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如何建立乡村振兴发展基金

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党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”,建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新农村,推进农业农村现代化。江苏省常州市财政局紧紧围绕中央和省、市三个1号文件精神,以推进农业供给侧结构性改革为主线,以促进农民增收为中心任务,积极探索稳定的财政支农投入增长机制。在此背景下,如何有效发挥财政资金的引导作用,吸引金融社会资本为乡村振兴发展尤其重要。

一、常州市财政支持乡村振兴战略现状

近年来,常州市级财政部门认真贯彻执行中央、省、市农村工作会议精神,积极发挥职能作用,努力克服财力紧张等困难,积极筹措支农资金,持续加大对“三农”的投入力度。2017—2019年市本级财政安排支农专项资金分别为5.52亿元、5.18亿元和5.26亿元,大力支持了高效节水灌溉等农业基础设施、新型农业经营主体发展、市级全域美丽乡村创建、村级集体经济发展、现代农业产业园区创建、菜篮子米袋子工程、农产品质量安全工程、农业生态保护工程、扶贫开发项目、政策性农业保险等为农综合服务体系以及水利现代化的建设。常州市财政一方面加大资金扶持力度,另一方面加强财政资金监督管理,规范专项资金运作。近年来,市财政统筹协调,努力打造财政资金监督平台。

(一)打造统一的三农项目资金申报管理平台

将全市“先建后补、以奖代补”项目、农村小型公益设施项目、村级一事一议、扶贫等项目全部纳入管理平台,统一申报,统一审核,充分发挥项目平台的排查梳检功能,杜绝多头申报、重复申报行为的发生。

(二)打造阳光扶贫+涉农资金综合监管平台

将全市涉农资金统一纳入平台进行监督管理,真正发挥财政资金使用绩效。

二、财政支持乡村振兴战略面临的问题

(一)财政支农资金筹措难度日益加大

当前经济发展进入新常态,财政收入增长率下降,而财政支出刚性增长的趋势不变,财政收支矛盾明显。在本级财力有限、专项资金逐年削减的情况下,支农资金筹措难度逐年加剧,建立稳定增长的财政支农机制困难重重。

(二)财政支农专项资金面广且分散,集聚作用不足

2019年市农业农村局支农专项五大类36个小项,平均每个小项600万元左右;市供销社2019年支农专项资金二大类7个小项,平均每个小项50万元。同时,每个小项又可能会扶持几十家新型经营主体,支农专项资金面广且分散,存在资金“碎片化”和“撒胡椒面”的现象,不能发挥财政资金的集聚效用,扶持效果有限。

(三)财政支农资金无偿补助为主,未能发挥财政引导和撬动其他资金的作用

目前,财政支农主要是无偿补助的方式,撬动社会资本扶持农业发展的作用有限。市财政虽然设立了常州市农业发展投资基金、农业保险贷和农业保证保险等,但2019年有偿资金占比只有5%左右,同时覆盖范围有限,未能充分发挥财政资金的杠杆作用。因此,按照“无偿变有偿”、“资金改基金”的思路,积极探索“拨改贷”、“拨改投”等财政资金使用方式,逐步减少对竞争性领域的无偿投入,提高有偿使用比例和范围,积极引导金融和社会资本参与全市乡村振兴发展尤其重要。

(四)财政资金绩效结果不明显,有待提高

主管部门在管理和使用支农资金时,存在“重争取资金、轻财政绩效”的观念。部分项目立项缺乏科学论证,导致项目实施达不到预期效果,存在资金沉淀等问题;部分农业项目财政绩效跟踪评价不理想,未能达到预期目标。同时,由于财政支农资金投入分散,缺少拉动地方农业发展的重大项目,影响支农资金整体效益的发挥,财政绩效有待提高。总之,传统无偿补助形式在新的经济形势下,产生了一定的弊端和局限性。因此,适当发挥财政资金杠杆和撬动作用,引导金融和社会资本共同参与全市乡村振兴发展,成为政府部门推动乡村振兴战略实施的重要选择。

三、省财政及省内城市先进经验

(一)省财政模式

1.设立江苏融通现代农业基金。基金由江苏省政府投资基金、江苏银行和江苏金财厚积投资管理有限公司共同发起设立。基金规模5亿元,首期规模1亿元,其中省财政出资1.49亿元,撬动社会资本3.55亿元(江苏银行出资3.5亿元,江苏金财厚积投资管理有限公司出资0.05亿元),主要扶持全省范围内优质的农业龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体。基金投资为有偿支持,基金投资综合费率参考银行同期贷款基准利率确定,存续期限为5年(“3+2模式”,3年投资期、2年退出期),重点投资省内成长性良好的现代优质农业企业以及与全省农业农村协调发展相关的农业基础设施建设,促进农业与二、三产融合发展。2.设立江苏省现代农业(渔业)产业发展基金。该基金是江苏省财政厅为了进一步推进我省农业产业结构调整,构建现代农业产业体系,按债权运作模式设立的,基金首期规模4亿元人民币。

(二)省内城市模式

1.徐州市设立嘉和农业投资基金。按照“整合市级支农资金,争取省改革创新资金,吸引社会资本,组建市级农业投资基金”的思路,徐州市财政设立嘉和农业投资基金,该基金资金规模1亿元,首期规模5000万元,采用市场化运作方式,吸引三家民营企业参股投资基金,撬动当地社会资本来扶持农业企业发展,主要投向徐州市范围内未上市的农业产业化企业、农作物种业和生产企业以及其他对徐州农业经济发展有带动作用的高成长、创新型企业。2.泰州市设立农业开发区农业投资基金。该基金总规模10亿元,首期出资1亿元,由江苏省政府投资基金、江苏省现代农业开发区资产投资管理中心、泰州现代农业发展集团有限公司、江苏金财厚积投资管理有限公司共同出资设立。基金采取“有限合伙”制组织形式,委托普通合伙人江苏金财厚积投资管理有限公司担任管理人,按照规范化、市场化、专业化方式开展运作。基金将立足泰州,面向全省,通过股权投资、债转股等多种形式,着力解决农业产业链相关优质企业和项目资金短缺问题。

四、常州市设立乡村振兴基金的思考

(一)设立乡村振兴基金的必要性

习总书记强调,实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署,是新时代做好“三农”工作的总抓手。市财政以中央和省委1号文件精神为行动纲领,深入落实农业农村优先发展和高质量发展要求,持续加大资金保障,实行重点突破,推进实业兴农。随着国家减税降费政策的实行,地方财政收支矛盾压力增大,市财政加大专项资金统筹整合力度,集中财力推进乡村振兴,同时改革财政资金支出方式,按照“资金改基金”、“无偿变有偿”,积极引入社会资本,推动建立涉农资金统筹整合长效机制,建立财政金融协同支农体系,探索建立债权基金、母子基金等多种方式并存的乡村振兴发展基金。

(二)设立乡村振兴发展基金的现状

1.市财政设立常州市农业产业发展投资基金。该基金于2018年底设立,首期规模1亿元,市级财政出资2900万元(占比29%),常州市政府投资基金管理有限公司出资100万元,作为基金管理人,同时,积极吸引和撬动金融资金参与。主要投资于全市有发展潜力、有带动能力、地方财经有上市意愿的优质农业企业,主要包括现代农业、农业智能化生产、农产品加工业转型升级;农产品流通体系建设,一二三产深度融合;农业机械装备提升;农业电子商务发展,“互联网+农业”模式创新;特色与健康种养殖,农产品精深加工等方面。基金为有偿扶持方式,存续期限为5年(3年投资期、2年退出期,最长可延长存续期2年),单笔投资资金最高不超过1000万元,主要通过股权直接投资和投贷联动两种方式进行运营。截至2019年11月份,投贷联动方式下,农业投资基金已经为全市9家农业企业发放贷款5400万元;股权直接投资方式下,对6家农业企业完成尽职调查,其中江苏宁录科技股份有限公司的股权直接投资已经完成,解决了部分农业龙头企业融资难问题。但农业投资基金整体规模偏小,扶持作用有限。2.推动设立常州市乡村振兴发展基金。乡村振兴基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则运行,其宗旨在于充分放大政府财政资金的杠杆作用,有效引导金融资本和社会资本参与并支持我市乡村振兴战略发展建设。发展基金首期规模1亿元人民币(市财政局作为发展基金有限合伙人,出资9900万元;常创集团作为基金管理人,出资100万元),积极吸引金融和社会资本共同参与,通过母子基金、直接投资、投贷并行等方式共同投资符合乡村振兴政策重点支持的项目,基金存续期不超过8年,主要投向一是乡镇的污水处理、污水管网建设、美丽乡村建设、农村人居环境整治等乡村振兴基础设施保障和公共服务项目;二是各类主题农业公园、田园综合体、文旅小镇、乡村民宿等建设项目;三是农业供给侧结构性改革、城乡融合发展、农村产业融合发展等符合国家乡村振兴战略发展方向的优质项目;四是对有上市潜力、且对常州市乡村振兴发展有显著带动作用的优质企业,按市场化方式进行股权投资、退出。

(三)推动建立乡村振兴基金的政策建议

1.加大专项资金整合力度,发挥财政资金集聚作用。常州市财政在设立常州市农业产业发展投资基金基础上,将继续加大支农资金整合力度,整合设立常州市乡村振兴发展基金。同时,市财政将会打破行业界限、部门分割,把涉农部门(市农业农村局、市供销社等)的扶持农业发展、农业企业、合作社和家庭农场等专项资金进行整合,充实到乡村振兴发展基金中,做大乡村振兴基金基数,更好地服务全市乡村振兴发展。同时,市财政也会考虑辖市(区)联动,通过市、区(县)财政共同出资形式,做大基金基数,放大杠杆倍数,真正调动区(县)积极性,推动基金的滚动发展。2.形成错位支持,发挥基金优势。农业产业发展投资基金主要投向全市有发展潜力、有带动能力、有上市意愿的优质农业企业。乡村振兴基金主要投向乡镇污水处理、污水管网建设、美丽乡村建设、农村人居环境整治等乡村振兴基础设施保障和公共服务项目;各类主题农业公园、田园综合体、文旅小镇、乡村民宿等建设项目;农业供给侧结构性改革、城乡融合发展、农村产业融合发展等符合国家乡村振兴战略发展方向的优质项目。两只基金侧重方向不同,各具特点,需形成错位支持,共同服务了我市乡村振兴发展战略。3.扩大社会资本来源,发挥基金的“引导”和“杠杆”作用。按照“政府引导、市场运作、科学决策、严格管理”的原则,进一步扩大基金规模,激励社会资本共同参与。市财政可考虑逐步扩大参与合作的社会资本范围,可考虑将天使投资人、民营企业、银行、孵化器、园区等其他社会资本列入合作范围,鼓励全市更多的金融机构积极参与乡村振兴发展基金;同时,适时通过“风险补偿”、“收益分成”、“资金劣后”等多种方式,完善对社会资本的让利政策和平衡政策,充分吸纳民间资本,深度发挥政府基金的杠杆作用和引导作用。4.强化资金绩效管理,提高财政资金使用绩效。强化财政资金的绩效导向,加强对乡村振兴发展基金的绩效评价。通过发挥中介机构的监督作用,强化对乡村振兴基金投资项目的绩效评价,提高财政资金的使用绩效。乡村振兴基金可考虑公开上市、股权转让、股权收购、控股股东回购等多种退出方式,不局限于债权退出方式,逐步提高财政资金收益率,做大财政出资基数。5.加强引进专业人才,提升基金管理公司管理水平。引进培养专业高效的管理团队、提高基金管理公司管理水平是做大乡村振兴基金、加强产业基金管理力度的两大前提。乡村振兴基金管理可大力引进一批不仅具有专业金融投资技能,并且对农业农村特性了解的人才,建立一支专业的管理团队,通过各方面的培训和进一步的磨合,逐步建立科学有效的考核与激励机制,使得基金管理工作更加专业、规范、高效,提升产业基金的管理水平。

作者:刘明

如何建立乡村振兴发展基金责任编辑:宋小艳    阅读:人次