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存款保险基金管理纠正职能完善

2019/08/22 阅读:

[摘要]我国《存款保险条例》于2015年颁布实施,该条例赋予存款保险基金管理机构早期纠正职能,但是存在处罚标准不清晰、实施主体不明确以及未能区分对待系统安全重要性的投保机构和一般投保机构等问题。文章通过对上述问题的剖析,并与美国存款保险制度进行比较提出了具体建议,即应该进一步明确和加强存款保险基金管理机构在早期纠正职能中的监管主体地位及权力,并对上述权力的实施给予有力的保障。

[关键词]存款保险制度;早期纠正职能;制度完善

我国《存款保险条例》已于2015年颁布并生效,在维护金融市场的稳定、保障存款人的合法权益、及时防范和化解金融风险等方面无疑发挥了积极的作用。依据《存款保险条例》第六条第七款的内容规定,存款保险基金管理机构被赋予了早期纠正职能。但是因为《存款保险条例》对于早期纠正职能的规定过于笼统,导致其在履行早期纠正职能时存在缺乏明确依据和有效保障等问题。笔者认为应该进一步完善早期纠正职能从而为防范和化解金融风险、维护金融市场稳定发挥更为积极的作用。

一、存款保险基金管理机构早期纠正职能规定存在的问题

我国《存款保险条例》第七条第六款关于存款保险基金管理机构的职责中明确规定存款保险基金管理机构有权依照条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施。第十六条规定投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降,严重危及存款安全以及存款保险基金安全的,存款保险基金管理机构可以采取的早期纠正措施。第二十一条对违反或者妨碍存款保险基金管理机构实施早期纠正职能的行为规定了相应的处罚措施。笔者认为上述规定存在以下几方面的问题:

(一)行使早期纠正权力的主体不明确条款中规定存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构均有权要求投保机构及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。根据《国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复》国函〔2015〕60号的规定,存款保险基金由人民银行设立专门账户,分账管理,单独核算,管理工作由人民银行承担。在存款保险基金积累较为充足且其他条件成熟时,可按程序设立独立机构,履行存款保险职能。目前我国尚未成立存款保险基金管理独立机构,所以人民银行实际承担了存款保险基金管理机构的职责,而银行业监督管理机构在目前可以视为中国银行保险监督管理委员会。究竟是由上述两个机构中的哪个机构对问题投保机构进行早期纠正是不明确的,在实际实施中就可能出现重复干预或者均不进行干预的情况。

(二)处罚标准不清晰《存款保险条例》第十六条有对于投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降,严重危及存款安全和存款保险基金安全的相关规定,但对“重大”和“大幅”均未量化,导致存款保险基金管理机构介入的条件和时机都具有很大的弹性,如果存款保险基金管理机构过早介入会影响投保机构正常运营,削弱投保机构决策的独立性;如果过晚介入则可能无法达到预防风险、防范损失扩大的目的,从而使得介入无效。所以对于资产损失和资本充足率提出明确的量化标准是本条款能够有效实施的前提条件。

(三)未划分风险等级并确定对应的早期纠正措施早期纠正的前提是将存在潜在风险的投保银行甄别出来,然后根据潜在风险的严重程度采取不同的应对措施以达到化解风险的目的。我国《存款保险条例》第十六条中只明确将资本充足率是否达到安全标准作为是否存在潜在风险的依据,但是没有将资本充足率偏离安全标准的程度进行区分,那么会导致对资本充足率严重不足的机构和资本充足率稍稍偏离的机构采取的措施可能是相同的。对于风险低的投保机构而言监管机构的干预可能是过度的,导致监督管理成本过高,造成浪费。对于风险过高的投保机构而言监管机构的干预可能不足导致无法起到化解风险的作用。无法将识别出的风险的严重程度与干预措施相匹配也就无法保障存款保险基金管理机构高效运转。

(四)未根据对系统安全的重要性对投保机构进行区分我国金融机构体系是以中央银行为核心、政策性银行和商业性银行相分离、国有商业银行为主体、多种金融机构并存的现代金融体系。截至2017年底,我国银行营业网点总数达到22.87万个,其中六家大型国有商业银行中国银行、中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、交通银行、中国邮政储蓄银行网点总数达到10.8万个,占比近一半。而且上述六家商业银行均已完成上市,任何一家银行的风险波动都将是对金融系统安全的重大冲击。如果不对上述投保机构进行重点监管和早期干预就会使系统性风险产生的可能性大大增加。

(五)违法成本过低、约束力不足《存款保险条例》第十六条规定的处罚措施仅是存款保险基金管理机构可以提高投保机构的适用费率。而《存款保险条例》第二十一条对于投保机构违法的处罚为由存款保险基金管理机构责令限期改正;逾期不改正或者情节严重的,予以记录并作为调整该投保机构的适用费率的依据。第二十一条规定了投保机构未依法投保;未依法及时、足额缴纳保费;未按规定报送信息、资料或者虚假报送信息、资料;拒绝或者妨碍存款保险基金管理机构依法进行核查等应受处罚的情形。上述情形都与存款保险基金管理机构的早期纠正职能息息相关,但是处罚措施中最严重的也仅为记录并作为调整费率的依据,这使得投保机构的违法成本过低,对于投保机构缺乏威慑力。综上所述,在《存款保险条例》中对于存款保险基金管理机构的早期纠正职能的规定存在上述问题,使得存款保险基金管理机构早期纠正职能的发挥缺乏明确的依据和有力的保障。

二、完善存款保险基金管理机构早期纠正职能的建议

基于对我国《存款保险条例》中存款保险基金管理机构早期纠正职能的分析,笔者认为应通过借鉴国外成熟经验并结合我国金融系统的特点通过补充立法对我国《存款保险条例》进行如下调整:

(一)明确对投保机构实施早期纠正权力的主体一种方式为将存款保险基金管理机构确定为对投保机构实施早期纠正的唯一主体,另一种方式为根据投保机构存在的不同风险类型,确定哪类风险由哪个机构(存款保险基金管理机构、人民银行、银行业监督管理机构)负责早期纠正。将存款保险基金管理机构与人民银行的早期纠正职能进行区分是因为根据《国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复》国函〔2015〕60号的规定,一旦时机成熟,存款保险基金管理机构将成为独立部门,如果直接将两者的监管范围进行区分那么待存款保险基金管理机构成为一个独立部门时就不需再次对两者的职能进行区分。笔者认为第二种方式更适合我国国情。一方面可以根据各监管机构的特点使其充分发挥各自的监管特长;另一方面可以避免由单一机构监管可能产生的道德风险从而引发系统性风险。

(二)应区分系统重要性的投保机构并加强监管根据对系统安全的重要性将投保机构进行分类。对于国有大型商业银行,特别是分支机构众多的上市银行机构应该重点监控。从监管的频次、风险的反馈及时性等方面应提出更为严格的要求,以便存款保险基金管理机构可以及时发现和应对潜在风险。为了确保对于系统重要性银行机构的监管到位,应该从立法层面将上述机构的重要性予以明确,并要求存款保险基金管理机构从人、财、物、制度和流程等方面给予对上述投保机构监管的保障性安排。

(三)借鉴国外先进做法对投保机构的风险通过量化指标进行分级并确定相应的早期纠正措施以美国存款保险制度为例,美国存款保险制度从建立以来不断通过立法进行修改和完善。其中1991年的《联邦存款保险公司改进法》对于早期纠正措施进行了较大幅度的改进,包括将投保金融机构进行五级资本分类(资本非常充足、资本充足、资本不足、资本明显不足和资本严重不足),当投保金融机构资本属于上述的后三类时,要求监管部门尽快采取行动。对于资本不足的机构要求其补充资本金,对于资本明显不足的机构则要求采用并购或者重组的方式调整资本机构,对于资本充足率低于2%的机构,则在90天内被接管。对于机构“大而不倒”的问题即面对大型金融机构面临倒闭可能导致系统性风险时也设置了明确的流程和审批权限。①结合我国银行体系的具体情况对投保机构的风险通过量化指标进行分级,一方面可以明确存款保险基金管理机构介入早期纠正的量化触发标准,另一方面可以根据不同级别的风险等级确定相应的早期纠正的方式,使存款保险基金管理机构的干预更具有针对性,也可以提高存款保险基金管理机构的运营效率。

(四)增加存款保险基金管理机构的监督、处罚权从美国存款保险制度中可以看到,存款保险基金管理机构在履行早期纠正职能中拥有的权力包括:要求投保机构补充资本金、对投保机构进行并购、重组、接管等。另外存款保险基金管理机构还拥有决定是否接受和取消投保机构投保资格的权力。上述权力一方面可以使存款保险基金管理机构更有效地对出现风险的投保机构进行干预从而起到防范和化解风险的作用,另一方面可以增强存款保险基金管理机构在早期纠正过程中对于投保机构的约束力使其早期纠正职能真正发挥作用。这也是我国存款保险制度在立法中应该加以完善的地方。

三、结语

本文通过对我国存款保险制度中存款保险基金管理机构早期纠正职能的分析,指出我国在存款保险制度安排方面存在的一些不足,并结合国外成熟经验和我国金融体系的特点提出相应的补充立法建议。从世界各国存款保险制度的变革可以看到,世界存款保险史是一部不断完善的历史。②我国尚处于存款保险制度刚刚建立的初始阶段,与已建立存款保险制度的很多国家不同,我国存款保险制度不是为了应对已经出现的系统性金融风险而制定的,而是为了预防危机发生而预先作出的制度安排。正是由于制度产生的背景不同,我国并没有系统性金融风险通过危机充分暴露的历史经验,这也是我国存款保险制度针对性不强和可操作性不足等问题存在的主要原因。笔者认为,只要通过不断探索实践和立法完善,我国的存款保险制度一定会在维护金融系统的稳定和保障存款人权益等方面发挥越来越重要的作用。

作者:于海霞 单位:中国人民大学经济学院

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