、中型水库2座、小型水库21座,各类塘坝65233座、引水工程1025座和机电排灌工程2130处。这些水利项目很大一部分均是公益性项目,水利收益权价值计量和评估较困难。据调查,100%的金融机构认为水利项目收益权的价值计量和评估对质押贷款产生影响的因素主要为:一是目前我国《担保法》只认可动产、不动产和票据等,未直接规定收益权质权,相关中介服务缺位;二是价值评估体系不健全,没有统一的价值评估依据;三是现行会计制度和计量方法无法准确计量其价值;四是水利等公益性事业的投资收益受政策影响较大、变数多。

3.农田水利收益权质押价值实现具有很大的不确定性。调查显示,100%的金融机构认为水利项目收益权质押变现的不确定性主要为:一是项目具有政府行政干预性,银行很难有自主掌控权。如2004年县某中学以学费等收益权质押向县某银行贷款2500万元用于学校扩建等基础设施建设,后因学校领导及地方政府领导的变更而在政府的干预下,该收益权质押价值无法完全实现,导致该贷款的40%本息难以正常收回;二是水利收益权质押变现难,可转让性及流通性差。防洪费、水资源费、农田灌溉费等水利使用收费属于行政事业收费项目,水利使用收费权是一种特许收费权,主要是以公益性为目的,更不能委托也不能转让。即使水利收费权质押给银行,并到财政进行质押登记,但这种质押权实际上并未移交给质押权人占有,银行既不能控制和处理收费权,也不可能直接收取水利使用费,无法行使质押权人的权利,权利质押的可转让性难实现。三是受自然灾害等因素影响,风险较大。水利收益权质押贷款是以水利项目未来的收益或收费等为担保的贷款,其受自然灾害等因素影响较大,具有很大的不确定性,从而导致权利质押所要求的质押标的特定化特征更加虚化。况且全县防洪堤坝、水库、饮水工程等主要为50、60年代修建,由于资金缺乏和年久失修,80%以上均已严重老化,年年受干旱、洪水灾害影响严重,水利收益很低乃至无任何收益。

4.农田水利产权归属不清晰,缺乏承贷主体,银行资金风险管理加剧,严重制约信贷投入。一是水利设施工程产权归属不明确、缺乏承贷主体等制约因素不容忽视。县域水利设施管理体制存在诸多弊端,如水利设施经管主体、运行机制、经营模式、产权归属等问题都不太清晰,在管理上涉及的部门多、牵涉面广;水利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体,抵(质)押也就无从谈起,而抵(质)押难加剧信贷风险。二是农田水利建设项目大部分属于公益性设施,未能作为经营性资产产生稳定的现金流,此与商业银行严格要求的“三性”相悖。因为水利项目贷款缺乏操作上的可行性,也缺乏效益支撑,金融机构贸然进入会面临很大的风险。此外,金融机构对水利项目收益权质押贷款投放中,政府作为一方当事人,银行对出质人的资金无法控制,资金监管难,而水利项目所需资金数额巨大和建设周期长,影响银行追逐其它现金流稳定、回报高的项目,导致金融支持动力不足。

农田水利建设可持续发展的县域金融合力支持机制建设

(一)加强农村基层组织建设,提高农民协会作用发挥,动员全部力量参与农田水利建设,掀起农田水利建设热潮,配套实施“青山绿水”国家战略。一是发挥已建立的农民用水者协会的管理平台,建立用水付费机制,解决农田水利建设的资金来源难题;提高农民节约用水意识,提高节水灌溉面积,建立节约用水型农业。二是大力发展集体经济,完善引导“回乡创业”环境及机制,吸引和留存新农村建设的骨干力量,增强农民实力及其凝聚力和向心力,发挥集体主义和共产主义精神,大力建设新农村。三是与农村公共基础设施建设捆绑推进,特别是要与“村村通”等合力推进,不可偏颇,否则难以实现农田水利建设的可持续发展。四是加强农田水利建设维护力量的培育,如可通过招募自愿者参与等方式引导社会力量参与其中,而相关政策补助要及时公开,接受全社会监督。五是国家强制推行“青山绿水”战略计划,把“封山育林、培育植被和涵养水源”作为一项国家强制制度实施,这是农田水利建设可持续发展的根基和打造生态环境、恢复植被的唯一选择与出路。

(二)地方政府通过向市场化运作的农田水利建设责任主体注入优质资产的方式,确保有效的抵押担保财产,解决抵押担保问题,提高农田水利融资能力。一是完善产权交易制度建设,降低金融投放风险。为有效贯彻落实中央一号文件精神,地方政府和相关部门要加快对水利设施产权进行改革,明确农田水利设施产权,尽快实现水利设施公益性向商品性的转变,建立相关水利项目建设融资平台体系和融资担保机构。对项目无收益者,可通过地方财政“兜底”性等方式予以弥补或抵(质)押,降低银行质押风险。二是建立统一规范的农田水利收益评估标准及操作流程,提高评估专业服务水平。随着2011年中央1号文件颁布关于加快对水利改革发展的决定,提出加强对水利建设的金融支持,水利收益权质押以其独特的融资方式和广阔的发展前景,成为今后金融信贷业务对水利项目支持的一个发展趋势。国家应针对水利质押方式的特性来建立统一规范的水利收益评估标准及操作流程,提高评估专业服务水平。

(三)建立财政资金补偿机制,解决农田水利建设信贷的偿还资金来源。只有在公共财政建立农田水利建设资金的补偿制度,编制农田水利建设的规划,明确每年农田水利建设的财政支付额度,才能解决金融机构信心不足的问题。一是落实财政贴息及税收优惠等政策。中央和各级地方政府应健全、完善对金融支持水利建设的激励机制和配套政策,大力推行水利设施贷款贴息政策,对农田水利基础设施建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息;为水利基本建设贷款提供减免税费的政策,减轻承贷主体的经济负担;制定水利设施贷款风险和损失的补偿政策;对县域支持水利设施建设的金融机构,当地政府要按投资比例给予奖励;设立水利设施政策性保险,完善涉水信贷风险分担机制,充分调动金融机构对水利设施信贷进行支持的积极性。二是有效监督政策及补贴制度的有效落实,增强金融支持信心。

(四)建立市场化运作的机制,提高资金的使用效率,落实承贷主体,健全金融信贷创新支持机制,打造可持续的水利建设金融支持体系。一是明确产权归属,建立合格的承贷主体。要获得金融机构的信贷支持,农田水利建设必须通过市场化运作方式,落实农田水利建设的责任主体,明确负责农田水利建设市场化运作的主体。各级政府和水利部门要加大对水利管理体制改革,理顺管理体制,明确产权归属,尽快培育合格的承贷主体。可对现有的中小型水利设施产权制度实施改革,采取竞标拍卖、租赁、股份合作或联营等多种方式,使之实现商品化,作为金融机构贷款的抵(质)押品,解决承贷主体不明和抵(质)押担保不足的问题。二是金融机构完善金融服务和做好风险防范双管齐下。

金融机构应健全金融服务体系,加大农田水利对水利设施建设信贷投放力度,创新信贷管理模式,借鉴土地流转、林权质押贷款的经验,推进“水权证”质押信贷创新,适当延长水利等农业基础设施贷款期限等有效措施,加强资金管理和控制,做好风险防范工作,稳步提高水利基础设施建设贷款占全部涉农贷款的比重,积极支持水利建设。三是完善农田水利建设投融资体系,提高其直接融资能力及比例,鼓励社会捐助、个人捐献等方式筹集资金,设立专门的农田水利上市证券板块、融资券、债券和票据等,探索开展大型农田水利建设设备租赁业务,以有效确保农田水利建设可持续发展。四是创新信贷支持方式。金融机构对已经落实财政资金的公益性农田水利等农村基础设施建设项目,要加强信贷资金配套支持,并可提供“过桥贷款”;对具有稳定收益的经营性农田水利项目,鼓励金融机构发放项目收益权或收费权抵押贷款;金融机构要把加快农村金融产品和服务方式创新与加大对农田水利基本建设的融资支持结合起来,按照有关规定积极探索拓宽农村有效担保物范围,创新多种形式担保的涉农信贷产品,完善涉农信贷风险分担机制。

作者:张君生单位:中国人民银行浦北县支行

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