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金融恐怖主义与应对措施研究

2019/09/08 阅读:

关键词:金融恐怖主义;威胁;应对措施

自美国发生“9•11”恐怖袭击事件之后,国际社会对恐怖活动的防范和打击力度不断加大,国家之间对反恐的合作和情报共享程度也在逐步加深。随着对情报分析研究的不断深入,我们发现恐怖主义的触角已经逐步伸向了金融领域。一方面,恐怖分子通过金融手段可以为其进行恐怖活动获取大量的资金支持;另一方面,由于金融系统监管难度大,恐怖分子可以较为轻松地利用金融工具来发动恐怖袭击,从而达到其目的。因此,金融领域已经成为防范和打击恐怖主义的重要领域,各国政府也在想尽各种办法,加强对金融系统的监管,并试图从源头上切断恐怖组织的资金往来,从而来减少金融恐怖袭击的可能性。

一、当前金融恐怖主义的新特征

关于金融恐怖主义,学术界存在着广义和狭义之分。狭义的金融恐怖主义,是指某个发达国家的金融资本家,伙同其控制的国际金融组织、国际评级机构、跨国媒体,利用目标国家和地区受美国诱导出现的金融漏洞,短时期内巨额热线在目标国家的快进快出,制造金融震荡,引发经济金融危机。广义的金融恐怖主义一般是指利用金融手段或金融工具,在金融领域有意制造破坏金融系统的正常发展和运行秩序,并且能够造成巨大的、难以挽回损失的后果甚至是摧毁金融系统的行为,通过对金融领域的破坏而对一个国家或组织的经济造成重大影响,以致达成宗教、政治或者意识形态上的目的[1]。与传统恐怖主义相似,金融恐怖主义具有策动者广泛、影响力巨大等特征。此外,由于主体、客体、内容、性质等不同,金融恐怖主义还呈出现出如下的新特征:

(一)高隐蔽性传统恐怖主义主要是通过爆炸、屠杀、自杀式炸弹袭击等较为明显的方式,使民众出现恐慌心理,从而达成其目的,并且在事后一般会发出声明表示对此负责。因为其实施的过程中手段和结果十分明显,都会留下大量的证据,为后续的追踪和打击提供了线索和依据。同时,一旦爆炸等恐怖事件发生后,被实施恐怖活动的国家和地区相关机构会加大防范力度,杜绝此类事件再次发生。比如现在一些欧美国家,自从“9•11”恐怖袭击事件发生之后,在机场、海关等出入境场所加大了对入境人员的检查力度,特别是对来自中东地区国家的入境人员,更是要进行严格仔细地审查,确保不让恐怖分子有可乘之机。这样的举措,有效地加大了恐怖分子进入他国的难度,为监控恐怖分子的活动提供了重要的情报,同时,也有效地降低了恐怖分子跨境发动恐怖袭击的可能性。对于金融恐怖主义而言,其策划者相当隐蔽。他可能相貌普通,看起来就像是正常的邻居朋友;也可能受过很好的教育、有着体面的工作,甚至是一个热爱生活、对他人友善、有上进心的人。总之,他们像普遍人一样混迹于人群之中。同时,金融恐怖主义的实施手段也具有很高的隐蔽性。在你不知情的情况下,他却可能在自己的电脑上,轻点几下鼠标键盘,进行一系列的操作,就能够轻而易举地发动一场金融恐怖袭击,造成大量的资金损失、大批公司破产、甚至是金融体系的崩溃,并且一般不会留下明显的线索,追踪起来非常困难。很多时候在袭击发生后,也很难发现是恐怖活动,更不要说及时采取防范措施了。从“9•11”事件发生前后华尔街股市出现的震荡中,我们可以隐约看到金融恐怖主义的影子。“9•11”事件调查委员会在调查中发现,“可疑的非法活动”在市场上表现最为明显,在“9•11”事件发生之前不久,航空公司期权活动呈现尖峰势头,上升趋势明显,好像是在航空公司上押注,恐怖组织似乎在利用证券市场并从中获利。一位芝加哥期权交易所的做市商告诉路透社,美国联合航空公司的期权交易曾出现剧烈波动(“9•11”事件中被劫持的4架飞机中有两架是该公司的),他们在“9•11”事件前即8月6日和9月6日大量买入,并在9月30日和10月30日将其敲出。换句话说,就是有人将手中持有的大量美国联合航空公司股票放空,仿佛预见该公司会在“9•11”事件后受到重创。

(二)低成本性传统的恐怖组织为了达成其宗旨和目的,确保有能力实施恐怖活动,必须建立起一个等级分明、分工明确的组织;必须训练出一支能够对组织绝对忠诚、听命于组织首领、具有极强的执行力的武装力量,并具备一定数量的武器装备;必须系统地组织日常训练、进行宣传、组织袭击等一系列活动,同时还要面对随时随地来自各方势力的抵制和打击,而维持这一系列活动的正常运转,都需要耗费大量的资金。例如,统计数据分析表明,本•拉登的基地组织为了维持该组织最基本的运转,每年大约要花费3000万美元的经费。众所周知,本•拉登出身于沙特的一个富裕的大家族,其本人掌握了数量可观的财富。虽然由于他的激进主义,家人与他脱离了关系,沙特政府也剥夺了他的公民权,但即使这样他手中掌握的财富也还剩大约3亿美元左右。相较于维系组织活动所需的高昂运行费用,这些资产还是显得有些捉襟见肘。为此,基地组织不得不通过染指石油、毒品、走私、金融等不法途径来获取维持自身运营的经费。有资料显示,该组织还通过以腐败的慈善机构作为掩护,收集所谓“慈善捐款”来作为自己经费的一大来源。“9•11”调查委员会在调查研究中发现,“沙特政府赞助的慈善机构有较大的可能性挪用资金来资助基地组织。”[2]无论是上述哪种方式,在当前全球各国打击恐怖主义活动的高压态势之下,恐怖组织想要顺利地长期持续下去,都有非常大的困难,也要面临非常大的风险。作为恐怖组织,无法正常地直接参与到经营和投资之中,为保证其隐蔽性,必须得通过中间机构去操作,但如此一来虽然提高了资金渠道的隐蔽性和安全性,但同时也成倍地增加的运行成本。由此可见传统的恐怖主义活动,虽然可以达到其预期的目的和效果,但它的成本也非常之高,风险更是非常之大。金融恐怖主义则呈现出完全相反的特点,它的成本相较于传统的恐怖主义,要低得多的多。根据“9•11”调查委员会报告称,本•拉登和有类似目的的金融公司之间只需要40万~50万美元就可以开展一次攻击。报告还说到“这种间谍情报技术不是特别复杂,但已经很好了,他们以普通的方式转移、存储并消费他们的赃款,轻松地击败了当时的检测机制。”[2]不仅如此,这种方式甚至还能在获得袭击效果的同时取得盈利。金融大鳄索罗斯的量子基金,在2008年美国华尔街股市崩盘时,利用了对当时股票的疯狂抛售,迅速盈利11亿美金。索罗斯虽然并没有直接制定对华尔街股市的攻击计划,但他的行为间接地加剧了股市的崩溃。过去,一些政治家和分析家总认为恐怖组织只擅长于策划一些小的恐怖活动,而并非大规模的战争,虽然直接或间接导致的影响很坏,但造成的实际损失并不是太大,从而容易导致对恐怖活动形势的误判。现在,正是由于金融恐怖主义的低成本性,使得这些恐怖组织在不用等到一个国家的正规军队进入战场,就已经发动了大规模的打击,并且根本没有时间来防范。他们不再需要拥有一支军队,甚至不需要具备任何军事力量,仅仅发动一场金融恐怖袭击就可以达到目的。随着近年来世界上许多国家不断加大对恐怖组织、恐怖势力的清剿力度,特别是随着一些恐怖组织首领被先后击毙,各类恐怖组织将更倾向于发动非传统恐怖袭击。

(三)强渗透性传统的恐怖主义组织通常都带有浓厚的军事和宗教背景,其成员也大多从事武装活动或者宗教事宜,工作内容具有较高的专业性,并且为加强保密性和隐蔽性,其组织管理一般采取相对集中统一的方式聚集在人口相对稀少、交通不是很便利、经济相对落后的地区,以避免受到政府组织的强力打击,确保其组织和成员能够顺利保存并得到发展。比如北高加索地区的车臣恐怖分子,在遭受到俄罗斯军队两次战争重创后,一直隐匿在车臣南部高山交界的格鲁吉亚潘基西峡谷的茂密的森林中。再比如塔利班和基地组织,就长期盘踞在伊拉克、阿富汗和巴基斯坦等国交界地区广袤的山区腹地,美国在发动阿富汗和伊拉克战争以来,长期在该地区搜寻恐怖组织领导人本•拉登的踪迹,在多年的空地联合打击中,都未能将其首领击毙。事实上,恐怖主义主要是利用地形优势来获得生存与发展。特别是近年来国际社会对恐怖组织和恐怖活动的监控打击力度不断加强,这就使得恐怖组织和恐怖分子很难在人口密集的大城市和经济繁华的地区进行渗透发展,在这些地方实施恐怖活动的难度也越来越大。而对金融恐怖主义来说又将是另外一番景象。由于金融恐怖主义跟金融行业有着密不可分的关系,因为越是人口密集、经济发达的城市和地区,其金融行业就越是发达,所以金融恐怖主义就自然而然地会选择在这些地区进行渗透。事实上,金融恐怖主义不同于传统的恐怖主义,它不会造成流血事件、不会直接威胁民众的生命安全,并且在没有发动袭击前貌似完全无害,因而对民众造成的恐慌感没有那么强烈。加上对金融行业的监管本来就是各国政府的一大难题,监管部门也很难对交易的所有流程和全部信息进行监控,因而给金融恐怖分子有了很大的可乘之机,也很容易给他们提供合法的外衣,他们可能就是行业中的从业人员、也可以是以某个合法经营的投资公司的名义,甚至可能是某个真实身份被隐藏的客户。以这样的方式进行活动,他们可以自由出入于这个世界的每一个角落,就算发动袭击后也可以继续扮演自己的角色而难以被察觉。早在2003年,美国微软全国有限广播公司(MSNBC)就报道称,基地组织有一个渗透入金融机构的策略:“MSNBC获悉,美国国土安全部认为基地组织恐怖分子可能试图在美国金融机构内部找一官半职,然后从内部向美国经济发动攻击。”这种“内部人员”一直都是金融企业安全系统上的薄弱环节,如果有组织的犯罪集团培植金融企业内部员工进行经济犯罪,其结果将是难以想象的。2011年9月,瑞士联合银行(UBS)曾经披露:一名在银行交易部“台达1”交易柜台工作的31岁交易员奎库•阿多不利从2008年起开始进行私自违规交易。2008年,法国兴业银行交易员热罗姆•科威尔损失了70亿美元交易并造成了700亿美元的损失,他的行为严重扰乱了整个市场,并为2008年股市的大崩盘做了铺垫。因此,如果金融恐怖组织在大型金融机构安插这样的人员,他能有权限进入公司核心数据库并且进入系统进行操作,将轻而易举地造成市场的崩溃,并且目前为止各国政府和机构仍然没有很好的办法阻止这样的情况发生,这样的风险隐患不得不引发人们的担忧。从以上分析可以看出,金融恐怖主义与传统恐怖主义相比具有高隐蔽性、低成本性、强渗透性等鲜明特征,其形成危害显示出无规则性和巨大破坏性,已经成为危机人类社会和国际安全的另一股新祸水。

二、金融恐怖主义对我国的影响与危害

经过改革开放以来40多年的发展建设,我国已经成为仅次于美国的全球第二大经济体,在国际舞台上影响力越来越大,扮演的角色也越来越重要。近年来,许多国家和地区的政府机构纷纷来中国取经,学习中国经验、借鉴中国智慧、运用中国方案,都想借助中国这股东风,搭上中国经济发展的顺风车,扭转国内经济发展的颓势。树大自然就容易招风,正是由于我国经济的持续稳定增长,加上我国政府不断扩大了改革开放的领域,加大了改革开放的力度,在吸引各方资本进入的同时,也将会不可避免地引起金融恐怖分子的兴趣。一旦这些金融恐怖分子或者他们掌控的资本进入我国市场,那就好比是在我国经济平稳发展的康庄大道上埋下了一颗颗威力巨大的定时炸弹,这不得不引起我们的高度重视和警惕。

(一)破坏金融秩序金融恐怖主义从内容上来看,是利用被攻击的国家或者地区金融行业制度或监管上存在的漏洞,短期内快速操纵巨额资金,在该国家或地区快进快出,从而制造出金融行业巨幅震荡,并且通过金融行业产生出的关联影响,引发出经济危机,从而达到自己的目的,攫取暴利,同时还会给被攻击国家或地区的金融秩序造成难以估量的损失,影响其正常运行。从这个层面上来看,金融恐怖主义来源于金融行业,也依靠金融行业,最终破坏的也是金融行业。金融恐怖主义势力在发动金融恐怖袭击的时候,往往利用的都是那些充满噱头的金融衍生工具,包括金融远期、金融期货、金融期权和金融互换等,这些都是在四大传统金融工具———货币、外汇、股票和债券的基础上衍生而来,是金融创新工具的重要组成部分。[3]他们通过大量运用计算机、现代通讯、大数据分析以及人工智能等技术手段,预测金融市场的行情走势,通过支付少量的保证金或者权利金,利用资本流动带来的“杠杆效应”,买卖几十倍甚至上百倍于实际所付金额的金融产品,从而在股市中捞取大量油水。此外,这些金融衍生工具灵活度高、随机性大、组合能力强,并且金融交易商具有逐利性,从而能导致这些金融衍生工具层出不穷,以极高的速度推陈出新,让监管部门和立法部门根本没有时间来充分预防和应对。随着改革开放的深入,我国也在逐步地推行金融自由化政策,先后采取了开放金融市场、取消外汇管制等措施。然而在金融市场的运作和管理上,应该说同那些将金融市场运作的炉火纯青的西方发达国家相比,无论是在市场成熟程度上还是监管力度上,以及人才和经验的储备上,都还有较大的差距。因此,金融恐怖主义往往也倾向于挑选像我国这样经济起步但金融体制机制还不够成熟健全的发展中国家,来作为发动金融恐怖主义袭击的对象和目标,这样也更容易获取利益,达到袭击的目的。

(二)影响经济发展金融业在现代经济的发展中具有核心地位,发挥着重要作用。第一、现代经济本质上讲是一种发达的信用经济或金融经济,有效的金融运行,有利于资金的筹集、融通和充分使用,使得社会资源的配置合理高效,对促进国民经济的良性循环具有正向作用。第二、金融是现代宏观经济调节的重要杠杆。党的十八届三中全会指出,市场机制对资源配置起决定性的作用,同时,要更好地发挥政府的作用。其实,政府作用的发挥主要表现在国家根据宏观经济政策的需求,通过中央银行制定货币政策,运用各种金融调控手段,适时地调控货币供应的数量、结构和利率,从而调节经济发展的规模、速度和结构,在稳定物价的基础上,促进经济发展。第三、金融业是国际经济文化交往,实现国际贸易、引进外资,加强经济合作的纽带。按照金融恐怖主义实施攻击的通常流程,袭击者首先会将大量资金注入攻击目标的股市或期货市场,大量购入金融产品,在市场上做多,人为营造出股市或期货市场的虚假繁荣景象,形成供不应求的状况。同时,由于资本具有的虹吸效应,虚假繁荣假象不断吸引股民或者其他投资方向市场注入资金,通过这样的操作,在一段时期内,股市或期货市场会维持高位运行,民众对国家经济的状况产生与实际不相符的信心,继而影响政府对一些经济政策的把控和调整。当国家和地区的股市或期货市场即将到达高位的某个顶峰之时,袭击者便开始迅速从市场中大量抛售金融产品,以最快的速度将市场做空,同时将已经赚取高额利润的资金抽离。而此时,市场突然出现巨额资金的流出,势必会导致股价猛泻、期货市场空头汹涌,经济形势一片混乱,民众对国家的经济形势的态度出现恐慌,从而进一步波及到经济政策的施行。与此同时,国际市场对该国家或地区的信用评级将会不断降低,进而影响到国际市场逐步减少甚至退出在该国或地区的投资,进一步加深了经济形势的恶化,阻碍经济发展。从金融业在经济发展中的地位和作用以及金融恐怖袭击的技术流程来看,如果对我国展开金融恐怖袭击得逞,势必会对我国经济发展的良好势头带来影响,破坏我国改革开放40年所取得的丰硕成果,进而阻碍中华民族伟大复兴梦的历史进程。

(三)造成社会动荡金融恐怖主义影响力、破坏力巨大,不仅能够影响经济发展,还能对社会造成更深层次的影响。一旦金融恐怖主义开始行动,大量的资金注入一个国家或者地区的市场之中,则必然将打破该市场原有的资金平衡,而这种平衡一旦被破坏,则会造成通货膨胀压力。为了抑制这种通货膨胀现象的发生,政府必然会出台相应的紧缩政策,提高银行利率,而银行利率的提高又会进一步吸引国际投机资本进入市场,从而进一步干扰正常的经济秩序,开始造成恶性循环,其结果往往是导致股市动荡,货币大幅贬值。这类现象曾经在俄罗斯金融危机和亚洲金融危机中出现过,其结果是造成了一些国家包括金融机构在内的一大批企业相继破产倒闭,大量民众失业下岗,楼市崩盘、地价飙升,货币大幅度贬值、物价飞涨,民众的基本生活受到巨大影响,从而引发社会动荡,破坏了国家正常的秩序。金融恐怖主义对社会的影响是巨大而深远的,时至今日,还有一些国家尚未从当年的金融危机所造成的影响中恢复过来,即使当地政府进行了持久的努力,但仍未能弥补回当年的损失。

三、我国防范金融恐怖主义举措

金融恐怖主义虽然不会造成直接的人员伤亡和流血事件,但其能够造成的影响和带来的破坏力无疑是巨大的,其结果丝毫不亚于传统恐怖主义。无论是传统恐怖主义抑或是金融恐怖主义,不论它的形式如何转换,手段如何改变,其恐怖主义的本质并无二致,对国家健康发展和社会稳定都会带来不利的影响。习近平主席曾多次指出:恐怖主义是人类的公敌,中国坚决反对一切形式的恐怖主义,坚决打击任何挑战人类文明底线的暴恐犯罪活动,中国愿同国际社会加强合作,为维护世界和平做出积极努力。因此,我们必须高度重视,并采取切实有效的实质性措施来防范和打击金融恐怖主义。

(一)成立金融反恐机构,强化组织领导为有效打击金融恐怖主义,严厉防范相关犯罪活动,必须要建立健全有关机构,负责全面领导协调防范和打击金融恐怖主义的工作。为打击恐怖主义活动,我国在中央层面已经成立了反恐协调领导小组,组建了专门的反恐部队,并于2002年初在公安部成立了反恐怖局,负责研究、指导、协调、推动反恐怖工作。在中央的指导下,各地也相继建立了反恐怖协调领导机构,有的还组建成立专门的反恐力量,配备了专业的反恐器材。在金融领域,我国金融部门和公安部门也加强了对金融领域恐怖活动的监管力度,对疑似涉及恐怖活动的资金,相关部门会积极采取行动,及时发现、监控、截留、冻结甚至没收涉恐资金,掐断恐怖活动资金链。2002年4月,公安部经济犯罪侦查局正式成立反洗钱处,专门负责指挥、组织、协调全国对洗钱犯罪的侦查活动。新修订的《中华人民共和国刑法》还明确将恐怖犯罪活动的资金列入洗钱犯罪的打击对象。为进一步强化对金融恐怖活动的防范和打击力度,2001年7月,又在中国人民银行成立了支付交易监测处和反洗钱处,同时还颁布了《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等,强化了有针对性的管理手段。通过上述措施,我国加强了对金融行业资金的监管力度,可以在一定程度上防范和监管金融恐怖主义活动的实施,但我国目前仍然将防范金融恐怖主义的手段和途径设定在反洗钱的框架内,这样的设置对于全面监管金融恐怖主义活动,并对其实施防范和打击将有许多的局限性,并且防范和打击效果也不能完全达到要求。因此,建议吸收国外先进经验,结合我国实际,在政府层面设立专门的反金融恐怖主义机构,全面负责对金融恐怖主义活动的数据采集、情报分析、状态监测和防范打击工作,从而提高工作的效率和质量。

(二)深化国际合作,加强信息共享在当前经济全球化的大背景下,国与国之间的经济往来越来越频繁和便利,随着金融市场的逐步开放,外部资金的进出也变得越来越便捷,在体会到大家能够享受到快速高效的金融合作所带来的便利,有利于更好地进行开展商业活动的同时也必须看到,正是由于这种便捷和高速,给了金融恐怖主义以可乘之机,金融恐怖主义资本也将更加便捷地出入金融市场。金融恐怖主义的资金大部分来源于境外,具有很高的流动性,而且组成的成分比较复杂,想要监管其流动并及时追堵这些资金,难度很大,需要全世界金融部门的通力合作、协调行动。特别是在各国金融行业的管理制度、运行模式、政策法规等都存在一定的区别的情况下,如果没有签订相关的协议,在信息数据的对接和共享上将会出现一定的障碍,涉及的工作量非常巨大,非常不利于跨国打击金融恐怖主义。为此,我国也正在这些方面进行积极的努力。早在2002年中国人民银行就与俄罗斯中央银行签署了《中俄边境地区贸易的银行结算协定》,在反洗钱和打击恐怖主义融资领域开展合作;我国于2005年成为“金融特别行动工作组”(FATF)的观察员,并于2007年6月成为其正式成员。中国一直都在不断加强国际间反金融恐怖主义的合作,并积极参加各项活动,同时还借此机会大力培养骨干人才,通过借鉴其他国家的先进经验,建立自己的金融情报中心,并掌握了对跨境资金流动监测分析的相关技巧和知识。由于金融恐怖主义的手段和方式也在不断演进,为此必须持续投入人力物力精力,不断深化国际间合作,扩大信息共享范围和程度,提高防范和打击能力。建议可以依托上海合作组织以及“一带一路”倡议,在相关国家之间建立信息共享和金融跨境监管打击合作机制,提高与这些国家间的金融合作力度,共同来防范和打击金融恐怖主义,维护国家安全。

(三)完善法律机制,提高打击力度虽然我国近年来不断加强和完善针对金融行业和金融犯罪方面的立法,先后出台了多部法律法规,有效加强了对金融市场的监管,加大了对金融行业违法犯罪行为的打击力度。但是,这还远远不够,特别是现行法律对涉恐资产的范畴、涉恐资产处置以及各反恐职能部门工作职责的划分还没有明确的界定,有关金融恐怖活动犯罪和恐怖融资监测的相关法律法规没有单独进行立法,仅仅是部分涉及这些内容的条款分布在不同的法律和规章之中,这些无疑会对打击金融恐怖主义在我国的犯罪活动带来不利影响。而在这方面,美国的做法值得借鉴。为了防止遭受金融恐怖主义破坏,美国制定相应法规的同时还建立了相对成熟的机制。例如,颁布了《通过截获和组织恐怖主义所需的合理方式团结和加强美国法案》,其中规定了金融机构的客户识别、业务禁止、情报收集和报告等义务,加强了对涉恐资金流向的识别与监控。再如,《打击恐怖主义国家战略》对反恐部分内容进行了扩展和细化,将打击恐怖主义,包括金融恐怖主义,纳入美国国家安全战略的重要组成部分。与此同时,美国还积极参与国际性金融反恐组织的活动,在打击金融恐怖主义的行动中取得了一定的成绩,也积累了丰富的经验,并且储备了一批具备专业知识和技能的人才。这些金融反恐方面的措施和对策,对于我国这样一个发展中的经济大国来说,具有很实际的借鉴作用。由于我国的国情、社情和民情与外国的有所不同,决定了我们不应该也不可能直接照搬照抄人家的成熟经验和做法。建议国家有关部门借鉴国际上较为成熟经验和做法,结合我国的客观实际,加快完善相关的法律法规,健全相关制度机制,针对反金融恐怖主义或者涉恐资产的范畴、对涉恐资产采取的强制措施、实施主体等内容,形成金融反恐专门法律法规,确保打击行动具有法律效力和执行效力。

参考文献:

[1](美)凯文•弗里曼.反恐慌:看懂金融恐怖主义[M].陈佳,译.武汉:湖北教育出版社,2014.

[3]胡惠民.当代金融恐怖主义透视[J].东南亚纵横,2006(7):72-75.

作者:裴睿 单位:扬子晚报时政新闻部

金融恐怖主义与应对措施研究

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