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经济行政管理论文范文

经济行政管理论文

经济行政管理论文范文第1篇

【关键词】医院管理;青年行政人员;自主学习;环境因素;组织行为学

医药卫生体制改革正在深入推进,建设一支职业化、高素质的管理队伍是医院强化内部管理、提高运行效率、提升服务能力的必然要求。青年行政管理人员是医院管理队伍的生力军和储备力量,他们的成长和发展决定着未来医院管理水平的发展趋势。近年来,随着医院管理逐步专业化,大型综合性医院的管理岗位对新入职者设置了较高起点,如需硕士以上学历、毕业院校应为“985”工程大学等。医院职工入职后的学习形式以自主学习为主[1]。青年人才入职后的成长和发展与其自主学习能力关系密切。自主学习能力是组织行为学和管理心理学研究的课题之一,一般指组织中的员工自觉确定学习目标、制定学习计划、选择学习方法、监控学习过程、评价学习结果的能力,包括具备较好的学习动机、态度等意识特征,以及主动寻求与利用客观资源进行学习的能力等[2]。在实际工作中我们发现,青年行政管理人员与同期入职临床医生相比,在继续教育与科研工作方面逐渐落后,呈现出发展后劲不足的特点[1]。为了验证这一事实,本研究对北京、上海、广州12所大型综合性医院的青年行政管理人员自主学习能力及科研、继续教育状况进行调查,并与其所在医院相同学历基础的临床医师对比,探讨行政管理人员自主学习能力的影响因素及改进措施,为医院人力资源管理和行政管理人员职业生涯发展提供参考。

1对象与方法

1.1对象

2019年1~2月,在北京、上海、广州选取12所大型综合性医院,从各医院抽取35周岁以下[3]、入职后1~5年(即入职第2年至第6年)的专职行政管理人员共178人作为研究组。其中男性57人(32.02%),女性121人(67.98%),平均年龄29.53±3.22岁;硕士研究生学历142人(79.78%),博士研究生学历36人(20.22%)。由于每年新入职临床医生数均为行政管理人员数的3倍及以上,故在上述医院与行政管理人员研究对象相同入职时间、性别、学历的医生群体中进行随机抽样,抽取178人作为对照组,对照组平均年龄29.86±3.12岁,两组年龄差异无统计学意义(P>0.05)。

1.2方法

借鉴肖树芹等编制的《护理人员自主学习能力评价量表》[4-5],制订《医务工作者自主学习能力评价量表》,包括自我动机信念、任务分析、自我监控与调节、自我评价4个评价维度,共34个题目,每个题目评分为1~5分。对行政管理人员和临床医生进行问卷调查。自制《医务人员自主学习行为及环境简式问卷》,该问卷包括5个问题,每个问题从“完全不符合”到“完全符合”为1~5分,主要考查研究对象所在科室(部门)学习氛围和自身开展自主学习状况。由两组调查对象自愿提供入职后继续教育信息,发表科研论文、参与及主持科研课题状况等。与调查对象进行访谈,了解其对自主学习能力的实际看法,并征求其对毕业后自主学习、继续教育和科研工作的意见和建议。

1.3统计学处理

采用SPSS23.0对数据进行分析处理,采用均数±标准差(±s)对正态分布的计量资料描述,以百分率(%)对计数资料描述。采用卡方检验、t检验等统计方法,以P<0.05为差异有统计学意义。

2结果

2.1青年行政管理人员自主学习能力得分与临床医师比较

青年行政管理人员自主学习能力总分显著低于临床医师(P<0.05)。4个维度得分中,自我动机信念、自我监控及调节两个维度得分显著低于临床(P<0.05),详见表1。自我动机信念维度,“我认为我能将所学的知识应用于我的工作中”与“院里举办的各种业务学习和讲座,我很愿意参加”2项得分有显著差异。自我监控及调节维度,“我会根据自己的工作情况制定切实可行的学习计划”“我能将收集的资料分析、综合,整理成有价值的报告”及“学习中不管遇到什么困难,我能坚持下去”3项得分有显著差异(P<0.05),详见表2。

2.2行政管理人员继续教育、科研状况与临床医师比较

青年行政管理人员的学位提升人数占总人数比例(10.56%)、以第一作者身份发表科研论文占总人数比例(25.56%)、参与(21.67%)及负责(5.00%)科研课题人数占总人数比例均低于临床医师学位提升人数占总人数比例(18.33%)、以第一作者身份发表科研论文占总人数比例(52.22%)、参与(53.33%)及负责(14.44%)科研课题人数。

2.3自主学习能力总分与学位提升状况、科研状况的相关分析

对两类青年职工总体进行自主学习能力与学位提升状况、科研状况的相关分析结果显示,自主学习能力与作为第一作者数量、参与科研课题数量和负责科研课题数量均呈正相关,见表3。

2.4青年行政管理人员自主学习行为及学习环境评分与临床医师比较

问卷评分结果显示,两类青年职工在“我所在岗位需要不断更新知识、提高技能才能胜任工作”“我会在工作之余专门花时间学习本专业的新知识”“我所在科室(部门)定期组织专业知识、实用技术培训”和“我所在科室(部门)的同事总是主动学习新知识、新技能”4个问题的自评分数上有显著差异(P<0.05),见表4。

3讨论

3.1大型综合性医院青年行政管理人员自主学习能力与同期入职

的临床医师相比存在较大差距本研究发现,入职1~5年后,青年行政管理人员自主学习能力总分及其中2个维度得分均显著低于同期入职的临床医师。在学习动机方面,行政管理人员对将所学知识应用于工作岗位的认同度不高,较少参加单位组织的业务学习;在自我监控及调节方面,对学习的计划性不强,不太善于把工作形成有价值的报告,学习遇到困难则不容易坚持。青年行政管理人员和临床医师的差距同时直接体现在学历提升和科研状况上。本研究中,行政管理人员学位提升人数占总人数比例、以第一作者身份发表科研论文占总人数比例、参与及负责科研课题人数占总人数比例均低于临床医师。相关分析显示,自主学习能力与两类青年职工参与科研及取得科研成果情况正相关,这一结果提示自主学习能力相对较低可能是导致行政管理人员在科研方面落后于临床医师的因素之一。

3.2青年行政管理人员自主学习能力较低的原因分析

医院青年行政管理人员自主学习能力落后于临床医师,可能与行政和临床的工作性质差异有关。首先,医院行政部门日常工作琐碎,大多数岗位任务繁重但技术含量不高,管理模式以经验管理为主流,缺乏专业性和创新性,不容易激发员工为了取得更好工作成效主动获取知识、改进技能的内在动力。第二,与临床经常开展学术会议、专题讲座相比,行政部门很少组织以提高管理水平为目的的集中学习,整体缺乏学习与科研氛围。第三,行政管理人员“学非所用”也是各大医院面临的共性问题。有学者[6]指出,医院行政岗位需要的职业技能大多与工作人员拥有的知识结构并无直接联系。本研究中,青年行政管理人员对将自己所学知识应用于工作岗位的认同程度显著低于临床医师。第四,周围同事普遍学习意识不够,岗位竞争压力小,参与科研工作与少,也导致新员工入职后感觉不到学习的紧迫感,对学习的自我监控和调节水平下降,工作之余专门进行业务学习的时间较少,逐渐放松了对学习的要求。

3.3提高青年行政管理人员自主学习意识的建议

为了适应现代医院医疗、教学、科研各方面均衡发展的需要,医院行政管理功能日趋专业化和精细化[7],如果行政管理人员自主学习意识不强,专业化程度不高,跟不上临床发展速度,将难以发挥为医院诊疗工作运行提供辅助和支持的作用[8-9]。本研究抽样包括12所医院,在国内大型综合性医院中具有一定代表性,说明医院青年行政管理人员自主学习意识亟待重视。提高行政管理人员自主学习意识,一是应在入职教育时强调行政人员持续自主学习的重要性,使学习成为其自觉需求。目前国内通行的医院管理继续教育培训体系尚未建立,需要各大医院大胆尝试,举办符合行政管理人员事业发展需求、提高医院管理专业化、精细化程度的各类培训与研讨活动,例如医院行政工作规范化研讨、岗位能力测试、案例交流等形式,调动行政人员主动思考、自我展示、自我实现的积极性。二是为行政人员提高自主学习能力创造条件,例如邀请专家为行政人员进行科研能力辅导,近年来部分医院还专门设置管理类课题,让行政人员也获得一定金额的基金资助,帮助他们更加深入地开展研究。三是制订激励机制,对通过继续教育提升学位、在核心期刊发表学术论文、成功申报管理类科研课题的青年职工及时进行奖励,改变行政管理部门长期“重业务、轻学习”的氛围,鼓励职工把自身发展与岗位职责进行融合[10-11],提高他们对本职工作的认同感和归属感。四是建立行政管理人员自主学习能力的动态观测和反馈机制,及时了解他们的学习需求,进而为他们提供更多、更好的学习机会,形成良性循环,进而为医院管理水平的持续提高提供持久的人力支持。

3.4本研究存在不足

本研究的设计为横断面研究,故调查及分析结果不能反映医院行政管理人员入职后自主学习能力变化的趋势和原因。下一步,我们将专门针对同一时期入职的行政管理人员和临床医师做长期随访跟踪,以了解引起自主学习能力差异的原因,并在实际工作中进行有针对性地干预。

参考文献

[1]张岩,姜振家,初书田,等.医院行政管理人员培训需求的调查研究[J].中国医院管理,2011,31(11):51-53.

[2]庞维国.从自主学习的心理机制看自主学习能力培养的着力点[J].全球教育展望,2002,31(5):26-31.

[3]中共中央、国务院.中长期青年发展规划(2016-2025年)[Z].2017-04-13.

[4]张喜琰.护理专业学生自主学习能力测评工具的研制及现状调查[D].沈阳:中国医科大学,2007.

[5]肖树芹,李小寒.护理人员自主学习能力评价量表的研制[J].护理学杂志,2008,23(20):1-4.

[6]林国红,杨文宏,茅建华,等.我国医院管理人员职业化的现状研究[J].中国卫生经济,2002,21(8):9-10.

[7]曹红梅,张燕如,韩光曙,等.某三甲医院行政职能部门管理效能分析[J].中国医院管理,2018,38(5):28-30.

[8]刘敬,方鹏骞,高红霞,等.公立医院行政管理人员职业生涯规划管理状况与对策[J].医学与社会,2011,24(10):78-80.

[9]周芳,李丽娜,崔晓波.医院行政管理人员及行政管理工作中的问题与对策[J].中国医院,2011,15(4):52-53.

[10]张瑶,崔彤彤,李永瑞.医院行政人员胜任特征模型构建[J].中国医院,2016,20(4):44-46.

经济行政管理论文范文第2篇

关键词:高职院校行政管理体制问题根源创新

高职院校行政管理是指高职院校凭借其结构和制度,通过组织、计划和实施等行动,积极发挥管理功能,引导全体师生员工,充分利用学校所有的资源,有效完成学校以教学为主中心的各项任务,实现其预定目标的组织活动。高职行政管理的基本目标是通过提高管理效率和质量,实现高职院校的目标。高职院校行政管理体制是高职院校行政管理运行的保证,因此,合理的行政管理体制是高职院校发展的关键。

1.当前高职院校行政管理体制的主要问题。

我国高职院校普遍存在办学方向不明确,办学定位不清晰,办学特色不突出,教学改革不深入等问题,这些问题直接反映出高职行政管理体制上所存在的缺陷。

1.1行政效率低下。

现有的绝大多数高职院校是由中等专业学校改建而来的,机构臃肿、管理理念落后和制度建设不健全是常见的弊病,在日常管理工作中拖拖拉拉、办事程序复杂、管理职能交叉。这种局面的直接结果就是导致管理决策不科学,管理组织执行力欠缺,行政效率低下。

1.2行政权力泛化。

行政权利泛化是我国高校行政管理中一直存在的问题,而高职院校尤为突出。行政权力的泛化导致学术权力缩减,进而形成了学术权利日渐服务于行政权力的局面。“官本位”而不是教学、科研本位的观念普遍存在,具体表现在一线教师的业务诉求无法得到满足,或者是学术专家的合理意见无法有效地被采纳。行政权力泛化成为影响我国高职院校发展的重大障碍。

1.3行政管理专业化程度不高。

教育行政管理专业化是世界范围内教育管理体制改革的重要趋势,主要体现在组织机构机构专业化和行政管理人员专业化两个方面,其中关键是后者。行政人员的专业化欠缺突出表现为行政人员通常是管理和教学双肩挑、教师和行政人员之间转换频繁和行政人员进入门槛低。我国高校行政管理人员通常有两个极端,或者转为专职教师,或者充满“官本位”

的思维,缺乏服务意识。

1.4行政组织结构不合理。

我国高职院校组织结构大都沿用传统的金字塔式的科层治理结构,其特点是由高层到底层层层节制,呈金字塔状分布,权力集中向塔尖的高层,学校通过行政命令,利用行政组织实施管理职能。这种组织结构的弊端是容易滋生权力崇拜,结构呆板,阻碍组织成员的创新能力。我国高职院校除了上述问题外,长期学术权力附属于行政权力的现状与现行的行政组织结构是密不可分的。

2.高职院校行政管理体制存在问题的根源分析。

2.1定位不明确。

我国高职院校通常沿用中专的管理模式或借用普通高校的行政管理体制,办学定位不准,办学理念模糊,具体体现在专业设置、课程开设、师资配备、基础教学设备建设、学生管理、校园文化建设等或者没有达到高等职业教育水平,或者不能满足当前高职院校教学与实习的需要。

2.2行政管理体制落后。

我国教育体制中教育行政主管部门与所属高职院校之间是领导与服从关系,具有明显的科层制管理特征。学校活动大都遵循国家或主管部门的指令,形成了按行政机构规则办事的运行机制,这种局面自然地延伸到学校内部管理之中,从而形成高职院校行政人员官僚化,形成体制创新的障碍。

2.3行政人员绩效考核方式陈旧。

合理的考核方式可以充分调动行政人员的积极性,发挥组织的创新功能。目前大部分高职院校采用的是传统的绩效考核标准,该标准用于政府机关公务员考核,按照“德、能、勤、纪”进行考核。显然,该评价体系存在指标粗放,没有体现高职院工作的特点等问题。

3.高职院校行政管理体制创新。

3.1高职院校行政管理体制创新的基本理念。

3.1.1服务型行政管理理念。

“服务行政”一词最早由德国行政法学家厄斯特·福斯多夫于1938年提出,国内可以追溯到20世纪90年代初台湾学者陈新民对“服务行政”概念进行的介绍。此后,大陆的一些学者意识到建立服务行政的必要性,作了一些列研究,大致总结如下:(1)在市场经济中,最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府;(2)要不断创新行政体制,增强其适应性,使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要;(3)要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体;(4)人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程,建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。改革开放以来,我国高校内部管理体制改革主要围绕高校自主权下放、高校后勤社会化改革、人事与分配制度改革、党委领导下的校长负责制的健全与完善、建设现代大学制度等主题而展开。其中,加强高校行政部门的服务职能是一个具有共性的问题。

3.1.2“扁平化”组织结构。

20世纪70年代以来,新公共管理运动风起云涌,很多学者认为官僚体制模式不能解决后工业化时代政府面临的效率和责任两大核心问题,于是提出了组织结构“扁平化”。组织结构“扁平化”要求打破现行的部门界限,绕过中间管理层次,直接面向服务对象和组织目标。组织结构“扁平化”的现实意义是:

减少中间层次,管理中心下移,节省管理成本,促进信息有效沟通,等等。我国高职院校普遍存在层级多、等级森严的问题,这不仅增加了学校的运营成本,而且束缚了学校行政组织的创新能力。实施“扁平化”组织结构,可以有效解决传统组织结构带来的诸多弊病。

3.1.3知识管理理论。

管理学大师彼得·德鲁克于20世纪80年代提出了知识管理理论。知识管理不仅包括对知识进行管理,而且包括对与知识有关的各种资源和无形资产的管理,涉及知识组织、服务、资产、产权、人员的全方位和全过程的管理,包括知识开发、分类、加工、共享等环节。知识管理是一种全新的管理思想,它继承了人本思想的精髓,又通过知识经济形态进行了创新。知识管理重视知识的共享和创新、重视人才和管理知识、重视组织文化建设、重视领导方式的转型。我国高职院校知识管理的理论和实践更为滞后,国外的高校已经开展得很好,它们主要强调促进知识交流与共享的技术手段在学校中的应用,以及如何将学习型组织理论应用于学校,把学校建设成学习型组织。

3.2高职院校行政管理体制创新的措施。

3.2.1转变管理理念,增强服务意识。

新形势下高职院校行政管理要按照服务型管理理念的要求,杜绝“官本位”思想,摒弃教育管理官僚化的作风,树立管理就是服务的意识,主动服务教学,服务师生;营造和谐的学习环境,学生管理中实现管理育人、服务育人的目的。要总结管理经验,从实际出发,探究高职院校运行规律,完善高职院校行政管理工作。

3.2.2正确处理学术权力和行政权力之间的关系。

高职院校必须努力形成学术权力决策、行政权力服务的学术管理模式。在学校管理工作中,高校行政部门要摆正自己的位置,树立“管理就是服务”的理念,为学术活动的有效开展提供各种服务。通过完善办学制度,改变目前高职院校评价制度过于功利、用人制度价值错位的现状,净化校园学术环境,保证学术质量,促进学术活动为科研服务、为教学服务、为生产服务。现实的做法就是通过切实推行专家或教授治校等措施来推进进政管理体制改革。

3.2.3改革现行的行政人员绩效考核体系。

高职院校行政人员人事管理是改革行政管理体制的保障,绩效考核体系是行政人员人事管理的基本标准,因此,合理的绩效考核指标是高职院校行政人员人事管理的关键。改革现行的行政人员绩效考核体系首先是要进行考核方式的改变,根据岗位的不同要求,设置细致的考核标准,合理体现考核结果的差异,结合有区别的激励措施,充分调动高校行政人员的积极性。

3.2.4运用信息化手段推进管理创新。

随着高中毕业生规模的减少和社会对高等教育要求的提高,高职院校的生存和发展面临着日益激烈的竞争,高职院校取得竞争优势的有效的方式是学校管理创新,即先进的信息技术与企业管理创新的有机结合。信息化的实施使管理工作方式和思维方式上都有所改变,为学校带来了直接经济效益的同时,也直接构成了高职院校的竞争力。

3.2.5加强质量管理意识,提升办学水平。

高职院校应当借鉴和学习现代质量管理的先进理念,增强教职员工的质量意识,在“质量工程”推进过程中逐渐提炼并形成有各自高校特色的核心价值观,建立适宜的质量文化。

当务之急是构建以学习为中心的高等教育,实现从以教学为中心向以学习为中心的转变,将教育的重心放在学生的学习,以及学生的需求上,以最大限度地开发学生的潜能。对于有人提出引入ISO9000质量管理体系进行学校管理,我认为是一个具有创新性的建议。

4.结语。

我国大规模开展高职教育发展时间仅十余年。从高职院校产生来看,有的是中专合并升格而来,有的是普通高校开办的高职学院,以及民办新设改制院校。我国高职院校发展的时间短、来源复杂和规模庞大决定了其行政组织结构的复杂性。本文只是对我国高职院校行政管理体制作了一般的探讨,具体到每一所高职院校,在上述研究的基础上,须作具体的研究。

参考文献:

[1]李小芬。新形势下高校行政管理体制创新研究[J]。中国高新技术企业,2009,(7):46-47.

[2]张秋霞。论高校行政管理质量的有效提升[J]。航海教育研究,2009,(4):111-113.

经济行政管理论文范文第3篇

关键词:公共关系教学;行政管理专业;意义;现状;解决方案

公共关系学是高校行政管理专业的必修课,应该说,在行政管理的课程设置中,还是占有比较重要的地位。公共关系学本身虽然是一门独立的学科,但在一定程度上却仍依赖于其他学科的发展,尤其是管理学。于是,就产生了这么一种情况,一方面,公共关系学是行政管理专业的必修课,很重要,应该引起高度重视;另一方面,它的学科地位还不够高,缺乏相对的独立性,制约发展的因素太多,直接影响到了行政管理学的发展。根据对此现象的分析,笔者产生了三个疑问:一是公共关系教学对高校行政管理专业而言,究竟具有什么意义?毕竟,如果只谈意义的大小和重要程度未免过于抽象,研究成果也会流于形式,缺乏价值。二是在现实的行政管理专业的公共关系教学中,公共关系学本身究竟是处于一个什么样的现状?为什么会这样?

因为充分地了解现实有利于我们对问题的进一步分析并得出解决方案。三是如果现状不容乐观,如何才能走出困境?这是本文最关注的问题,也是本文写作之最终目的。

一、公共关系教学对于高校行政管理专业的意义。

考察公共关系教学对高校行政管理专业的意义,首先应该从两者的研究内容入手,寻找它们的共同区间,找到了这个区间,意义就显而易见了。行政管理学的研究内容比较广泛,是由其研究对象所决定的。随着这门学科的发展,其研究内容也不断丰富和发展。概括地说,包括政府自身的结构、功能及其对社会公共事务的管理活动的规律,具体地说,包括行政职能、行政环境、行政组织、行政首长与领导群体、国家公务员、行政决策与执行、行政监督、行政法制、行政机关管理、行政管理的方法与技术、行政效率与改革等等。由此可见,行政管理学关注的面极其广泛,但它不可能真正做到面面俱到。而公共关系学是研究组织与公众之间传播和沟通的行为、规律和方法的一门科学。它旨在通过塑造良好的组织形象,利用有效的传播和沟通手段,达成公众对组织的了解、认可与合作[1]。公共关系学既有较强的理论性又有较强的应用性,这就决定了学习这门学科必须注意理论与实践的结合。因此,公共关系学所关心的内容恰恰是行政管理学所需要的,在行政管理学看来,公共关系学是一种极其有用的工具,行政管理学只需要提出需要的内容,公共关系学则根据需要去完成。所以,在管理类专业设置这门课程就显得十分重要,没有了公共关系学,行政管理就如同断了一臂。

归纳起来,公共关系学使攻读管理类专业的学生认识到公共关系在现代管理中的性质、意义和作用,学习和理解公共关系管理的概念和基本原理,了解和掌握组织与公众沟通的过程、手段和方法,最终的目的是努力培养现代公共关系意识,完善自身的公共关系素质,提高实际公共关系能力,将所学的理论知识和操作技能运用到工作实践和社会实践中去。

公共关系学是行政管理专业中必不可少的核心课程之一,其理论部分是对行政管理理论的重要补充和完善,其实务部分是行政管理学生所必备的技能。

二、当前高校行政管理专业中公共关系教学的现状。

既然公共关系教学在行政管理专业中的意义举足轻重,那么,它是不是真的就处于这么一个良好的现状呢?当然,成绩首先是不应该被回避的。应该说,通过努力,高校公关教学成绩显著,呈现出这样几个特点:

一是发展的速度快、规模大。全国大部分高校的行政管理专业都开设了公共关系课程,教师和学生数量都有较大增长,为我国行政管理人才的培养立下了汗马功劳,由此也在一定程度上带动了公共关系学作为一门独立学科的发展和壮大。

二是与行政管理学形成了良好的互补关系,互相促进,共同发展,与此同时,公共关系教学水平有一定的提高,配套的系列教材建设已经开始,师资水平也直线上升。

三是无论在校内还是在社会上,公共关系的教学效果已得到普遍认可和重视,培养出的学生在人才市场受到欢迎,而社会和企业对高层次公关人才的需要正呈现上升趋势[2]。

当然,高校公关教学虽然成绩显著,但同时也存在不少的问题,必须下决心、花力气尽快解决,这也是本文写作的意义之所在。

第一,教师队伍整体素质有待提高。

尽管现在我们拥有一支数量巨大的专业教师队伍,但是,由于我国高校专业设置上的问题,基本上就没有科班出身的教师,这就使得教师整体素质参差不齐,这种情况在行政管理专业的教学中尤其明显。因为一般院校都没有公共关系专业,公关教师大多是由其他学科、专业的教学科研工作转而从事公关教学,主要精力仍用于原来的专业研究,所以行政管理专业中公共关系的教学任务实际上是由其他学科的教师在承担,这必然会对整个公共关系学的发展产生影响。

第二,教材的编写和使用问题重重。

目前的教材种类繁多,但质量上乘者则少之又少,况且,大部分教材是为公共关系专业教育或者职业教育服务,很少有适合于行政管理专业学生使用者[3]。虽然公共关系专业教材有一定的广泛适用性,但对于不同专业的学生也应区别对待,毕竟不同专业对于同一门课的要求不一样。

第三,公共关系的理论研究水平亟待加强。

一方面,学习公关专业的教师很少,在很大程度上影响公共关系理论研究的进行;另一方面,国家在该学科的研究经费投入较少,国际国内学术交流机会寥寥,教师就某一问题进行切磋的机会太少,也不利于学习借鉴国外的新理论和新经验。理论可以指导实践,理论水平的欠缺自然也会导致实践水平的降低。整个学科的研究水平欠缺,对于日常教学来讲,受到制约和影响也是必然的了。

三、走出公共关系教学的困境。

首先,加强师资队伍建设。师资队伍是学科发展的核心,学校应有组织、有计划、分步骤地逐渐完善公关教师队伍,可以以院系的名义聘请一些公关经验丰富、长期从事公关活动的资深专家作为校(院)系外聘教授或名誉教授,每年给学生开课,由此也带动教师教学水平的提高。有条件的话可以引进一些既有公关实践经验、又有深厚理论素养的公关人才,补充到高校公关师资队伍中来。同时,鼓励教师参加一些全国性的学术交流活动,不定期或者定期地举行一些针对教师的培训活动,不断提升队伍素质水平。要注意对教师进行专业教育和培训,将不利条件转化为有利条件。

其次,在教学方法和教材建设方面加大投入,争取突破。公共关系学是一门实践性很强的应用性学科,这就要求理论教学必须结合中国实际,特别是要结合中国行政管理的实际,形成独具特色的教学方法和配套教材。在教材建设方面,要组织有经验的专家学者编写适合于不同专业的公共关系学的示范教材,鼓励教材多样化,不仅采用书本教材,还要采用影音教材等多媒体手段,能够化说教为感知、化抽象为具体、化枯燥为生动。在教学方法上,要鼓励教师之间互相交流,还要充分注意到公共关系学的学科特点,有意识地将说教式教育转变成实践式教育[4],一方面要保证学生理论水平的提高,另一方面又要注意学生动手能力的培养。例如,可以开展案例讨论,举办学生模拟创业大赛、商务洽谈策划、新闻会等情景模拟[5]。这需要公共关系学教师不懈努力,不断进行教学创新改革,挖掘学科潜力,实现教学模式多样化,多设计、安排课堂技能训练,灵活把握教学内容和教学方法,实现师生互动,充分调动学生学习的积极性。

再次,重视公共关系学理论研究,鼓励创新性成果。国家和学校应对公共关系学的基础理论研究给予高度重视,加大投入,加强师资队伍建设,多创造学术交流机会,争取我国的公共关系学研究与国际上接轨和对话。同时,又要保持自身的特色,发挥优势。行政管理学是一门中国特色非常强的学科,相对应的公共关系学自然也不例外,公共关系学理论的发展,必然为行政管理专业的建设和发展添砖加瓦。

参考文献[1]杨晓峰。把“公共关系学”课作为高等学校全面推进素质教育的切入点[J].大同职业技术学院学报。2001(3)。

[2]张克非。对当前高校公共关系教学的若干思考[J].科学·经济·社会。1994(4)。

[3]肖丽萌。改进高校公关教学之我见[J].公关世界。1996(1)。

经济行政管理论文范文第4篇

在公共管理研究前沿阵地美国,从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①,继之不断有学者加入到这个队伍,他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点,聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年,继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后,国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题,从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为,研究方法固然重要,亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”,但内容决定形式,研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素,对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中,运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③:曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材,提出我国公共管理学教科书编著存在的问题,但由于该文发表较早,所选书目偏旧,样本偏少,所得结论局限于公共管理学(不包括公共行政学和行政管理学)教材;另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究,对行政学的范式转换进行经验检验,但是评估指标单一,未能充分挖掘教材所提供的信息,虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限,但是国内教材的质量参差不齐,无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑,本研究以典型样本为主,并把范围扩大到公共管理学类(包括行政管理学和公共行政学)的中外经典教材。

二、研究设计

一个学科的理论体系是否成熟,教材是其集中反映,而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此,以经典教材为样本进行分析,可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本,并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”(中国人民大学出版社出版)的经典教材系列中挑选,辅之“公共管理学科系列教材”(经济科学出版社出版)和“公共管理译丛”(中国青年出版社出版)等译介国外学术成果的窗口,结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目,最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国,余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三:一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材,力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材,以反映这些高校的公共管理研究传统和状况;二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材;三是台湾学者的5本教材。这三类教材(共24本⑤)的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要,笔者从教材中提取以下指标制成统计量表,编码录入,以SPSS16.0统计软件进行数据分析。(1)出版年度。是指教材是哪一年出版的,若是国外的教材,则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。(2)版本。是指教材出版到第几版,据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高,说明该教材越是被广泛使用。(3)国家。指教材在哪个国家出版,只要用于衡量国外教材选取的代表性。(4)写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编,共四类。(5)章数。指该教材共有几章,把导论计算在内。(6)逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系,分别赋值1为是,0为否。可从教材的目录判断,或者作者的序言、译者序中寻找,次之则根据教材的内容来判定。(7)特色。指该教材的与众不同之处,例如《公共行政学:概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编,通过案例阐释概念理论;再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。(8)研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合,有些章节名出于统计的需要笔者做些改动,以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。(9)页数。指该章节在教材中所占的页数,为了消减误差,由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多,表明该章节在教材中的分量越重。(10)重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度,分为三个等级(1为不重要、2为一般重要、3为比较重要)。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值,据此来判断。(11)变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节,或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动,分别赋值1为是,0为否。我们可以通过新旧版教材的对比,或者作者的再版序言中得知。

三、结果分析与比较

(一)教材命名与范式转变所选样本中从书名来看,国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥,与国内的教材形成鲜明对比,正如另外一项研究[5]所发现的,国外仍以传统公共行政为主流,其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人,台湾学者也偏好取名为“行政(管理)学”或者“公共行政学”外,国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同,是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法?有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究,发现从传统行政学到公共管理学,虽然在内容安排上有差异,但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计,行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣,只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政,但他同时指出范式变迁是一个渐进过程,“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷,发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式;“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关,只能以此来解释教材易名的原委。

(二)版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7,其中《公共行政与公共事务》已是第八版,其次《公共行政学:概念与案例》是第七版,均是经典之作。相反,国内的教材82.6%都是第一版,虽教材名目众多,且是新近出版,然多是相互抄袭,鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次,其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》,竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次),张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次),陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高,表明该教材越是受到读者欢迎;出版越早,多被誉为经典。究其原因,国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步,虽处于快速发展中,但知识体系的积累缓慢,学科理论体系的构建更是任重道远;与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比,仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就,更需学科历史文化的积淀与传承,“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点,所选样本中国外的教材60%是专著,30%是合著,只有一本《公共行政学:概念与案例》是主编。而国内的71%为主编,2本为编著,只有5本为著⑦,而这5本中只有一本是大陆的,另外4本是台湾的。一般来说,主编的教材很难保证教材整体的质量,因编写者的素质而良莠不齐,很难引为经典之作(除非是学科的开山之作,譬如夏书章、黄达强主编的教材,即使这样,也只能堪称国内经典)。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材,东拼西凑,“洋为中用”,内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西,结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少,主编的教材往往写作周期较短,有如饮食中的快餐,而经典教材则如炖品,需文火慢慢烹制。

(三)章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14,众数为13和14,最大值20(西尾胜的《行政学》)和最小值8(德巴什的《行政科学》);国内教材的章数均值为13.47,众数为13,最小值8(张国庆主编的《公共行政学》),最大值24(江明修著的《公共行政学:理论与社会实践》)。从以上统计值来看,结论比较一致,教材一般13到14章为宜(包括导论),而每章的篇幅多大呢?以国外教材为例,总页数均值为480.4,如按14章来算,则每章占34.31页,和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系?分析结果表明,国外教材70%有着内在的逻辑体系,而国内教材章节的前后逻辑关系不明显,对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排,似乎谁先谁后无关大碍,走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言,“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法,至于这些模块之间的有机联系是什么,语焉不详,结果给人一种零乱的感觉,现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点,缺乏一条红线,一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰,但其编排套路仍可归为三种:其一,多数教科书(54.17%)因循以往行政学模块式做法,在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线,篇章安排沿袭怀特《行政学概论》(1930年)的基本套路,杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》,竺乾威主编的《公共行政学》。其二,受休斯的《公共管理导论》影响,按照当前流行的西方公共管理范式进行编著,注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材(占到33.33%)近年陆续出版,典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三,将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著,试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数,只有12.5%,以张国庆主编的《公共行政学》为代表。

(四)特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材,笔者发现国外10本教材各有特色,异彩纷呈,生动活泼,可读性强。除了前述两本外⑧,比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治:公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析,突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系,以一般的理论为前提演绎分析日本的行政,日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种,不胜枚举。相比之下,国内的教材则体裁单调,内容趋同,结构呈板块式或要素排列式,许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言,“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看,台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性,呈现出浓厚的管理主义取向,样本中陈德禹的《行政管理》最为明显,内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材,也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看,多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本,没有直面现实的问题和差距,公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来,教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识,所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多,无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看,过于宏大叙述,缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材,几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容,大多停留于理论演绎,大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革,而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么?职权到底是怎样划分的?这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞,反映不了党委领导下的民主集中制。

(五)研究主题通过对各研究主题的频数统计,国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值,据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题,我们不能只看其频数的高低,更要结合其重要程度,比如“导论”这一节,虽然是90%出现率,在教材中却属于一般重要的位置;而“公共组织理论”虽然频次略低,从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置,这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧,出现频率高于其他的政府工具,这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下:公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较,国内外教材的研究主题大体相近,如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外,国内教材保留了一些传统的行政学研究主题,如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等,还根据政府管理的变革突出一些新主题,如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位;同样地,对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。

笔者认为,好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育,因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8],中美博士论文的核心议题如下(其排列次序随着国别、年度浮动):行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现,国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析,较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够,研究不足。这印证了以上教材分析的结论,国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育,教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究,笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口,助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。

学术研究成果主要呈现形式是期刊论文,通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文,大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明,我国行政科学的研究主题依次如下:行政改革(28.5%)、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%),其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估(行政效率)、政府间关系等领域。两相对照发现,学界的研究主题大体与国内教材的重合,但期刊论文更注重实效性,紧跟“行政改革”,探讨“政府间关系”,研究NGO回应社会问题,同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去,解释现在,或能一定程度上预测未来,却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言,“从某种意义上说,社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识,是因为他们对实证主义的信奉,是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上,从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究,却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要,笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节,尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白,这是未来应该加以重视的研究主题。

四、公共管理教材的编著途径

经济行政管理论文范文第5篇

究其根本而言,行政法的核心矛盾是行政权与相对方权利,对这一矛盾的不同回答形成了三种行政法基本理念:管理论认为行政法应是维护行政权、管理相对方的管理法;控权论认为行政法应是制约行政权、保护相对方权利的控权法;而平衡论则认为行政法应是既制约行政主体滥用行政权、又制约相对方滥用权利,既激励行政主体积极行政、又激励相对方积极参与行政的平衡法[1].中国行政法学界对于行政法失衡与平衡问题的普遍关注,肇始于十年前行政法平衡论的正式提出[2].10年来,行政法学界给予平衡论的诸多完善建议[3]、理论商榷[4]、理论评述[5],显示出中国行政法学对于解释行政法失衡现象、解决行政法失衡问题的极大热情,这在客观上推动了平衡论的发展与完善,并引致中国行政法学更加冷静、更加理性地探讨行政法的失衡与平衡问题。

平衡论者认为,由于传统行政法在权力(利)结构、行政法机制以及行政法制度结构三个层次上都是失衡的,因此,现代行政法要实现平衡,就必然要依赖行之有效的行政法博弈方法,形成平衡的行政法机制与行政法制度结构,以实现行政法权力(利)格局的结构性均衡。由此可见,行政法学要研究行政法的平衡,关键在于探讨实现行政法权力(利)结构性均衡的对策。这就意味着要基于传统行政法学范式的转变,建构并完善与市场经济及民主政治相适的现代行政法理论基础。

一、行政法的失衡与传统行政法学范式的困惑

作为社会科学的一个分支,行政法学旨在运用一整套的概念、范畴去解释行政法世界。由于存在着价值判断与解读方法的区别,行政法学范式必然是多样的。在传统行政法学范式中,行政权与相对方权利的不对等或者不平等,被视作行政法的固有现象,这种解释显然已经无法适应现代行政法制实践的需要,传统行政法学范式因此陷入困境之中。

1、行政法的失衡类型

在平衡论者看来,尽管在不同的行政法律关系与监督行政法律关系中,行政法主体各自的法律地位相去甚远,行政法的失衡现象也因此千差万别,但概而言之,行政法的失衡类型主要有两种:

失衡类型一:行政权过于强大、相对方权利过于弱小。当行政法被定位为治民之法时,就决定了行政法的主要特征是行政权过于强大、相对方权利过于弱小,从而导致行政法律关系的失衡。一方面,行政权过大、过强。行政权的运作领域过大,行政法授权行政主体进入许多不该管、管不好的社会领域;或者行政权的强度过大,行政法授予行政主体过多的实施强制性行政的权力;而且,行政法偏重于实体授权,严重缺失制约行政权的行政程序制度。另一方面,相对方权利过小、过弱。行政法赋予相对方的权利范围过小,不合理地剥夺了应属自治、自主范围的权利[6];或者相对方的权利过弱、权利结构不合理,不能依赖行政程序与行政主体博弈。概而言之,此种类型的行政法失衡主要表现在三个层次:行政法机制只是片面地制约相对方、缺乏对行政的有效制约,行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能;行政法制度结构不协调,重实体授权、轻程序制约,重行政效率、轻公平保护,重行政管理、轻监督行政;这就必然导致行政法权力(利)结构的失衡。

失衡类型二:行政权过于弱小、相对方权利过于强大[7].与前种行政法失衡类型截然相反的是,如果行政法被视作制约行政权或者行政官员之法,这就决定了行政法失衡的主要特征是行政权被过分制约、相对方权利过分膨胀。此种行政法失衡的基本形态有两种:一方面,行政权范围过小、强制性不够。行政管理范围与方式不仅受行政实体法与行政程序法的双重箝制;而且受制于严格的司法审查;在法律保留原则与法律优先原则的共同支配下,行政主体“法未规定不可为”;行政主体普遍缺乏纠正市场失灵与社会无序的必要手段,难以满足公共管理与公共服务的需要;由于政府软弱无力、缺乏活力,从而产生管理危机与信任危机。另一方面,相对方权利过大、实力过强。立法机关在进行权力(利)配置时,或者不恰当地妥协于利益集团的压力、或者为了寻租、或者机械地移植他国行政法律制度,从而赋予相对方-尤其是市场主体与行业组织-过多的权利,却没有赋予行政主体相应的行政监督制裁权。由此可见,控权法的失衡也主要表现为三个层次:行政法机制过于苛刻地制约行政、却疏于监督相对方,行政法机制缺失激励公务人员积极行政的功能;行政实体制度与行政程序制度不协调;这就导致了行政法权力(利)配置格局的失衡。

2、传统行政法学范式的困惑

当传统行政法学与传统行政法遥相呼应时,传统行政法学范式就不可避免地被烙上时代印痕,传统行政法在理论上也就被赋予了过多的时代合理性[8].在管理论看来,凌驾于社会之上的政府应是完全理性的、万能的,能够最优地配置社会资源、公平地分配社会财富;公益应优于私益,旨在实现公益的行政权应优于代表私益的公民权。惟此,行政法中行政权优于相对方权利天经地义,行政主体与相对方的不平等在所难免。与之相反,在控权论看来,人个利益至上、个人权利本位是自由经济的基本含义;市场主体能在“看不见的手”的牵引下最优地配置社会资源,行政干预不仅会带来资源配置的低效,还会形成行政垄断与行政专制。由于经济自由与政治自由在市场经济中从未分离过,因此行政法既要以行政实体法与行政程序法来严格界定行政权的运作范围与运作方式,又要以司法审查作为重要的筹码来制约行政权的滥用。由此可见,在控权论看来,行政主体与相对方的不平等正好迎合了经济自由要求。

综上可知,传统行政法学倾向于认为行政权与相对方权利的不平等(不对等)是行政法的固有特征,正是这种“单方性、强制性与非对等性”将行政法与其他部门法区别开来。但是,正如严重的“政府失灵”暴露了管理论的致命缺陷一样,“市场失灵”也否定了控权论对于市场理性的迷信。事实上,无论是管理论所提倡的行政权优于、强于相对方权利的管理法,还是控权论所主张的相对方权利强于、优于行政权的控权法,不仅无法适应现代市场经济与民主政治的需要;而且,它们还明显地背离了“法律面前人人平等”的宪政原则。囿于传统行政法学的基本概念、基本范畴与核心理念全面抑制了行政法学理论的解释弹性,传统行政法学范式因而捉襟见肘。

二、行政法学范式转换与行政法结构性均衡

现代行政法学能否令人信服地解释行政法失衡现象并提供相应的解决行政法失衡问题的理论对策,主要取决于能否成功地实现行政法学的范式转换,或者说,取决于现代行政法理论基础的建构与完善。平衡论

者正是在否定传统行政法学思维定式的基础上,努力构建、完善与市场经济和民主政治相适的现代行政法理论基础,以期有助于实现行政法内行政权与相对方权利的结构性均衡。

1、行政法学的范式转换

传统行政法学之所以会裹足不前、从而无法解释现代行政法制实践中的均衡化倾向,主要归因于传统行政法学范式的思维定式,不可能摆脱固有的解读行政权与相对方权利关系的假定前提,使得传统行政法学无法成功地走出画地为牢的范式困境。

其一,割裂了行政法律关系与监督行政法律关系的整体性。传统行政法学或者视行政法为调整行政管理关系的治民之法;或者将行政法视作规范司法审查的治吏之法。这种对行政法律关系与监督行政法律关系的孤立理解,极大地制约了行政法“治民”与“治吏”的辩证统一。

其二,放大了行政主体与相对方之间的对立性。在深受知性思维支配的管理论与控权论中,行政主体与相对方之间的合作潜质几乎被片面夸大的双方对立给淹没了;管理论与控权论各执一端,要么认为行政法旨在保护行政权、要么认为行政法旨在维护相对方权利。传统行政法学所持的极端的认知模式,自然就将行政主体与相对方的关系锁定于势不两立的情境之中。

其三,以私法上的平等(对等)标准来评判行政法的失衡。私法主体之间的平等基本上是一种权利、义务对等,对照私法上的平等标准,传统行政法学认为,鉴于行政权与相对方权利不可能实现对等,行政主体与相对方之间也就不可能实现平等,因此,失衡乃行政法固有属性。

行政法学要走出传统范式的困境,只能以辩证思维置换知性思维、以关系视角取代主体视角[9],重构一个超越于管理论与控权论之上的现代行政法理论基础,以顺应民主政治与市场经济的需要[10].这个理论基础首先必须紧紧围绕着行政法中最本质的关系,即行政权与相对方权利的配置格局,并对与此相关联的基本问题作出较为系统的回答;其次,它必须具有一定的价值导向,以统率整个制度体系;其三,回答上述问题所形成的一系列命题应当前后连贯、观点统

一、逻辑一致[11].亦即,行政法理论基础必须既要基于规范分析以形成基本的行政法价值判断,又要采用实证方法对行政法现象进行描述、分析、解释,并揭示行政法演变规律、预测行政法发展趋势。因此,现代行政法的理论基础必须借助完整的概念体系与基本范畴来阐释行政法价值目标,并提供统一的行政法机制、完善的制度体系与行之有效的行政法律方法来实现这一目标[12].

平衡论者正是围绕着行政法理论基础的这些要求而十年如一日地作着重构现代行政法学范式的努力。平衡论者重新定义了行政法(学)的一些基本概念[13],譬如行政法、行政法关系与行政法治原则;重新阐释了行政权与相对方权利、实体与程序、公平与效率、公益与私益等行政法(学)基本范畴,并归纳出行政法的制约与激励机制理论,引入了行政法的博弈方法,从而初步构建了解释行政法失衡与平衡现象、探讨解决行政法失衡问题的理论对策的现代行政法学范式。较传统行政法学范式而言,平衡论的范式转换主要表现在五个方面:

其一,从分裂到统一。平衡论者认为,行政法治原则是指行政法对于行政主体与相对方都有拘束力,它既要求行政主体依法行政、又要求相对方遵守行政法;既要追究行政主体的违法行政法律责任、又要追究相对方的行政违法法律责任[14].这就决定了行政法关系必然是指行政法规范、调整行政关系与监督行政关系所形成的行政法律关系与监督行政法律关系的总称,而非仅指监督行政法律关系或者行政法律关系。行政法律关系与监督行政法律关系的统一性有助于行政法学从整体上认知行政法失衡现象、探讨解决行政法失衡问题的理论对策,以谋求行政法关系的整体平衡。

其二,从对立到合作。管理论与控权论所夸大的行政主体与相对方之间的对立,主要是政府与市场之间的对立,但传统行政法中对立多半是虚幻的。经济发展史表明,政府与市场作为配置社会资源的两种主要手段,不仅其实际形态与理论模式之间的距离无法逾越,而且,市场与政府之间的对立向来被过分地夸大了。事实上,市场与政府之间有对立更有合作,譬如,市场是属于市场机制的,但市场本身作为一种公共物品,它的存在与发展很少离开过政府的支持,“在现实的场景中,公共的和私有的制度经常是相互啮合相互依存的,而不是存在于相互隔离的世界里”[15].在当今社会,政府与市场之间的互补性以及国家与社会之间的互动性基本上否定了行政法中的虚幻对立,平衡论回应了这种现实需要。

其三,从单中心到多元。在传统行政法学范式中,行政法要么以行政主体为中心、要么以行政相对方为中心,不同的行政法之间的差别主要是一种中心意识的差别。但实际上,“极少有制度不是私有的就是公共的-或者不是‘市场的’就是‘国家的’。许多成功的公共池塘资源制度,冲破了僵化的分类,成为‘有私有特征’的制度和‘有公有特征’的制度的各种混合”[16].因此,现代市场经济就自然要淘汰传统行政法学范式对行政法单中心的极端理解,而寻求一种既依赖市场、又兼顾政府、同时获得社会中介组织广泛支持的多中心社会资源配置机制。这就直接诱致了现代行政法多元倾向的出现:普遍兴起的社会中介组织进行行业自治以大规模取代政府的微观管理,社会中介组织代表本行业与行政主体进行博弈;这就决定了相对方已不再是管理法下隶属于行政的个人、也不再是控权法下作为单个原子的个人,而是分属于不同社会组织的社会人。

其四,从单一行为模式到复合行为模式。区别于管理法的“命令—服从”行为模式,也区别于控权法中的消极行政,现代行政法制实践的积极行政以及行政行为模式的复合化倾向日趋明显。公众一方面不再满意于政府的消极无为,迫切要求重塑精干的、有活力的政府;另一方面又迫切要求现代行政摆脱高权行政的阴影,以建构起一个民主的“苗条行政”,这就决定了现代行政法必然要朝着低成本高效率、少管制多服务的方向演进。有鉴于此,现代行政法只能在重新理性地界定强制性行政的边界并对其予以严格规范的同时,广泛地推行行政指导、行政合同等非强制性行政,以构架一个与多层次的社会需求相适应的复合行政行为模式。

其五,从权利对等到法律地位平等。在传统法理学看来,主体权利“对等”是法律关系“平衡”的充要条件。这就导致了传统行政法学无法深入地探讨行政法的失衡与平衡、不能全面地理解行政权与相对方权利之间的“关系”,而只能将行政权与相对方权利孤立、对立起来,因为,行政权与相对方权利之间的异质性否定了对二者作“量”上比较的可能性。事实上,所谓法律关系的“平衡”,其核心是法律关系主体的法律地位平等。对于私法而言,由于主体权利是同质的,故依据主体权利是否对等的标准来衡量私法法律关系的平衡与否是恰当的;但对于行政法而言,由于无法从量上精确考察行政权与相对方权利是否对等,就只能以双方法律地位是否平等来衡量行政法的失衡与平衡。平衡论者所确立的衡量行政法失衡与否的标准,直接促成了现代行政法学跳出传统行政法学解释行政法现象的怪圈。

2、结构性均衡

现代行政法学的范式转换,从根本上纠正了传统行政法学将非对等性视作行政法固有属性的偏见。平

衡论者认为,现代行政法学应致力于合理地解释行政法的失衡现象、并为行政法失衡问题的解决提供理论对策。在平衡论者看来,行政法的平衡是指行政法的行政权与相对方权利配置格局达到了结构性均衡。它主要包括以下四层含义:

其一,就权力(利)格局的外观而言,结构性均衡是指行政权与相对方权利形成对峙的均势。由于行政权与相对方权利是异质的,故行政法的行政权与相对方权利的配置既不同于民法中平等民事主体之间的权利对等,也非意味着行政权与相对方权利在数量上相等,而特指通过对实体性行政法中行政权优于相对方权利、程序性行政法中行政权劣于相对方权利的整合,所实现的权力(利)格局的非对称性均衡。

其二,就权力(利)格局的实质而言,均衡性结构中的行政主体与相对方的法律地位总体平等。平衡法中行政主体与相对方法律地位平等,是就其总体而言的,非指任何行政法律关系的任何行为阶段行政主体与相对方都完全平等[17],否则,不仅背离行政法的固有属性,而且也可能无法实现总体平等。均衡结构中的行政权与相对方权利的大小、强弱适度,行政主体与相对方保持均势对峙,有助于行政法主体通过博弈形成令人满意的最优均衡,以互动的过程实现社会利益最大化的结果[18].

其三,就权力(利)格局与社会结构之间的关系而言,行政法的权力(利)供给与社会的权力(利)需求之间实现了供求均衡。作为社会制度结构的重要组成部分,行政法对行政权与相对方权利配置的合理性直接取决回应社会需求的程度。现代民主政治与市场经济要求行政主体与相对方之间保持一种互动与合作的关系,这就产生了实现这种互动与合作的行政法律制度需求,而平衡法的结构性均衡正好回应了这种需求,行政法律制度的供求均衡也就由此得以形成。就此而言,行政法规定过大或过小的行政权、或者规定过大或过小的相对方权利,都难以准确回应社会需求,这种制度供求失衡必然要导致行政法的结构性失衡。

其四,就权力(利)格局内部诸要素配置效率而言,结构性均衡意味着立法预期的社会利益达至最大,行政法资源以及行政法所配置的其他社会资源实现了制度上的最优配置,行政权与相对方权利、行政主体法律地位与相对方法律地位、公平与效率、公益与私益呈现为最优均衡;如果不通过改变行政权、行政主体法律地位、公益、效率的制度配置现状,就不可能使相对方权利、相对方法律地位、私益、公平在制度上变得更多(高)或更少(低)[19].

由此可见,平衡论者所谓的行政法平衡,是指具有确定内涵的行政权与相对方权利的结构性均衡;其实质上是行政法内公益与私益的最优分配。由于均衡结构中的行政法主体的利益都达到最大值,而且行政法的制度供给与社会的制度需求之间也实现了均衡,因此,行政法的平衡亦即不存在推动行政法制度变迁的内在动力与外部压力的均衡状态[20].

三、结构性均衡与行政法机制、制度结构

任何行政法价值目标的实现都要依赖于特定的行政法机制。现代行政法机制并非立法者所随意创制的,它是基于行政法主体的理性选择而缓慢形成的,并且一直处于持续不断的完善与修正之中。平衡法是依赖行政法博弈实现了结构性均衡的行政法,这就决定了内含于平衡法制度结构之中的行政法机制就必然既具有激励性,以“激励”行政法主体在特定的时空下追求利益最大化;又具有制约性,以限定行政法主体理性选择的范围,使之与社会结构及宪政结构相匹配。因此,平衡法的制约、激励机制既是前次行政法博弈的终点、又是后次行政法博弈的起点,并据此形成作为结构性均衡载体的行政法制度结构。

1、行政法的制约、激励机制

行政法机制的运作过程,也就是行政法作用于公众与政府、调整行政关系与监督行政关系、形成行政法关系的过程;行政法功能的实现,亦即行政法机制运作所产生的社会调整作用。因此,行政法机制的属性直接决定着行政法的功能,并影响行政法关系的平衡与否。同行政法律制度相比,行政法机制具有三个特点:

其一,行政法机制兼容行政法的构成、结构以及运作原理,是一个关于行政法的制定、执行、适用、遵守的有机整体。因此,从纵向上来说,行政法机制更明显地体现着整个行政法律制度的历史发展脉络;从横向上来说,行政法机制更有助于解释特定历史阶段具体行政法律制度之间的逻辑联系。

其二,行政法机制蕴含着行政法演变与发展的逻辑规律,它具有规律性、连续性与长期性的特征,从而区别于具体行政法律制度的阶段性、局部性与短期性。

其三,行政法机制以行政法律制度为载体,各种具体的行政法律制度,从不同的侧面展示着行政法机制。通常而言,行政法律制度变迁必然要受制于行政法机制;而行政法机制的形成与发展,也必然要以制度变迁作为依托。

正如市场机制之激励、制约相容性,从而促成了市场竞争与分散决策的理性化一样[21],要实现、维持行政法的结构性均衡,也必须具有完善的制约与激励机制。行政法机制的制约性是指行政法既制约行政主体滥用行政权,预防、制裁违法行政;又制约相对方滥用相对方权利,预防、制裁行政违法。行政法机制的激励性是指行政法既激励行政主体积极行政,为公益与私益的增长创造更多机会,又激励相对方积极实践法定权利、依法积极有序地参与行政,监督行政权的行使,促成行政主体与相对方之间的互动与合作[22].

尽管平衡法机制的制约与激励具有相对的独立性,但是,不可能将二者断然分开,它们在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。譬如,激励相对方积极参与行政,既能扩张相对方权利、又有利于监督行政。因此,激励、制约相容的行政法机制顺应了现代政府与市场、国家与社会之间的良性互动;而且,正是这种贯穿整个行政法体系的制约与激励机制,促成了行政法主体通过多方博弈所形成的对策均衡,以实现行政法结构性均衡。

由此可见,行政法机制的功能在于为各个部门行政法之间、各层次行政法律规范之间提供一个制度链接,为行政法的行政权与相对方权利的整体性配置以及整个规范体系提供统一的逻辑支持,以保证整个行政法制度结构的有机性。

2、行政法的制度结构

制度是行政法机制的载体,行政法机制的制约功能与激励功能必然要依赖具体制度来体现;行政法的结构性均衡蕴藏于和谐的行政法制度结构之中,这主要表现为兼顾公平与效率的行政实体制度与行政程序制度之间达成默契。

其一,结构性均衡受制于公平与效率的行政法价值目标。平衡论者认为,行政法价值目标的确立应有助于满足公益与私益的双向增长需求,从而实现社会利益最大化。社会利益最大化的行政法价值目标可以被转译为行政法公平与效率的最佳配置,因为现代行政法只有成功地整合效率与公平,既最优配置行政法资源、又兼顾起社会公平,社会利益最大化目标才能得以实现。效率不限指行政效率,还包括与之相关的社会资源配置效率;公平不仅指公、私益之间的分配公平,还涉及相关私益主体之间的待遇公平(平等对待)。兼顾效率与公平的行政法价值目标,在很大程度上解释了平衡法在制度构建上与管理法与控权法之天壤之别。

其二,结构性均衡取决于和谐的行政实

体法律制度与行政程序法律制度。平衡论者认为,就行政实体与行政程序而言,它们是同一行政行为不可分割的两面[23];就行政过程论而言,任何行政行为都要经历调查、决定与宣告三个阶段,行政法在每一阶段都分别从实体与程序两方面予以规范调整[24];行政法正义包括程序正义与实体正义两部分;正义不仅仅指公平,还包括效率;因此,行政法正义就分解为程序性的公平与效率正义、实体性的公平与效率正义。行政法正义的实现,或者行政权与相对方权利结构性均衡的形成,实际上是在行政主体与相对方之间围绕着效率与公平价值通过实体制度与程序制度的合理建构来实现的,这就要求整合各种复杂的对应关系,至少包括四种:第一,有助于实现行政主体的效率目标的便捷的行政程序,有可能损及行政公平;第二,有助于实现行政主体公平目标的周密的行政程序,有可能损及行政效率;第三,有助于实现相对方效率目标的行政手续简单的行政程序,可能有悖于平等对待;第四,有助于实现相对方公平目标的繁琐的行政程序,可能要损及相对方效率。此外,行政程序法所规定的行政主体的程序义务,亦可视作相对方的程序权利;内部行政程序应效率优先、公平其次,而外部行政程序则应公平优先、效率其次。

显然,要实现行政法的平衡,就不得不正视上述各种张力的客观存在。平衡论者认为,平衡法的实现过程实际上就是围绕着公平与效率的价值目标、在行政主体与相对方之间合理地分配实体权利与程序权利从而形成内部协调一致的行政法律制度结构的过程。这种复杂的整合过程只有依赖于多方博弈并形成对策均衡才能实现。由此可见,正是由于平衡法中行政实体制度与行政程序制度之间的和谐配置,区别于在控权法与管理法中由于实体与程序之间的张力所导致的行政法失衡[25].

其三,结构性均衡表现为行政法律制度与监督行政法律制度之间的协调。平衡法的制度结构系由以行政法治原则为核心的一系列不同层次的行政法律制度组合而成,平衡法要具有规范、引导、惩罚等诸种功能,就必须具有调整行政关系与监督行政关系的两类制度:第一,调整行政关系的制度,一方面规定行政主体的行政职权、职责以及行政行为方式,并明确违法行政的法律责任;另一方面又规定相对方的权利与义务,以及行政违法的法律责任。第二,调整监督行政关系的制度,主要规定以司法审查为核心的监督主体的职权、职责以及监督司法审查权的运作方式。

其四,结构性均衡意味着行政法原则与规则之间的和谐。行政法律制度结构的组成元素主要是原则与规则,制度结构的解构与重构过程亦即规则的立改废与原则的优胜劣汰过程。对于整个行政法制度结构而言,原则与规则都不可或缺,因为行政法规则尽管具有权利、义务规定明确、可操作性强等特性,但由于具体规则之间往往缺乏联结性,这就导致了行政法制实践经常出现“规则链条”断裂;有鉴于此,行政法原则通常起着统率规则体系、弥补规则空缺、粘合规则断裂等作用,从而促成行政法均衡结构的形成。

对于中国行政法而言,立法机关应树立行政法的整体结构意识,自觉地围绕着制约与激励机制来构建中国行政法律制度体系,尤其要注重健全制约行政权、激励相对方参与行政方面的行政法规则。此外,由于行政法原则在中国行政法中尚未发挥应用的作用,这就迫切要求中国行政法学既要致力于从本国行政法制实践中对行政法原则进行抽象与提炼,又要有针对性地移植一些外国行政法的基本原则。

四、行政法的均衡化与博弈方法

行政法的结构性失衡及其均衡化问题已成为现代行政法发展完善的时代主题。它一方面得到了始于20世纪70年代末、80年代初的公共行政改革的理论与实践的有力支持,另一方面也回应了现代社会人的经济价值与社会价值不断提高而产生的更多的制度需要与权利需求[26].因此,尽管起点不同,但各国行政法都有意无意地围绕着行政法制约与激励机制、依托行政法主体的多方博弈而重建一个有利于整合效率与公平、公益与私益的行政法律制度体系,从而推动着行政法从失衡走向平衡。

1、行政法的均衡化

对于行政法而言,结构性均衡意味着行政法主体的利益配置现状达至最优,从而不可能存在推动制度变迁的动力;但是,如果行政法尚未实现结构性均衡,那就必然存在引致行政法制度变迁以形成均衡的利益格局的内在动力;而且,行政法结构性均衡只是一种依赖于严格前提条件的相对均衡[27];一旦发生了社会变迁,就必然要打破既定的行政法制度供给与社会需求之间的均衡,从而导致既有行政法结构性均衡的松动,行政法因此重又处于失衡之中。正是迫于应对实现结构性均衡的内在动力与外部压力,行政法的均衡化问题就自然要成为现代行政法的永恒主题。

行政法的均衡化是一个失衡的行政法趋向于结构性均衡的运动过程。行政法实践中大致存在着两种类型的行政法均衡化:“失衡→平衡”、“旧平衡→新平衡”[28].

(1)失衡→平衡。所谓行政法失衡,是指行政法所确认的行政权与相对方权利结构偏离了均势,行政主体与相对方之间缺乏真正的对峙与互动,二者的法律地位普遍不平等,公、私益之间的张力未得到协调,行政法的资源配置以及由行政法所配置的其他社会资源都尚未达到最优,社会利益并未达到最大值,行政法制度供求失调,行政法因此存在着推动制度变迁的内在动力与外部压力。行政法失衡情形下的均衡化,主要是一个构建均衡性的行政权与相对方权利结构的过程。这主要包括两种类型:

其一,行政权过于强大、相对方权利过于弱小的行政法失衡的均衡化。行政法是一门与社会现实距离最近的部门法,它必须及时地回应来自于社会现实的需要。为了顺应现代市场经济与民主政治的需要,传统的管理法正面临着来自现实的全面的机制重构与制度改造。一方面,行政法注重对行政权的规范与制约,严格限定行政干预范围,将部分管理职能转移、下放给社会中介组织;改造行政行为方式,严格限制强制性行政,广泛推行体现民主参与的非强制性行政,在一些经济行政领域放松管制、改许可制度为登记制度,强化行政指导,引导、激励适度的市场竞争;以“法未授权不可为”准则约束行政主体,并借助规范的行政程序与独立的司法审查来监督行政主体依法行政。另一方面,行政法赋予相对方更多的权利,广泛推行社会自治,构建立体的社会自治框架,譬如区域性的社区自治、同业内的行业自治、市场上的企业自主等,相对方遵循“法未禁止即可为”的行为准则。行政法不仅扩大了相对方权利,还致力于改造权利结构,尤其是有意识地培育经济组织、福利性组织、中介组织,以提高相对方的权利强度,增强与行政权对峙的力度[29],在真正开放的体系中促成多方博弈,以实现行政法的平衡。

其二,行政权过于弱小、相对方权利过于强大的行政法失衡的均衡化。由于控权法的失衡既不利于行政效率与企业效率的提高,也不利于实现社会公平。因此,修正控权法的失衡对于社会资源的最优配置与社会利益最大化而言,非常重要。针对控权法失衡的原因,行政法的均衡化实践主要是通过各种方式增强积极行政的动力,重建有活力的政府。这主要包括:赋予行政主体更多的行政自由裁量权、认可部分非正式行政程序的合法性、授于行政以更多的行政裁决权、扩大行政复议的受案范围、赋予行政更多的

公共管理与公共服务的职权以及与之相应的行政监督制裁权;强化行政法对于社会中介组织的规范、调整功能,并藉此调控、引导市场主体,加强行政对于市场-尤其是金融市场-的监督力度,灵活运用财政、税收、货币、价格政策与产业政策,辅助市场机制有效地配置社会资源,最大限度地纠正市场失灵[30].

(2)旧平衡→新平衡。当支撑平衡法均衡结构的约束条件改变从而打破既有利益均势时,既定结构性均衡就质变为一种次优均衡从而无法全面回应新的权力(利)需求与利益需求,行政法因此产生推动制度变迁的外部压力。此种情形下的均衡化,主要是一个旧的权力(利)结构的解构与新的权力(利)结构建构的过程。由于经济、政治、技术、观念等社会条件不可能是静止不变的,因此,行政法从旧平衡向新平衡的演变也就必然是持续不断的。

究其根本而言,无论是“失衡→平衡”式的均衡化、还是“旧平衡→新平衡”式的均衡化,都是一种改变既定行政法的行政权与相对方权利结构性失衡的“合法不合理”状态[31]、重构一个“既合法又合理”的均衡结构的过程。

2、行政法的对策均衡[32]

平衡论者认为,作为一门应用法学,行政法学必须负责起解释行政法现象、解决行政法问题的使命;并且,解释现象与解决问题的逻辑应是前后一致的。一方面,平衡论在解释行政法现象时遵循从具体到抽象的路径,透过复杂的、表面的行政法问题,直接考察行政法的核心矛盾,从而得出行政法的权力(利)格局应是均衡结构;另一方面,平衡论在解决行政法问题时遵循从抽象到具体的路径,围绕着行政法权力(利)的结构性均衡,基于一以贯之的人性假设,具体分析行政法各层次矛盾,借助矛盾主体的相互作用实现对策均衡,并进而形成结构性均衡。

埃莉诺。奥斯特罗姆教授认为,均衡是否可能,一种均衡是否改进了相关者的状况,都将取决于特定的制度结构;在最一般的意义上,所有的制度安排都可被认为是广义的博弈;作为博弈,有多种特定的选择,这些选择的顺序排列、所提供的信息,以及对不同选择顺序所给予的相对奖励和惩罚,都能改变结局的定式;此外,相关物质环境的特定结构,也会对博弈的结构及其结局产生重要影响[33].现代行政法的均衡化也要依赖于行政法主体在既定的社会结构与宪政结构之下进行多方博弈并形成对策均衡。博弈论(Gametheory),是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题,正是在这个意义上,博弈论又被称作对策论[34].行政法均衡化的的博弈方法,系指假定包括立法主体在内的所有行政法主体都是有限理性的,行政法主体占有行政法制度供求、权力(利)供求的信息需要耗费成本;各行政法主体所占有的行政法信息都不完全,但彼此具有较强的互补性;行政法主体依据一定的相互作用规则、基于合作而形成对策均衡。

相对于私法而言,由于行政法中的立法主体、行政主体、监督主体、相对方之间存在着较大张力,导致行政法失衡概率更高,因此,行政法均衡化采用博弈方法就尤显必要,以激发行政法主体之间的竞争与合作。正是依据行政法主体的理性选择,行政法的结构性均衡与博弈的对策均衡之间的内在关联性才能得以确立。

其一,行政法博弈的前提是改革传统的“命令—服从”模式,这意味着相对方能在既定约束所架构的开放的“场域”中与行政主体讨价还价,相对方因此不再是一个绝对服从于行政指令的主体(甚至客体),而是以一个能通过自身努力改变其行政法律地位的能动主体出现于行政法之中。

其二,行政法博弈方法直接淘汰了行政法中不适合博弈、不利于均衡实现与实践的具体制度,加速了现代行政法对于传统行政法的替代。

其三,由于行政法主体的博弈选择既受制于“法律面前人人平等”的宪法原则约束,又受制于民主政治与市场经济的客观限制,这就保证了行政法博弈所形成的对策均衡与结构性均衡基本上重叠,由行政法博弈所形成的对策均衡就必然是一种旨在实现行政主体与相对方法律地位平等的理性选择。因此,行政权与相对方权利的结构性均衡是行政法主体多方博弈对策均衡的法律表述形式,行政法的平衡成于行政法主体的博弈,并给行政法主体带来最大利益;亦即,平衡法的取得乃依靠行政法主体的理性选择而非立法者的刻意建构。

其四,行政法博弈方法直接促成了程序性行政法律规范的发展与完善;因为,博弈需要规则,而程序性行政法的重要意义即在于提供足够的有助于行政法主体进入、退出博弈、形成对策均衡的规则。

其五,行政法博弈方法凸显了行政权与相对方权利之间的对立统一性以及行政法主体之间的相互依赖性与互动性。在博弈过程中,各行政法主体都遵循利益最大化原则进行策略选择,但任一方都不能选择明显不利于另一方的策略,否则有违公平、公正原则;由此而致的对策均衡就只能是一种兼顾公益与私益、实现公、私益“双赢”的结构性均衡[35].

3、行政法的博弈模式(gameform)

行政法博弈以理性人假定为前提,从而严格区别于传统行政法(学)中人性假定的对立与断裂。传统行政法(学)要么将政府或公民假定为完全理性的人、要么将政府或公民假定为非(不)理性的人,往往对公务人员与公民作截然不同的人性假定。平衡论者认为,应在行政法(学)内采用统一的理性人假定,这是解释行政法失衡与均衡现象的实证基础。理性人是指有一个比较稳定的偏好、在面临给定的约束条件下最大化自己偏好的人[36].在理性人假定的前提下,所有行政法主体-立法主体、监督主体与行政主体,[37]公民、法人与其他组织-都被假定为理性人。理性人假定有助于完整地解释行政法主体追求利益最大化的行为,行政法机制的制约、激励相容也正是基于理性人假设之上。

在理性人的假定前提下,行政法主体受利益动机驱使,在既定约束下作最优选择并形成对策均衡,从而实现利益最大化。理性人假定决定了行政法的博弈模式主要包括三层次:

其一,行政法主体的有限理性。由于占有行政法权力(利)供求信息不仅要耗费相应的成本,而且获取信息的能力受制于技术、科学、观念、制度等的约束,这就决定了行政法主体只能是有限理性的-政府与个人皆是如此;信息的有限性同时意味着行政法主体选择集合的不确定性。对于不同的行政法主体而言,评判其所占有的信息量是否最优的标准并不一致,概而言之,只有当行政法主体获取信息的边际成本等于边际收益时,行政法主体才处于最优信息占有状态。

其二,选择集合的限定性。首先,由于行政法博弈只是整个法治国家法律博弈中的一个子博弈,由此而形成的对策均衡必然要以稳定的宪政结构所提供的可靠预期为基础;其次,由于行政法只是整个社会结构的一个内生变量,行政法主体的信息与选择都不可避免地受到时空限制;最后,由于行政法制应是有机统一的,这就限定了行政法博弈多半只能在现行的行政法框架内进行,而不应经常性地突破既定的框架从而损及行政法制的稳定与统一。由此可见,行政法制度变迁的理性选择大都被限定在既定的宪政结构与社会结构之中,而执法与司法中的理性选择基本上被被限定在宪政结构、社会结构与行政法结构之中。事实上,超越既定结构性限制的选

择不是不存在,只是囿于作此种选择的预期成本太大,因此行政法主体一般不倾向于作这种不理性选择。

其三,行政法主体的行为选择基于最优信息。由于信息具有回报性,因此,只有当行政法主体充分地利用了信息优势、最佳配置既有的信息资源时,行政法主体的选择才是理性的,由此而形成的对策均衡才是一种最优均衡或者最满意均衡。行政法主体相互作用形成的对策均衡应是令人满意的最优均衡。因为,对策均衡解是在所有行政法主体最佳配置信息资源、经过多方博弈所形成的理性选择结构;与此同时,这个对策均衡解也应令行政法主体最为满意,因为对策均衡是行政法主体相互作用的产物,容纳了最大的共识;行政法主体在对策均衡中的处境与其在博弈中所发挥的作用、所提供的行政法权力(利)供求信息形成对应。这种既体现最佳行政法资源配置、又能保证行政法博弈主体各得其所的对策均衡,通过法定程序就转化为行政法的行政权与相对方权利配置格局的结构性均衡[38].

由此可见,行政法博弈及其均衡主要是基于理性人的人性假定,立法主体、行政主体、监督主体与相对方等主体都遵循理性的博弈规则,进行多方博弈并形成行政法权力(利)结构配置均衡,以实现既定社会经济政治结构与宪政结构约束下的公益与私益最大化,从而直接促成行政法结构性均衡的实现。

将博弈的方法引进行政法均衡化之中,首先意味着要淘汰一种似是而非的传统行政法观念。我们习惯于假定政府是仁慈的、全能的与守信的,因此以国家代替市场、或者依赖政府干预来纠正市场失灵。但实践经验表明:组成政府的公务人员在追求自己利益最大化方面与市场主体并无二致,他们极有可能利用职权进行寻租,而非如假定的那样只去谋求公益的最大化;政府也不可能全能全知,政府所占有的资源配置信息往往比市场主体更少,其决策依据并不充分;政府不守信用的纪录较普通民众而言也常有过之而无不及,因为普通民众缺乏应付责难失信的能力,但政府却常常依据强制力“公然地违约”。正因为如此,指望政府来纠正市场失灵往往适得其反,反而造成更加严重的政府失灵。之所以如此,主要归因于行政法内人性假定的分裂。正是在这个意义上,将博弈的方法引进行政法均衡化之中就无疑会引起一场观念革命:依靠所有行政法主体理性参与的博弈方法来形成一个规范所有行政法主体的行政法律制度体系,这种行政法的均衡化,不仅过程民主,而且结果公正。

4、权力(利)配置博弈的基本类型及其例证[39]

行政法主体受利益最大化的驱使,进行各种类型的多方博弈,最终总要归结为行政权与相对方权利配置;因此,行政法博弈的对策均衡的核心是行政权与相对方权利的结构性均衡。

(1)权力(利)配置博弈的基本类型

行政权与相对方权利配置博弈主要包括行政法主体之间所展开的三种基本类型的博弈:

其一,行政—相对方博弈。在进行行政权与相对方权利配置时,行政往往倾向于扩大行政管理范围、增强行政管理强度,以便高效率地实现行政管理目标,实现公益最大化;与之相左,相对方则倾向于严格制约行政权,扩大社会自治范围与企业经营自主权,寻求私益最大化。由于行政权与相对方权利、公益与私益之间的矛盾,行政主体与相对方就必然要进行激烈的博弈。

由于经济组织与行业组织的日渐兴起以及各种利益集团的迅速崛起,造成了行政—相对方博弈之日趋剧烈,这就有力地推动了行政权与相对方权利结构性均衡的形成。显然,如果行政主体与相对方之间的力量悬殊过大,那么,就不可能存在真正的行政—相对方博弈,也就无法实现行政法的平衡。

其二,立法—行政博弈[40].鉴于行政权既有维护公益、保护私益的作用,又有可能被异化为行政寻租的工具而侵犯私益、有悖公益,因此,立法者在进行行政权与相对方权利配置时,就必然要顺应民主政治与市场经济的要求,试图严格控制行政权;对此,行政主体不仅会依据宪法据理力争、还极有可能凭借公益名义向立法者施加压力,以图影响立法决策有利于已,立法—行政博弈因此而起。

作为一种立法权与行政权相互制衡、直接较量的结果,由立法—行政博弈所形成的对策均衡,一般都被限定在立法者能够容忍、行政主体可以接受的范围之内。此种博弈是实现行政法平衡的关键力量,如果立法权过大、或者行政权过大,都不利于立法—行政均衡的形成,从而制约了行政法从失衡趋向平衡。

其三,立法—公众博弈。诚如约翰。斯图亚特。穆勒所言:代议制政府在“利益集团影响之下有与社会的普遍利益不完全一致的危险”[41],这就决定了在开放的立法过程中进行的立法—公众博弈有助于防止立法机关的非理性妥协,从而全面回应社会需要;而且,鉴于市场信息的分散性与立法决策的集中性之间悖性的存在,民主立法过程的实质就必然是一个公众与立法者相互交换信息、彼此沟通、相互影响的过程。

立法—公众博弈及其对策均衡的形成,有助于防止立法者旨在寻租而为的暗箱操作,或者因屈从于利益集团压力而做了强势私益主体的“俘虏”,疏于保护弱者。此种博弈是实现行政法结构性均衡的一条必经之路;也是平衡法得以存在与维持的社会基础。

由此可见,行政法权力(利)配置博弈以民主的方式促成了行政法的理性。行政—相对方、立法—行政、立法—公众这三类博弈,往往呈现出相互交叉、互相影响的关系。譬如,立法—行政博弈必然要顾及相对方的权利需求,立法—公众博弈不可能不考察行政干预的利弊,行政—相对方博弈也自然要影响着立法决策。因此,通过行政权与相对方权利配置的多方博弈所形成的对策均衡,正是行政法平衡的重心所在。

(2)例证:经济行政法行政主体权力与市场主体权利的配置

在市场经济体制下,能否实现对行政主体行政权与市场主体权利作均衡性配置,直接决定着行政法的平衡与否。因此,笔者选择中国经济行政法的权力(利)配置为例,来展示行政法博弈模式的内涵以及对策均衡的形成过程。

1)经济行政法的既定约束。由于存在着限制行政权需求(行政主体策略)与市场主体权利需求(市场主体策略)的一些共同约束因素,这就决定了经济行政法的构建与制度变迁只能在既定的社会结构、宪政结构与现行有效的法律制度框架中进行。

其一,社会结构限制。由于经济行政法只是整个制度结构的一个组成部分,其演变与发展不可避免地要受制于处于转型期的政治、经济、技术、观念等社会因素的限制。因此,社会结构对经济行政法主体的策略选择范围以及均衡结构的限定性,就使得过分滞后于或者超前于社会结构的经济行政立法倾向,一般不会为立法机关所接受。[42]

其二,宪法限制。现行宪法关于政府与市场关系的规定限定了经济行政法的选择范围。宪法所设定的基本框架主要包括:①实行市场经济;②进行宏观调控;③体现平等原则;④实行依法治国[43].这一基本框架就限定了行政主体与市场主体的策略选择范围,立法主体的策略选择也自然要受制于宪法限制。

其三,其他法律制度限制。为了维护法制统一,经济行政立法应当依法而为,不得与现行有效的法律相冲突。法制统一原则无疑限定了经济行政法主体的策略选

择以及均衡结构,譬如,产业政策、财政政策、税收政策、货币政策、金融政策、价格政策等行政法规或者部委规章,必须依法制定,不得与现行有效的法律相背。

2)经济行政法的权力(利)配置

经济行政法权力(利)配置格局,得之于立法机关依据法定程序对行政主体与市场主体之间关于经济行政法的制度效益、立法目标、组织形式、行为模式、法律责任等基本问题,在既定的社会结构与宪法约束下进行博弈所形成的对策均衡的确认;这种格局还将随着社会结构与宪法约束的改变而受到持续的边际调整。

其一,制度效益。由于经济行政法要直接影响着市场主体策略选择的预期成本(交易成本、生产成本与风险成本等),因此,市场主体通常以各种方式向立法机关施加压力,希望经济行政法能明确地制约行政权以节减市场主体的交易成本与风险成本,增加预期收益的确定性,从而提高企业效率、增进企业利润。对此,行政主体却不以为然。行政主体倾向于认为经济行政法应该有助于增加市场主体经营决策行为的可预期性,有助于维护稳定的经济行政法律秩序,有利于提高行政效率。由此可见,市场主体与行政主体都希望经济行政法能降低成本、提高效率,但二者的效益评价标准却不尽一致。惟此,立法机关必然要对两种效益观进行整合,以保证其所制定的经济行政法的预期社会成本小于预期社会收益[44].

其二,立法目标。市场主体倾向于认为经济行政法应禁止行政主体以各种方式侵犯市场主体的财产权利与经营决策权,以提高企业效率、维护经济自由。但行政主体却认为经济行政法应有助于保障社会公平-这主要包括大企业与小企业之间、公有制企业与非公有制企业之间以及不同地区、不同行业的市场主体之间的法律地位平等,这就要求经济行政法授予行政主体更多的行政权以有效维护行政管理秩序、进行各种私有财产征用、税款征收,通过各种转移支付以提高社会福利水平。显然,市场主体与行政主体各自所主张的立法目标截然不同。立法机关必须兼顾私益与公益,基于行政主体与市场主体的多方博弈,将经济行政法的立法目标定位为既有助于促进市场效率、又要兼顾社会公平,既要保障经济自由、又要促进有序竞争。

其三,组织形式。市场主体通常认为,为了保障其最优地进行技术与资本组合,经济行政法应赋予市场主体充分的企业组织形式自主决策权,由市场主体自主地决定是否采用个体制、合伙制、有限责任公司、股分有限责任公司或者其他企业组织形式,并由市场主体自主地决定企业的设立、变更、分立、兼并、重组、解散、破产等,而无须行政干预。但是,行政主体却倾向于认为,由于中国尚处于转型时期,市场尚不成熟,市场主体普遍不够理性,因此,经济行政法应赋予行政主体足够的行政许可权,以便通过对企业组织形式的管理来培育市场、引导企业,从而既防止垄断组织的出现、又推动产业结构的调整与升级,并能有效地防止国有企业国有资产的流失。行政主体与市场主体之间的对立决定了立法机关必然要对这两种相异的策略选择进行整合,在赋予市场主体相对独立的自主决策企业组织形式权利的同时,又赋予行政主体必要的企业组织申批权与生产经营许可权;作为博弈的结果之一,各种行业组织与社会中介组织也就应运而生。

其四,行为模式。市场主体认为,经济行政法应该尊重市场机制,赋予市场主体在价格信号的引导下自主决定企业的人财物与产供销的经营自主权,而无须行政主体干预市场的资源配置;对于必要的经济行政行为-尤其是行政自由裁量行为,要本着提高企业效率的宗旨来设计行政程序,以严格制约行政权、保障市场主体全方位参与行政。但是,行政主体却倾向于对市场进行普遍干预,以避免由市场失灵所造成的经济波动;主张经济行政法应赋予行政主体干预市场的行政自由裁量权,以纠正市场失灵、提供公共物品、降低通货膨胀率或者失业率。显然,市场主体与行政主体对行政行为模式的设计要求相去甚远,这就迫使立法机关对这种张力进行整合,既承认必要的行政干预有助于纠正市场失灵、又要确立规范的行政行为模式以防政府失灵,要求政府既在宏观上对整个市场进行调控、引导、又要强化对自然垄断企业的微观管制。作为结果,立法往往既赋予行政主体必要的自由裁量权,又以严格的行政程序来防止行政自由裁量权的滥用。[45]

其五,法律责任。对于市场主体而言,如果通过垄断或者不正当竞争所形成的收益远远超过违法成本,那么理性的市场主体就会倾向于违法;对于行政主体而言,如果行政寻租的成本远远小于收益,那么违法行政就会普遍存在。因此,法律责任就成为影响经济行政法主体策略选择的一个最为重要的潜在成本,它也因此成为经济行政立法中的一个博弈焦点。行政主体倾向于严厉制裁市场主体的违法行为,而市场主体则倾向于监督机关严格监督行政主体依法行政,尤其是将司法审查视作监督行政、维护私益的重要筹码。对此,立法机关要对双方的预期违法成本与预期违法收益进行衡量,并据此确定适宜的行政监督的范围与方式以及以司法审查为核心的监督行政的广度与深度。

综上可知,平衡论者所主张的行政法平衡乃是以统一的理性人假定为前提,以保证行政法博弈这种实现、实践行政法结构性均衡的行政法方法,在整个行政法运作过程的普遍适用[46].尤其是,由于行政法博弈总是围绕着行政权与相对方权利的配置格局而展开,因此,行政法的对策性均衡与行政法博弈之间就具有了内在的关联性。

[1]管理论、控权论与平衡论是平衡论者采用辩证思维对行政法的核心矛盾进行分析所形成的三种“理想类型”。参见,罗豪才:“行政法的语义与意义分析”,载《法制与社会发展》1995年第4期。

[2]平衡论是中国行政法学对本国行政法制实践所作的理论回应。一则,改革开放之前的中国行政管理基本奉行“命令—服从”模式,妨碍了企业效率的提高;另则,“权力下放、放权让利”的控权行政改革又导致了“一收就死、一放就乱”窘局的出现。有鉴于此,平衡论应运而生,并得到了较快的发展。参见,罗豪才、袁曙宏、李文栋:“现代行政法的理论基础”,载《中国法学》1993年第1期;沈岿:“试析现代行政法的精义-平衡论”,载《行政法学研究》1994年第2期;王锡锌:“再论行政法的平衡精神”,载《法商研究》1995年第2期;罗豪才:“行政法的语义与意义分析”,载《法制与社会发展》1995年第4期;罗豪才、甘雯:“行政法的‘平衡’及‘平衡论’范畴”,载《中国法学》1996年第4期;罗豪才、沈岿:“平衡论:对现代行政法的一种本质思考”,载《中外法学》1996年第4期;姜明安:“授权、分权、控权-平衡行政法生存的‘理’”,载《中外法学》1996年第5期;罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版;罗豪才、方世荣:“论发展变化中的中国行政法律关系”,载《法学评论》1998年第4期;罗豪才、崔卓兰:“论行政权、相对方权利及相互关系”,载《中国法学》1998年第3期;甘雯:“行政法的平衡理论研究”,载罗豪才主编:《行政法论丛》(第一卷),法律出版社1998年版;沈岿:《平衡论-一种行政法的认知模式》,北京大学出版社1999年版;罗豪才:“行政法学与依法行政”,载《国家行政学院学报》2000年第1期;罗豪才、宋功德:“现代行政法学与制约、激励机制”,载《中国法学》2000年第3期。新晨

[3]参见,皮纯协、冯军:“关于‘平衡论’疏漏问题的几点思考-兼议‘平衡论’的完善方向”,载《中国法学》1997年第2期;郭润生、宋功德:“控权—平衡论”,载《中国法学》1997年第6期。

经济行政管理论文范文第6篇

关键词:高校;服务型;行政管理体系;路径

近年来,“服务行政”研究逐渐成为学术界的热点问题之一。尤其是自2004年2月21日总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”以来,在全国范围内更是掀起了一场对构建“服务型政府”或“服务型行政管理体系”进行理论研究和实践探索的浪潮。在这一浪潮的推动下,国内高校在探索服务型行政管理模式的道路上也迈出了重要的步伐。

一、高校构建服务型行政管理体系的理论与实践背景

学术界有关“服务行政”和“高校服务型行政管理”的理论探讨、各级政府机构建设“服务型政府”的实践探索以及高校内部管理体制改革的推进,为高校构建服务型行政管理体系提供了重要的理论与实践基础。

1.关于“服务行政”的理论探讨

“服务行政”一词最早见于德国行政法学家厄斯特·福斯多夫(ErnstForsthoff)发表于1938年的代表作《当成是服务主体的行政》一文[1]。在国内,“服务行政”思想的提出至少可以追溯到20世纪90年代初。当时,台湾学者陈新民在《公法学札记》一书及其他一些相关文章中对福斯多夫提出的“服务行政”概念进行了介绍与解读[2]。此时,大陆的一些学者也开始意识到建立服务行政的必要性。郭道晖指出,在市场经济中,最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府[3]。陶学荣认为,要不断创新行政体制,增强其适应性,使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要[4]。张成福认为,“管制行政”与“服务行政”的冲突是公共行政与经济社会发展冲突的主要表现之一。在他看来,应当要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体[5]。崔卓兰也提出要将政府的“管理”和“服务”融为一体,树立“管理即是服务”的思维模式[6]。张康之则把历史上的行政分为三种模式:统治行政、管理行政和服务行政[7]。在他看来,人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程,建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。马敬仁也明确指出,“服务行政”将是我国政府、企业和社会管理发展的必然趋势[8]。从此,公共行政将走向服务行政逐步成为学术界的共识。自20世纪90年代末期以来,一些学者开始对“服务行政”的内涵与特征进行更深入的探究。沈荣华指出,可以从观念、功能、本质这三维角度来考察服务行政的内涵结构。从观念上讲,服务行政应以社会公众的需求为出发点,确立亲民意识和责任意识;从功能上讲,服务行政就是要转变政府的角色,使政府成为公共服务的供给者,要以出于公心、服从民意、设身处地为人民着想、努力提高服务质量为己任;从本质上讲,服务行政应以人民为主体,使政府充分发挥社会公共事务的服务性功能[9]。

学者张康之在不同的文章中对服务行政模式的特征做了深入的探讨。在张康之看来,在社会主义公共行政模式中,为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念,而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度。首先,服务行政是服务本位的行政。服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能,但服务行政的管理是建立在为社会服务的原则基础上的,管理是手段,服务是目的[10]。其次,服务行政是公民本位的行政。服务型政府将彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念,而确立为民服务和“人民作主”的理念,“政府定位于服务者的角色上,把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”[11];第三,服务行政是社会本位的行政,“服务型政府坚持以社会为本位,在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制,扩大社会自治的范围,即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的[11];第四,服务行政是公正的行政。张康之认为,统治行政中不存在公正,管理行政中的公正也只是一种虚假的公正,而服务行政“要求行政人员的被授权完全用来为行政客体的服务上,不允许行政主体的个人私利渗入其中,整个社会的任何一种力量,任何一个地区,任何一个团体,作为行政客体,都是服务的对象,行政人员平等地对待一切服务对象,所以就能够实现公正行政”[7]。

2.建设服务型政府的实践探索

自20世纪70年代以来,政府行政管理体制改革逐渐成为世界性的热点问题。虽然不同国家在政府改革理念上各有各的侧重点,但提高公众服务质量是各国政府共同追求的改革目标。由管理行政转向服务行政成为21世纪世界各国公共行政改革的重要趋势。在这一趋势的影响下,我国政府也明确提出了构建服务型政府的改革目标。2004年2月21日,总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中正式提出“建设服务型政府”的目标。2007年10月15日,总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的报告中,进一步强调要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,并明确提出要完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务。

事实上,在中央提出建设服务型政府之前,部分地方政府就已经开始了构建服务型政府的实践探索。例如,早在2002年初,南京市政府就提出要建设规范透明、廉洁高效的服务型政府。2003年2月,南京市政府颁布了《关于推进服务型政府建设的实施意见》,并从建立民主科学的公共决策机制、推行行政法定化、提高公共服务效能、建立新的社会评价系统等方面着手进行政府管理体制改革[12]。重庆市政府也于2003年8月颁布了《关于建设服务型政府的工作意见》,并从创新行政管理体制、创新行政管理方式、推进行政法治化、建设优良的市场经济环境等方面提出了行政管理体制改革的总体安排。此后,尤其是党中央、国务院明确提出建设服务型政府目标之后,许多地方政府也陆续推出了建设服务型政府的改革措施。构建服务型政府,加强公共服务职能成为我国政府管理模式变革的重要趋势。在这一背景下,提升服务水平也开始成为我国高校行政管理体制改革的重要目标。

3.高校服务型行政管理研究进展

高校行政管理体系作为整个社会行政管理系统的重要组成部分,其管理理念和管理制度必然受到社会行政管理思想变革的深刻影响。有关“服务行政”的理论探讨,为高校服务型行政管理体系研究提供了重要理论基础,而中央和地方政府建设服务型政府目标的提出,则直接推动了高校服务型行政管理体系的研究和探索。

尽管在学术界明确提出“高校服务型行政管理”概念之前,已有部分研究者提出建立服务型人才培养模式、服务型就业指导中心、服务型学生工作模式等设想[13],但对高校服务型行政管理进行系统思考却是始于2006年。2006年,林则田、曹发军在《实践“三个代表”重要思想努力打造高校服务型机关》一文中提出构建“高校服务型机关”的问题[14]。从文献检索情况来看,这可能是国内首次明确提出建设高校服务型机关。

此后,陆续有学者开始对高校服务型行政管理的涵义与特征进行探讨。黄崴等人将“服务型学校管理”定义为“学校平等地对待师生,关心、尊重和爱护师生,建立学校与教师、学生、家长、社区之间的合作机制,重视师生、家长和社区对学校的决策与管理参与,为师生营造和谐的教育环境,以促使学生身心得到全面发展”,并提出服务型学校管理模式的核心价值是服务本位、平等与尊重、合作与参与[15]。林则田等人认为,高校服务型机关要遵循“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的基本要求[14]。

关于服务型管理体系的建构,不同研究者从不同方面提出了各自的方案。总的来看,主要是从管理理念、管理职能、体制机制、组织结构、管理方式等方面提出相关主张。(1)管理理念方面,林龙海提出要树立以人为本、管理就是服务的观念[16],代飚认为要树立亲师生、为教学、为服务的理念[17]。(2)管理职能方面,代飚提出要实现从权力型机关向责任型机关转变[17];林龙海认为要高度重视行政管理中的服务职能,要摒弃行政本位,转而以教学科研为中心[16]。(3)体制机制方面,林龙海认为要简政放权,推进管理重心下移,要实行岗位责任制和问责制[16];黄崴等人提出要建立参与式、民主化、决策过程规范化和专业化的决策机制[15]。(4)组织结构方面,黄崴认为要形成扁平化组织结构,建立弹性化运行机制,使组织成员职业化[15]。(5)管理方式方面,黄崴提出要改变领导对教师、教师对学生以及学校对家长的管理方式[15];代飚认为要从封闭式机关转向透明式机关,确保行政活动的公开、公平和公正[17]。

4.服务型行政与高校内部管理体制改革

改革开放以来,我国高校内部管理体制改革经历了试点、全面改革和不断深化三个主要阶段,改革内容主要围绕高校自主权下放、高校后勤社会化改革、人事与分配制度改革、党委领导下的校长负责制的健全与完善、建设现代大学制度等主题而展开[18]。经过30年的发展,高校内部管理体制改革开始呈现出新的发展趋势。其中,加强高校行政部门的服务职能成为改革的重要方向。

首先,提高教育质量要求高校行政部门必须加强为教学和学生服务的职能。自1999年扩招开始,我国高等教育进入了快速发展阶段,高等教育规模迅速扩大,至2007年,我国高等教育毛入学率达到23%。但是,与此同时规模与质量的矛盾日益凸显,提高教育质量开始成为高校发展的重中之重。这就要求高校行政部门必须以提高教育质量为中心,不断强化为教学和学生服务的职能,推动教育教学质量的提高和学生的全面发展。

其次,学术权力的发展要求高校行政部门必须加强自身服务学术研究的职能。政治权力、行政权力与学术权力是高校内部管理中相互制衡的三大基本权力。由于各种各样的原因,政治权力、行政权力一直凌驾于学术权力之上,由此导致的学术决策行政化、学术研究质量下降等问题日益凸显。此外,我国高校普遍开始探索建立现代大学制度,而现代大学制度的一个重要特征便是“教授治学”。因此,学术权力的回归已成为高校内部权力结构变迁的重要趋势。有学者指出,目前高校中学术权力已处于上升态势,今后将形成“品”状组合的权力结构,即学术权力置于顶端,政治权力与行政权力构成底部支撑[18],因此,学术权力的日益发展无疑要求行政机构必须加强自身服务学术的职能。

第三,高校服务社会功能的凸显要求高校行政部门必须加强为社会服务的职能。国内一些地方政府和高校提出建设“服务型高校”[19]的目标,强调高校要主动承担推动国家及区域经济社会发展的重大使命。高校内部管理体制必须适应学校与其他社会组织联系日益紧密的状况,使内部管理体制更好地适应服务社会的要求。

总之,高等院校所承担的基本功能和我国高等教育所发生的一系列变化都要求高校行政工作必须以“服务”为中心,行政部门应不断强化服务职能,提高自身服务能力和水平。同时,高校实行服务型管理,也是整个社会行政管理思想变革趋势的必然要求。

二、“服务型高校行政管理模式”的内涵与特征

高校构建服务型行政管理体系,首先要准确把握服务型高校行政管理模式的内涵及特点。

1.“服务型高校行政管理模式”的内涵

笔者认为,可以从管理观念、管理职能、管理方式、服务对象等角度考察“服务型高校行政管理模式”的内涵。从管理观念上看,管理者将自身定位在服务者的角色上,普遍树立以人为本的理念,具备较强的服务意识,把为广大师生员工和其他相关利益者服务视为行政机构的基本宗旨;从管理职能上看,为师生员工等相关利益者服务成为行政部门的首要职能,行政机构根据相关需求提供全面而周到的服务,并重视提高服务质量;从管理方式上看,管理部门改变行政命令式的工作方式,尊重广大师生员工和其他相关利益者,重视其需求和意见,以平等的姿态为相关方面提供服务;从服务对象上看,高校承担着人才培养、科学研究和社会服务三大功能,这也就决定了高校行政部门基本的服务对象是学生、教研人员以及与学校合作的相关社会机构,他们的愿望和需求构成了学校行政管理活动的出发点和归结点。

由此,我们认为,高校服务型行政管理指的是高校行政部门以师生员工等相关利益者的需求为导向,以提供优质服务为首要职能,通过完善的服务制度和服务体系为师生员工及其他相关利益者提供高质量服务的一种管理模式。

2.高校服务型行政管理模式的特征

服务型行政管理是一种不同于以往行政模式的新型管理模式,这种管理模式具有如下特征:

服务本位。以“服务”为导向的学校管理模式强调把服务作为核心价值观和行政管理机构的首要职责。坚持“教育以育人为本、以学生为主体,办学以人才为本、以教师为主体”的原则,把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿,为师生的工作、学习和发展提供良好的环境和优质的服务,为相关合作者提供高质量的社会服务。

尊重与平等。服务型高校管理模式倡导并实践尊重与平等的伦理观,尊重每个个体,强调人人平等,努力使管理人员、教师、学生形成一种互相尊重、彼此平等的和谐关系。行政部门在管理决策过程中,充分考虑并积极维护师生员工的合法权益,尊重他们的意愿,努力使人人平等地享有学校发展的成果。

高参与性。服务型行政注重提高相关利益者在学校管理和决策活动中的参与程度,让其广泛参与到学校发展与建设中来。学校决策活动不再仅仅由少数领导干部把持,而是广泛听取教师、学生、家长及其他相关利益者的意见与建议,让其充分参与到决策过程中来。相关利益者代表不仅拥有管理建议权,而且真正享有表决权。

强回应性。服务型高校行政管理体系具有科学有效的沟通回应机制,学校行政部门与师生员工及社会服务对象之间能够保持畅通无阻的有效沟通与交流,行政机构能够及时掌握服务对象的需求、愿望和意见,并及时、主动地作出反应,有效地解决服务对象提出的各种问题。

公开与公正。在服务型行政管理体制下,学校行政部门应该及时向师生员工、家长及其他相关利益者公布相关工作信息,使决策和管理活动更加透明和公正。师生、家长等相关利益者有权对学校的服务质量进行监督,如果服务没有达到标准,有权提起申诉。

三、高校构建服务型行政管理体系的基本路径

构建服务型行政管理体系是高校内部管理体制改革的重要方向,同时也是一项涉及管理理念、体制机制、组织机构等诸多方面的系统工程。笔者认为,应当着重从理念、制度、组织和保障措施四个方面着手,推动高校服务型行政管理体系的建立和完善。

1.高校服务型行政管理观念体系建设

服务型行政管理体系的构建,要求对以往行政本位的管理理念进行变革,培育并形成以服务为核心的管理理念。

首先,要树立以人为本的理念。坚持“教育以育人为本、以学生为主体,办学以人才为本、以教师为主体”的原则,把师生员工的全面发展作为学校发展的核心目标,尊重和依靠广大师生员工,充分激发和调动师生员工的积极性、主动性和创造性。

其次,要强化“管理即是服务”的意识。把服务视为管理的核心要素,把为师生员工和其他相关利益者服务作为学校的首要工作来做,将服务水平作为评价学校管理水平的核心指标。

第三,要树立“管理意味着责任”的观念。高校行政部门的首要职能是服务,服务就意味着要对服务对象负责。因此,要大力加强管理者的责任意识,努力构建责任型高校行政管理机构。行政管理人员要主动关注师生员工的利益诉求,对师生员工、家长和其他相关利益者负责。

2.高校服务型行政管理制度体系建设

高校建立服务型行政管理体系,应大力推进管理体制机制改革,建立服务型的行政管理制度,推动服务行为制度化。

第一,完善科学民主的决策制度。不断完善重大事项集体决策、专家咨询、决策评估等制度,使决策更加科学化、规范化和专业化;涉及学校发展重大问题和师生员工切身利益的决策,应充分听取广大师生干部、家长及其他相关利益者的意见与建议,坚持问计于师生,提高相关利益者的参与度,接受相关人员与组织的监督;建立健全决策后评价、反馈纠偏和问责等制度,及时发现并解决决策中存在的问题,减少决策失误。

第二,建立和完善沟通与回应机制。建立和完善学校行政机构与师生员工、家长及相关合作者对话的沟通机制,确保双向沟通的及时性和有效性,使学校行政部门能够准确了解师生、家长等相关利益者的愿望和需求。建立科学有效的回应机制,积极主动地回应相关利益者的诉求,确保其合理需求得到有效满足,其反应的问题得到及时有效的解决。通过网络等技术手段搭建沟通与回应平台,提高沟通和回应的质量与效率。

第三,建立健全服务评价和监督制度。建立科学合理的服务评价制度,对行政部门的服务内容、质量与方式进行有效监督和控制。加强内部监督,健全监督制度,使行政管理工作在有效监督下开展。重视师生及家长来信来访工作,进一步完善相关制度,确保信访渠道的畅通。

第四,推进校务公开制度建设。推行阳光行政,努力建设透明式机关。凡涉及师生员工切身利益、需要师生员工广泛知晓的事项以及相关规章制度规定需要公开的其他事项,均应通过学校网站、校报、校务公开栏等方式,及时、准确地向相关利益者公开。既要公开工作结果,又要公开工作过程。要大力推进校务公开信息化建设,提高校务公开的信度和效度。

3.高校服务型行政管理组织体系建设

高校服务型管理组织体系有3个核心要素:扁平化的学校组织结构;弹性化的学校组织运行机制;专业化的组织成员[31]。构建服务型学校管理模式要求进行组织体系的变革,建立简约化和扁平化的组织结构,形成弹性化的运行机制,同时要加强管理人员队伍的专业化建设。

一要建设简约化和扁平式的组织结构。扁平化组织具有管理层次少、管理费用低、信息传递速度快、信息失真率低、管理跨度大等特点,既能提高组织工作效率和应变能力,又能激发和调动广大教职员工的积极性和创造性。应调整组织结构设计方案,改变传统多层级的直线式组织结构,减少过多的中间层机构和中层行政职位,使行政组织实现简约化和扁平化。同时,适当增设综合性服务机构,设计并建立科学合理的横向组织框架,不断完善横向组织机构。

二要建立弹性化的运行机制。弹性化的运行机制能够有效提高行政部门的灵活性和应变能力,从而更好地处理突发事件,完成特定的服务目标。为此,可考虑实行弹性化的项目管理机制,即围绕相关工作任务,集合在不同部门、具有不同知识和技能的工作人员,形成目标明确、结构合理、协调一致的专门任务团体或日常工作团队,共同完成相关工作,待任务结束后团体成员各回各处。

三要加强管理人员队伍专业化建设。服务型管理强调学校行政部门要向学生提供优质的教育服务,为教师和科研人员提供良好的教学科研服务,并不断推动学校的社会服务工作,这就要求学校管理人员要具备较高的专业素养和专业技能。因此,要大力推进管理人员队伍专业化建设,确保其能够提供专业化、高质量的管理服务。

4.高校服务型行政管理保障体系建设

服务型行政管理体系的建设,要求学校具备良好的保障条件,如充足的办学资金、良好的管理运行条件等。一是完善多元化投融资体系,不断拓宽办学资金来源,大力增加办学资金,为服务型行政管理提供良好的资金基础;二是加强数字化校园建设,充分利用信息技术、网络技术等先进技术手段改善学校管理运行条件,提高服务效率;三是建设“一站式服务大厅”,为广大师生员工提供便捷、高效的服务。[论-文-网]

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[16]林海龙.树立以人为本理念构建服务型高校行政管理体系[J].当代教育论坛,2008(10).

[17]代飙.服务型:高校机关管理模式的转换[J].中国高等教育,2006(24).

经济行政管理论文范文第7篇

改革开放以来,我们党和国家不断总结治国的经验教训,高度重视民主政治建设。二十多年的法制建设,硕果累累,尤其是行政法制建设更是取得了令人瞩目的成就,这不仅表现为立法机关及时制订治安、工商、税务、金融、教育、卫生、环保等部门行政法,使得部门行政法体系日渐完善;还表现为行政机关的执法水平也有了较大程度的提高,基本上能做到文明执法、依法行政;更表现为成功地制定、实施了一系列基本的行政法律,例如,《行政诉讼法》(1989)的出台,改变了传统行政法重视行政权、轻视公民权的不恰当作法,既有助于保护公民、法人与其他组织的合法权益,又有助于维护、监督行政机关依法行使职权,在中国行政法制建设中具有里程碑意义。在《行政诉讼法》的促动下,最近10多年相继制定了《行政复议条例》(1990)、《国家赔偿法》(1994)、《行政处罚法》(1996)、《行政复议法》(1999)、《立法法》(2000)等重要法律、法规,基本上保证了行政立法、行政执法、行政救济与司法审查的有法可依。特别是在入世前后,我国有关机关依据我国宪法、法律和WTO法律及我所作的承诺,对我国现行的法律、法规、规章和司法解释进行大清理,及时进行立、改、废,这样既保证了我国法制的统一性,又使我国的法律体系更鲜明地体现了市场经济的要求。此外,《行政许可法》、《行政强制法》等一批重要的行政法律的制定工作也被提上了立法议程,这些即将出台的行政法律,必将进一步丰富我国的行政法制体系,推动我国的行政法制建设。论文百事通

历史经验表明,一国行政法制建设,既不能与其法律传统一刀两断,更不能脱离现实的经济、政治、文化等社会结构,行政法制建设只有通过对传统行政法律文化的创造性改造,不断地完善行政法律制度、改善行政执法水平、健全司法审查制度,才能及时地回应行政法制建设的现实需要。由于行政法制建设所依赖的政治、经济、文化条件的演变具有历史连续性,因此,我们就有可能通过解释行政法制建设的历史、描述分析行政法制建设的现状,比较理性地预测行政法制的发展趋势。

概而言之,影响我国行政法制发展的主要动因包括五个方面:

一、市场经济的发展。这是现代行政法制发展的最基本动因。从世界范围看,近几十年来,市场经济覆盖了全球的绝大部分经济领域。市场经济的迅猛发展,正逐步改变着各国的政治和社会结构。就中国而言,市场经济体制的建立和发展,加上政府的主导作用,对原有的政治体制和行政法律制度体系产生了较大冲击,直接推动着现代行政法制的发展。

二、民主政治建设。民主政治是平等、权利等价值观念在制度层面上的反映。民主政治的发展程度,直接决定着与其联系密切的行政法制的发展水平。改革开放以来,我国民主政治建设成就斐然,这就为行政法制建设的“更上一层楼”准备了基础。

三、法治理念的确立。法制建设与法治理念密不可分,现代行政法制建设,必然要有法治理念引导;而依法治国方略的提出以及建设社会主义法治国家战略目标的确立,就使得“走向法治政府”之势不可逆转[3].

四、信息化、网络化与全球化。近年来,信息产业突飞猛进,信息化和网络化程度的提高,对行政法制建设不断提出新挑战。网络化的一个重要特点是信息的公开化和迅速传播,它不仅促动了行政管理观念与行政管理方式的变革,而且还拓宽了监督行政渠道。经济全球化进程不可避免地推动着行政法制朝着现代化方向发展。我国加入WTO,在法制统

一、透明、非歧视,正当法律程序,司法审查的范围和标准等诸多方面,直接推动着具体行政法律规范的立改废。因此,在经济贸易领域,国际共同法律规则的形成是我国现代行政法制发展趋势的重要动因之一。

第五,行政法学理论研究的深化。如果说,市场经济,民主政治,信息化、网络化与全球化等诸要素是决定行政法制现代化发展趋势的“硬件”,那么,行政法学理论则是影响行政法制现代化的“软件”。行政法制史与行政法学史之间的密切联系表明:行政法制建设不可避免地要受到行政法学理论的深刻影响-就像行政法学研究无法离开行政法制实践一样。就此而言,行政法学理论研究-尤其是基础理论研究,包括吸收相关学科的优良成果,也是促成行政法制现代化的重要动因之一。

受以上诸多因素的综合作用,在邓小平理论与“三个代表”理论的指导下,我认为,我国行政法制建设已经表现出以下八个发展趋势:行政法制观念进一步更新、行政法价值取向更趋合理、行政法权利(力)结构趋向平衡、行政程序价值日益重视与法典化、行政法机制更加完善、行政管理方式趋于多样化、权利救济趋于多元化与有效性、行政法制方法更加丰富。[4]

一、行政法制观念的进一步更新

行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性。尽管一个社会的行政法制观点具有相对的稳定性,但它不可能一成不变,当行政法制观念改变了,具体的行政法律制度也将由于失却社会正当性而迟早被新制度所取代。在我看来,我国行政法制观念的进一步更新主要表现在三个方面:

1、法治观念

改革开放以来、特别是最近十年,我国发生了两种根本性的观念转变,一是从计划经济向市场经济的“经济观念”的转变,二是从人治到法治“治国观念”的转变,正是这两种根本性的观念转变,使得国家与社会发生了翻天覆地的变化。毫无疑问,这两种深入人心的观念转变必将在新世纪里对我国的行政法制建设产生更大的影响。

同志曾在十五大报告中对依法治国的内涵作了准确的诠释,即“广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行。逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”实施依法治国方略,对于政府与普通老百姓而言,都是一件新事物,这就必然需要进行一系列的行政法制观念更新:对于国家机关工作人员而言,应该树立行政法治观念,依法办事,并在推行法治活动中发扬主导和表率作用;对于公民、法人与其他组织而言,一要强化守法意识,不做违法的事,二要树立参与意识,积极依法参与立法、执法,三要具有权利意识,通过相关的行政程序,行政复议与行政诉讼等法定救济途径维护自己的正当权益。只有政府工作人员与老百姓进一步转变传统观念、树立法治观念,真诚合作、共同推进行政法制建设,行政法治与依法治国才有可能全面实现。

需要指出的是,现代行政法治不仅要追求形式法治,重视行政法律规范的地位和作用,而且还要关注实质法治,以确保行政法律规范的正当性,符合现代社会的价值观念、顺应历史发展的潮流、符合人民群众的根本利益。也就是说,现代行政法治应当是“法律至上”与“法律正当”的有机统一,以实现亚里士多德所谓的“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[5]的法治状态。

2、平等观念

行政法曾经被视为一种不平等的法[6].这种观念在传统行政法制建设中占据主导地位。随着世界各国民主政

治建设的发展,这种观念受到越来越多的挑战。我国宪法规定:“法律面前人人平等”。我认为,宪法中的“人”,不仅指自然人,还应当包括经济主体和行政机关,行政机关和相对方同样应当遵循平等原则。传统行政法学认为,在行政领域的法律关系中,行政机关处于管理者的地位,公民处于被管理者的地位,两者关系不可能平等。我们认为,这是对行政领域法律关系的一种误解。尽管从强制性的行政实体法律关系上看,行政机关居于管理者地位、处于优势,公民居于被管理者地位、处于弱势;但这只能说明行政机关与公民在强制性的实体权利义务关系中,双方权利义务关系的不对等,并非意味着双方在整体法律地位上的不平等;因为,一则,在行政程序法律关系中,公民可以运用行政程序权利制约行政权-例如行政处罚法规定的听证程序、公民陈述和申辩的程序等都旨在制约行政权滥用;另则,在行政诉讼法律关系中,由于被告承担证明被诉行政行为合法的举证责任,因此,较公民而言,行政机关处于不利的地位。在非强制性的关系中,行政机关还可能要为自己设定义务,行政相对方可能从中获得相应的权益,这也是现代行政法制的一个特点。正因为如此,我们认为,与民事法律关系不同的是,行政法关系是由若干个不对等的法律关系构成的,通过这些倒置的不对等关系构成行政主体与行政相对方法律地位的总体平等。[7]

3、平衡观念

究其根本而言,行政法的核心矛盾是行政权与相对方权利之间的“关系”问题,对于这种关系的不同理解与不同回答,形成不同的行政法理论基础模式以及不同的行政法制模式,我们将这些理论模式概括成为“管理论”、“控权论”与“平衡论”;将与之对应的行政法制模式概括为“管理法”、“控权法”与“平衡法”。[8]

我国改革开放之前的计划经济体制下,人们一般将行政法看作政府进行行政管理的工具,不太重视保障相对方的权利而仅强调其必须履行的义务,我们称此种行政法观念为“管理论”,它实际上是一种义务本位的行政法制观念,并且,义务主体仅仅是行政相对方,而不包括行政机关。显然,这种行政法观念显然不符合现代民主与法制的发展潮流。改革开放以后,由于商品经济与市场经济的发展,人们越来越重视民主法制建设,有些人又深受英美行政法传统理论的影响,主张行政法旨在保护公民权利、控制行政权,我们称之为“控权论”。尽管这种行政法观念强调遏制行政权的滥用以保障相对方权利,具有一定的积极意义,但是,由于它忽视了行政法也具有制约相对方滥用权利与激励行政机关积极行政的功能,而与我国目前经济转轨与社会转型时期对于精干、高效行政的要求难以谋合。

因此,我们认为,无论是“管理论”、“管理法”还是“控权论”、“控权法”,尽管它们之间存在着“权力本位”与“权利本位”上的根本区别,但是,它们有一点非常相似-在设计与构建行政法制时都采用“主体”视角,都是以行政权为核心来构建整个行政法律制度体系,从而出现行政法的“一边倒”现象:要么倒向片面地保护行政权、要么倒向片面地控制行政权。鉴于“主体”视角与“以行政权为核心”的传统行政法制模式所存在的弊端,我们尝试转换传统的研究范式,尝试从“关系”视角研究行政法,并比较不同研究范式所构建的理论体系之间的异同。

在我们看来,现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间,谋求一种平衡-一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励和制约、实现行政权与相对方权利的结构性均衡,以兼顾公共利益和个人利益,确保社会的持续、稳定发展。不言而喻,现代行政法的“平衡论”体现出一种权利义务并重、公益私益兼顾的行政法观念,它不仅与现代行政法制的发展方向相一致,而且与我国传统法律文化所推崇的和合、中庸、兼容精神相通。

二、行政法价值取向更加合理

行政法价值取向与行政法制模式息息相关。行政法价值取向的合理性具有历史性与地域性,不存在绝对的合理性。我们认为,现代行政法价值取向中的秩序、公平与自由之间的关系会日益趋向和谐、合理,这是现代行政法制发展的一个基本趋势。

1、秩序

秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性[9].秩序的价值主要在于保证行为的可预期性。行政法律秩序既要求行政领域内的公民、法人与其他组织的行为具有可预期性,也要求行政机关及其工作人员的执法行为具有可预期性,对任何一方的偏废,都会对行政法律关系的确定性与合理性产生负面影响。因此,虽然传统行政法也强调维护行政法律秩序,但是,“管理法”与“控权法”往往只强调某一方行为的可预期性,而忽视了另一方。有鉴于此,现代行政法所追求的行政法律秩序,应对行政主体与行政相对方双方的行为都进行必要规范,从而保证双方行为的可预期性。

较传统行政法而言,现代行政法所要维护的行政法律秩序的范围渐次扩张。这种秩序,不仅包括传统的国家行政管理秩序,还包括其他公共行政管理秩序;不仅要调整人与人之间形成的社会关系,还要协调人与自然之间的关系以实现可持续性发展;不仅包括传统的“有形世界”内的行政法律秩序,还包括电子空间这种“虚拟世界”内的行政秩序,等等。

2、公平与效率

行政法内的公平,其核心内容是指公民、法人与其他组织受到平等对待。公平之所以成为现代行政法的重要价值之一,主要在于公平往往是与竞争机会均等连在一起的,市场经济离不开公平竞争,这就决定了现代行政法必然要具有维护公平的法律价值;而且,由于行政法所确认的权利义务结构在实质上就是对社会资源进行配置、对社会利益进行分配与再分配,因此,行政法是否有助于实现社会公平,就成为一个敏感而重要的问题。我们认为,行政法的公平价值,既是指执法公正与司法公正,更是指立法过程中的平等对待;既指同代人之间的机会均等与分配公平,还要兼顾隔代的资源配置公平,不能对后代的资源提前透支使用。

谈公平无法回避效率问题。行政法不仅要解决公平问题,还得妥善处理公平与效率之间的关系。如果说公平所要解决的是一个如何合理地分配蛋糕的问题,那么效率就是一个如何把蛋糕做大的问题。我们认为,行政法内的公平与效率关系非常复杂,不能一概而论,具体而言:在内部行政行为中,应是效率优先、兼顾公平;在抽象行政行为中应是公平优先、兼顾效率;在强制性行政行为中,应是效率优先、兼顾公平;在非强制性行政行为中,应是公平优先、兼顾效率。

3、自由

自由是现代行政法的重要价值。当然,这种“自由”是指公民的自由,而非行政机关的自由;是指行政法范围内的自由,而非没有边际、为所欲为的自由。也就是说,行政法的自由价值是指公民、法人与其他组织不受任何组织与个人-当然也包括行政机关-的非法干涉,能够在法定范围内自主决策、自由行动。自由的价值之所以在现代行政法中越来越被重视,主要是市场经济与民主政治进一步发展的需要,因为,经济自由与政治民主从来都是形影不离的,这就要求现代行政法不仅要将行政相对方从传统行政法的束缚中解放出来,做一个能够自主决策的主体;而且,还要求行政机关能够积极行政,充分保障公民自由的全面实现。

行政法的自由价值表现为一个不断发展的过程。在自由资本主义时期,奉行“权利本位主义”,个人利益至上,行政法上的公民自由与“自由放任”的经济政策绑在一起。实践表明,自由放任经常会引起经济波动与社会无序,现代还坚持这种自由观的,已日趋减少。我们认为,我国在现代行政法制建设过程中,要注意处理好个人自由和法律责任、个人自由与社会责任、个人利益与公共利益、自由竞争与经济秩序之间的关系,既不能片面强调公共利益而过分限制个人自由、束缚个人发展、制约自由竞争,也不能置公共利益于不顾,片面追求个人的自由自在、浪费社会资源、破坏社会秩序。

三、行政法权利(力)结构趋向平衡[10]

如何调整公民权利与行政权力之间的关系,这是行政法制建设的主要内容。我们认为,在现代社会,从总体上看,行政法主体的法律地位应趋于平等,行政主体的行政权与相对方权利应该趋于平衡,双方的利益呈现均衡化。行政法的这种权利(力)结构性的变化,顺应了现代民主政治与市场经济的客观需要,也符合宪法要求,它是现代行政法制的重要发展趋势之一。

在行政法制实践中,行政法权利(力)结构的失衡普遍存在,失衡形态可大致地分为两类:一类失衡是行政权过于集中和强大,对私人事务、社会经济生活的各个领域控制得过多过死,导致社会缺乏生机活力,并诱致行政权滥用和行政寻租,不利于保障公民权利;另一类失衡是行政权过于分散或弱小,该管理的领域得不到有效管理,存在着权力空白或者权力不到位现象,从而出现权利滥用问题,社会无序甚至混乱,背离了行政法的秩序价值。

显然,这两种行政法失衡都不利于行政法公平与效率价值目标的实现,有必要加以调整。

改革开放前,我国在城市通过单位体制、在农村通过体制对社会行使非常强大和集中的控制权,政府统揽一切,干预经济社会的各个领域,个人与社会则丧失了独立性和自主性。在立法上,一方面,当时众多的行政法规和规章将行政职权规定得非常广泛,法律规范模糊,留下很大的任意解释空间,容易导致行政机关随意扩大权力范围;另一方面,对公民权利或者不加规定,或者作简略规定,且缺乏实现这些权利的程序规定以及在这些权利受到侵犯时予以救济的规定。实践证明,这种权利结构的严重失衡既是经济发展与社会进步缺乏活力的原因,也是民主政治发展不充分的结果。

改革开放后,尤其是随着社会主义市场经济目标模式的提出,与市场经济体制逐步建立和发展相适应,我国的政府职能发生了较大转变,权利(力)结构得到逐步调整,日益重视公民权利在行政法律规范体系中的地位。这主要表现在以下几个方面:第一,公民权利性规范在法律规范体系中逐步增加,正在改变重权力轻权利、重实体轻程序状况。第二,调整非强制性行政行为的行政法律规范越来越多,有权机关逐渐意识到非强制性行政管理手段对于实现行政管理目标的重要性。第三,作为行政机关义务性规范的行政程序规范大量增加,公民的程序性权利受到重视[11].第四,立法中增加了较多的公民福利性权利规范,减少了公民的义务性规范。第五,对行政管理权限作了比较明确的界定,将一部分行政权还给市场主体,将一部分行政权移交给中介组织与社区以及其他社会组织,同时提升这些社会组织的法律地位,强调他们的“治理”作用。第六,在绝大多数的立法中,增加了公民寻求行政或司法救济的法律规范。

尽管如此,由于行政体制的惯性以及立法的滞后性等原因,行政机关所拥有的行政权仍然过大,此与市场经济体制的要求不太协调,甚至一定程度地阻碍了市场经济的发展,这突出地体现为行政审批权的过多过滥,对公民权利施加了很多不必要限制,不仅有损于市场机制配置社会资源的效率,还诱致了行政机构及其工作人员的寻租。随着市场经济体制的进一步发展,公民社会的逐步成熟,就必然要及时地对行政法的权利(力)结构作进一步调整:一则调整行政职能,进一步放松经济性管制,但同时有加强社会性管制[12]和金融监管;另则,应当尽快提升相对方的法律地位,扩充相对方权利,尤其要赋予相对方更多、更充分的参与行政管理的权利,营造实现这些权利的环境,以促成行政机关与相对方走向更广泛的合作。

应当注意的是,行政法的权利(力)结构均衡是一种动态平衡。由于经济、政治、文化条件以及人们行政法制观的变化不定,与之相适,行政法权利(力)结构均衡也必然是一个永无止境的动态过程。因此,行政法应当随着这些决定性因素的变化而不断通过博弈或利益衡量等市场或政府的机制,对权利(力)结构加以调整,从而保证宏观调控的奏效,社会资源在公平的基础上,得以合理配置,实现社会利益的最大化。

四、行政管理方式趋向多样化

在计划经济时代,行政管理基本上采用“命令—服从”模式,这显然与市场经济的要求难以适应,市场经济要求一个多元的、立体的、兼用强制性与非强制性行政行为的行政管理模式与之匹配。

在现代行政法中,强制性行政很可能因相对方的有形或无形抵制而有损行政功效。事实上,行政机关并不总是需要运用强制性行政来强制实现行政管理目标,它完全可以运用一些权力色彩较淡的非强制性行政管理方式,通过促成相对方的自愿参与来实现行政管理目标。由于非强制性行政有助于改善行政机关与相对方之间的关系,有助于公民参与行政管理,调动其遵守法律的积极性和主动性,因此,非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。[13]

行政奖励、行政合同和行政指导作为典型的非强制性行政管理方式,比较明显地体现了私法对公法的渗透。众所周知,民商法特别强调当事人的地位平等和意思自治,行政奖励、行政合同和行政指导虽然带有一定的行政色彩,当事人的权利义务并非完全对等,但是,较强制性行政而言,它们对于行政法律关系主体法律地位平等与意思自治的强调,更加接近民事行为。[14]需要注意的是,尽管行政奖励、行政合同、行政指导等非强制性行政行为较行政处罚、行政强制等行政行为而言,一般不会直接损害行政相对方的合法权益,但是,由于行政机关在非强制性行政中也可能滥用职权、或者违法行使职权,从而违反行政合法性原则、合理性原则、平等对待原则以及信赖保护原则等,因此,如何切实有效地规范非强制性行政行为,就成为现代行政法所不可回避的重要问题。

当然,我们强调现代行政法制建设中非强制性行政方式的重要性,并非意味着强制性行政变得无足轻重,由于行政相对方在客观上具有滥用权利和自由的可能,行政主体仍要依法保留必要的强制性行政以维护行政法律秩序。不过,现代行政法中的强制性行政与传统行政法的“命令—服从”模式之间已不能同日而语,这既表现为行政主体只能依法实施强制性行政-“法未规定不可为”;也表现为强制性行政应该遵循法定行政程序,不得违背正当法律程序原则;还表现为强制性行政应该接受行政复议、司法审查以及其他的法律监督,以保护行政相对方的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权。

五、行政程序价值的日益重视及其法典化

世界各国行政程序立法态度,大致说来,经历了两次比较大的转变,表现为两个发展阶段。

1946年之前可以视

为第一阶段,它比较偏重于效率模式,主要旨在促进行政管理。对政程序立法的重视起始于19世纪末的欧洲大陆,1889年西班牙制定了世界上第一部行政程序法典,1925年奥地利制定了一般行政程序法,掀起了行政程序法典化的第一次高潮。但这一时期的行政程序法,主要还是出于方便政府对行政相对方进行管理的需要,用以提高政府的效率,而非出于保障相对方合法权益的目的,行政程序法与行政实体法的价值目标基本一致,此与现代行政法制所要求的民主、公开、公平和理性等价值取向存在着明显的距离。

1946至今可以视作第二阶段,这一阶段比较偏重公平模式,主要旨在制约行政权。英美法系国家具有重视程序公平的法律传统,英国普通法中的自然公正原则和美国宪法修正案第五条与第十四条所规定的正当程序原则,都为法院要求行政机关遵守正当程序提供了法律依据。1946年,在反法西斯战争胜利后的民主浪潮推动下,美国国会将法院判例和学术研究的成果加以成文化,制定了《联邦行政程序法》,它对行政程序的一般原则、行政立法和行政裁决的程序作了规定,体现了行政程序的公开、参与和公正等原则。[15]美国《联邦行政程序法》对包括德国和瑞士在内的很多国家的行政程序立法,都产生过深刻影响,推动了行政程序法典化的高潮的出现。20世纪90年代以来,以亚洲国家为中心,又掀起了制定行政程序法的高潮,日本、韩国、我国的澳门和台湾地区等都相继制定了专门的行政程序法典。第二阶段行政程序法典化浪潮都明显地重视行政程序制约行政权的功能,行政程序更多地成为行政相对方的一种权利,其透明度亦明显增强,有利于行政相对方广泛地参与行政。

现代行政程序法必须体现公正、公开、公平、理性和参与等价值要求,而要贯彻、落实这些价值,应该具有一系列具体的行政程序制度,这主要包括行政公开制度、听证制度、说明理由制度、回避制度、不单方接触制度、告知制度、时效制度等等。[16]其核心是听证制度。听证就是听取当事人的意见。尤其是在行政机关可能作出不利于当事人的决定之前,必须听取当事人的意见,保障行政相对方有效地参与行政决定。如果采取正式听证的方式,则主持听证的行政机关必须事先将听证的内容、时间、地点等情况告知当事人;在听证过程中,当事人有权提出证据,进行口头辩论,行政机关必须根据听证记录作出决定。听证制度不仅有利于行政机关作出的行政决定证据确凿、适用法律正确,还可以减缓相对方的抵触情绪,自愿履行义务,降低行政成本。

重实体、轻程序是我国的行政法制传统之一。传统行政法理论认为,行政行为只有实体法的要求而无程序法要求,行政程序只是行政实体的附属品,甚至被视作行政机关的权力性规范和公民的义务性规范,否认行政程序的独立价值。在我们看来,只强调行政实体法价值而忽视行政程序法价值非常有害,它将导致行政法制建设的畸形。因此,我们必须尽快树立起行政程序意识,重视行政程序法的独立价值,[17]以促成现代行政法的权利(力)结构性均衡的出现。

我国近二十多年的行政法制建设,对行政程序法价值的认识越来越明确,行政程序法制有了较大的发展。但是,我国的目前行政程序立法采取的主要是分散规定行政程序规则的方式,在各个单行法中对相关的行政程序加以规定[18].我们认为,随着行政程序法典化条件的日渐成熟,将来在适当的时候可以考虑制定一部统一的行政程序法典,对行政程序中具有共性的部分在行政程序法典中加以系统、全面的规定,这样既可以避免顾此失彼、挂一漏万,还可以节约立法成本,保障行政法制的统一。[19]

六、行政法机制更趋完善[20]

我们认为,行政法的制度体系大致包括两大类,一类是旨在调整行政主体与相对方之间的行政关系的法律制度,另一类是旨在调整监督行政主体与行政机关之间监督行政关系的法律制度。对于一个完整的行政法律制度体系而言,这两类制度应该具有统一的行政法机制一以贯之,成为行政法机制的载体,以保证行政法功能的全面实现。

在我们看来,传统行政法的制度、机制、功能都是片面的。其中,“管理法”主要依靠制约机制来制约行政相对方以维护行政法律秩序,“控权法”则主要依靠制约机制来制约行政权以维护公民自由,“管理法”与“控权法”都只具有制约机制与制约功能,都只强调对一方主体进行片面控制,而缺失激励机制以激励行政主体与相对方。实践证明,片面主张消极制约的行政法,要么压抑相对方的能动性,要么成为行政机关积极行政的障碍,不利于行政法功能的全面实现。

我们认为,现代行政法机制应该是制约与激励相容的。与“管理法”和“控权法”的所采用的单向思维方式不同,“平衡法”采用辨证思维方式来构建行政法机制。正如市场经济由于兼有激励与约束机制,从而促成了市场竞争与分散决策的理性化一样,要实现、维持行政法的权利(力)结构性均衡,也必须具有完善的制约与激励机制。

行政法制约机制是指行政法既制约行政主体滥用行政权,预防、制裁违法行政;又制约相对方滥用相对方权利,预防、制裁行政违法。行政法激励机制是指行政法既激励行政主体积极行政,为公益与私益的增长创造更多机会,又激励相对方积极实践法定权利、依法全面参与行政,监督行政权的行使,促成行政主体与相对方之间的互动与合作。不过,尽管平衡法的制约机制与激励机制具有相对的独立性,但是,不可能将二者断然分开,制约机制与激励机制在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。譬如,激励相对方积极参与行政,既能扩张相对方权利、又有利于监督行政。

我们认为,现代行政法机制的制约与激励并举,正成为现代行政法制建设的一个重要趋势,现代行政法只有具备融洽的行政法制约与激励机制,才有可能充满生机与活力。一方面,我们应看到行政机关与相对方之间存在对立性、行政权力和公民权利具有冲突性、公共利益与个人利益有不一致性,因此现代行政法制必须建立制约机制,通过限制行政权作用的范围和程序、建立监督体制来制约行政权;通过对相对方行政违法行为进行制裁来制约相对方对自己权利的滥用。另一方面,我们又要看到,行政机关与相对方之间存在着合作性、行政权与公民权利具有统一性、公共利益与个人利益具有一致性,因此要建立激励机制,鼓励行政机关工作人员发挥创造性,积极寻求最佳的管理方式以实现行政目的,在法定职权范围内积极行政、为社会提供最好的行政服务;鼓励市场主体竞争、合作、创造社会财富,并且充分发掘自身潜力,依照法定程序积极参与行政,影响行政决策,推定行政民主化进程。这两种机制应当相辅相成、协调运作。简而言之,行政法机制激励与制约相容的实质是,正确地处理国家、社会、个人之间的关系,通过以行政法制度体系作为载体的行政法机制的协调运作,以实现国家与社会之间的良性互动、促进公共利益与个人利益的共同增值。

应当注意的是,虽然完善的现代行政法机制应当是制约与激励的协调运作,但这并非意味着没有重点,恰恰相反,现代行政法应当根据不同历史时期的不同情势而有所偏重。例如,由于我们国家目前正处在从计划经济向市场经济转轨、从人治向法治转变的历史进程当中,一般而言,行政权力过于强大、相对方权利过于弱小、行政机关经常任意侵犯相对方合法权益,因

此,我国现代行政法制建设的重点就应当放在如何更加有效地制约行政机关违法行政、激励行政相对方参与行政这两个方面;而且,无论是制约还是激励,都不得违背行政法治原则,该依法制约、依法激励,以保证行政行为的合法、合理。

七、权利救济方式趋于多样与实效性

尽管行政机关在维护社会公共利益、保障个人合法权益方面扮演着不可替代的角色,但是,由于各种原因,行政机关经常违法行使职权,侵犯行政相对方的合法权益。“无救济则无权利”。因此,如何为合法权益受到行政行为侵害的行政相对方提供完善的、具有实效的权利救济,就成为现代行政法制建设的一项重要任务。

我国自从1989年制定行政诉讼法以来,在权利救济制度的建设方面取得了较大进步。行政诉讼、行政复议、行政赔偿、信访等权利救济方式逐步完善,这就为因合法权益受到违法或不当行政行为侵犯的行政相对方提供了比较充分的救济途径。

但是,我国行政法上的权利救济制度仍然面临着重大的挑战。一则,随着市场经济的发展,公民的权利意识日益高涨,而现实中行政寻租现象严重,行政侵权行为时有发生,这就导致了广大人民群众对国家提供更加完善的权利救济的要求愈益强烈;二则,我国已加入WTO,WTO旨在实现国际贸易自由化,消除各国政府设置的贸易壁垒,由于WTO规则的绝大部分规则是针对政府行为的,而司法审查则是保证WTO规则得以实施的重要保障,WTO在权利救济方面提出了很高的要求,我国现有的权利救济制度与之相比尚存有一段差距。三则,我国政府已经分别于1997年10月和1998年10月,签署了《经济、社会与文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利公约》,由于这两个国际公约在权利救济和保障方面也有比较高的要求,这就要求我国行政法应提供更加充分有效的权利救济。

1、权利救济方式趋向多样化

我国目前对行政行为的权利救济主要包括信访、行政复议、司法审查、行政赔偿等,未来权利救济制度的发展,除了既有权利救济方式的功能将得到更进一步的发挥之外,一种新的权利救济方式-行政裁判制度-有可能在我国得以普遍建立。

根据国外的经验,行政裁判机构一般是由国家在普通法院之外建立的具有较强独立性的、专门的化解纠纷机构,它的组成人员主要包括法律专家、技术专家和行政事务方面的专家,其功能在于对行政行为的合法性进行审查,有的裁判机构还同时裁决民事争议。由于行政裁判机构同时具有法律与行业两方面的专业知识,可以更加有效地发挥对行政权的监督和权利补救的功能,程序较为简便,效率较高,因此,在世界各国得到广泛重视,不仅那些主要由普通法院对行政行为的合法性进行审查的英美法系国家,越来越重视行政裁判所制度的发展,即使在设有独立的行政法院的德法等国,专门的行政裁判制度也受到特别重视,它们在一般行政法院之外,还设立了众多的特别行政机构(或行政委员会),主管各专业行政领域的行政争议。

我国目前对行政行为的权利救济存在着专业化分工不够充分的问题,业已存在的一些专业性行政复审委员会,例如专利复审委员会和商标评审委员会,其独立性较差,裁决的公正性也缺乏有力保障,这些都不利于对行政权的监督和对公民权利的保障。我国行政法应当顺应现代行政法制在权利救济方面更趋多样化和实效性的趋势,借鉴外国的行政裁判所制度,在普通法院之外建立具有较高独立性的专门性行政裁判机构。

2、司法审查范围进一步扩大

就司法审查概念本身而言,它是一种司法权对于立法权和行政权进行监督、制约的制度,其功能在于保障法律符合宪法,行政行为符合宪法和法律;在我国,司法审查特指司法权对行政权的有限监督。随着民主政治与市场经济的推进,我国行政诉讼法所确立的受案范围已显得过于狭窄,应该有针对性地加以扩充:

第一,应当逐步确立对抽象行政行为的司法审查权。世界上很多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象,相对方直接对抽象行政行为提起诉讼,实现事前救济,可以避免事后无法救济的可能性,同时也符合诉讼经济的原则。确立法院对抽象行政行为的司法审查权,可以更大程度和更大范围地保护相对方的合法权益。法院对具体行政行为的合法性审查只能保护提起诉讼的相对方,而法院对抽象行政行为的合法性审查,可以保护所有可能或已经受到该抽象行政行为侵害的相对方。但是,根据我国行政诉讼法的规定,法院只能对行政机关的具体行政行为进行审查,这显然难以适应我国民主法治进一步发展的需求。因此,将抽象行政行为逐步地纳入司法审查范围,已成为行政法制建设的趋势之一。此外,司法审查抽象行政行为,也是WTO具体协议的要求。例如,GATS(服务贸易总协定)就要求成员国允许法院对中央和地方政府的抽象行政行为进行司法审查。在我看来,为了适应体制改革的需要,根据我国的法律传统,可以考虑在最高人民法院之下设立相对独立的行政法院,由其行使包括抽象行政行为在内的司法审查权。

第二,部分终局裁决行政行为将被取消。在任何国家司法审查的范围都不是无限的,概而言之,排除司法审查主要具备三个条件:一是法院无法进行审查或者无法进行最有效的审查。例如,在有些国家,一部分的劳动争议行政案件便是由行政机关作出最终裁决的,理由是由行政机关进行最终裁决可以更有效地解决这类特殊的行政纠纷。二是当事人有选择救济途径的权利。例如在有些国家,在当事人选择了仲裁的救济程序的情况下可以排除司法审查。三是司法审查受到宪政框架的限制。例如,在美国,法院可以对国会的立法是否违宪进行审查,而在英国,法院受“议会主权”原则的制约不能对议会立法进行司法审查。从我国相关的排除司法审查的规定看,有些限制是没有必要的。新修改的有关知识产权方面的法律赋予了法院的司法审查权正好说明了这一点。

第三,特别权力关系的救济。特别权力关系理论通行于二战前的德国和日本等国家。所谓特别权力关系,是指在特定的行政领域内个人对国家具有较强紧密性和附属性的关系,如公务员或军人与国家的关系,公立学校的学生与学校的关系,监狱服刑人与监狱的关系等。依照特别权力关系理论,行政机关可以在这些行政关系中自行制定行政规则对其进行必要的调整,可以在没有法律授权的情况下干预个人基本权利,个人在其权利受到侵害时也没有救济途径。我国虽然没有明确采纳特别权力关系理论,但是,行政法制实践或多或少地受到了特别权力关系理论的影响,不太重视公务员的权利救济与公立高等学校的学生权利救济。战后,在德国、日本等国,特别权利关系理论受到严厉的批判,认为该理论同法治主义、人权普遍保护原则相违背;这些国家进而在制度上认可该关系中行政相对方的权利,并予以救济。据此,我们认为,由司法逐步提供特别权力关系救济,是现代行政法制发展的一个趋势。[21]

第四,行政诉讼法所救济的权利范围应当扩张。根据《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定,我国行政诉讼所保护的权益范围仅限于相对方的人身权与财产权。随着经济、文化、教育的发展,公民权利保护的范围应逐步扩大,否则,很难适应市场经济建设与民主政治发展的要求,与我国签署的一些国际条约的规定相背,也与建设社会主义法治国家的战略

目标不相称。

3.司法审查标准将更加严格

在现代社会行政机关拥有较大的自由裁量权,但是自由裁量权绝不是任意裁量权,行政机关在进行裁量时虽然没有法律的明确规定,但仍然需要遵守一些法律的基本原则,如平等原则、比例原则、诚实信用原则、信赖保护原则和正当法律程序原则等,而不能恣意行事。我们认为,行政机关依法行政中的“法”,不仅包括国家的成文法,还包括作为法律价值载体的法律原则,倘若行政行为违反了这些原则,也同样属于违法行政,法院可以依法撤销这种行政行为。我们的法院以往不太习惯运用法律原则来裁判案件、审查行政行为,这种现象现已得到一些改变,一些法院开始在一些案件中援引法律原则进行判决,更加严格的司法审查标准也将成为我国现代行政法制发展的一个重要趋势。新晨

八、行政法制方法更加丰富

我们认为,就行政法制建设的总体而言,应该遵循邓小平理论的立场、观点与方法;就具体的行政法制建设环节而言,应该注意引进一些适宜的行政法制方法。正如行政法学研究需要一定的法学研究方法一样,行政法制实践也需要相应的行政法制方法,行政法制方法是行政立法、行政执法、行政司法以及司法审查实践中的具体操作方法。行政法制实践表明,在行政立法中,如果没有切实可行的行政法制方法,就很难制定出兼顾公共利益与个人利益的行政法律制度;在行政执法中,如果离开行之有效的行政法制方法,就不利于行政法效率与公平价值目标的实现;在司法审查过程中,如果撇开有效的行政法制方法,也不利于实现社会利益的最大化。传统行政法是不太重视行政法制方法的,现代行政法中行政法制方法的作用变得越来越突出,恰当行政法制方法有助于更加有效地避免行政法关系中的寻租与腐败问题的出现。然而任何一种方法都很难说是尽善尽美的,是放之四海而皆会有绩效的,关键在于条件与规则是否相适应。

1、行政立法中的公共选择

公共选择理论主张用经济学方法分析决策过程。根据公共选择理论:一,传统行政法的人性假定是矛盾的,现代行政法应采用统一的理性人假定;二,可以将“交易”概念引进行政法,以解释行政立法过程中的行为选择;三,立法过程应当公开,支持公众普遍参与立法,以保障立法决策合乎理性;四,应健全规范行政立法的法律制度,以防出现行政立法专横与行政部门寻租。

应该说,公共选择理论的积极意义在于为合理解释“政府失灵”提供了一种新视角,但是,该理论无法回答在“市场失灵”普遍存在的情形下、现代政府在解决宏观性、战略性、前瞻性社会问题方面所发挥的不可替代的作用。因此,我们可以批判采用公共选择方法,依靠公众的广泛参与来弱化行政立法过程中的信息不对称问题,防范行政立法过程中的行政寻租,以保证行政立法的过程民主与结果公正。[22]

2、行政执法中的博弈

源于数学的博弈论,作为对人类行为规律的系统研究方法,正广泛运用于经济学、政治学、社会学等社会科学领域。博弈论又叫对策论,它研究的是当数个决策主体之间发生直接的相互作用、相互影响时,他们的决策问题,以及这些决策的均衡问题,也就是说所有决策主体的最优战略或行动的组合。[23]

将博弈确立为行政法制方法之一,对于行政法而言具有重要意义。行政主体和相对方作为不同利益主体,他们事实上在许多方面存在着博弈,行政执法中常见的“上有政策、下有对策”、“钻法律的空子”,在一般人看来属贬义,有些时候则反映出行政主体与行政相对方之间的博弈。在以行政权为中心的传统行政法制中,行政主体处于绝对的主导地位,行政机关与相对方之间的地位不平等,行政机关和相对方都不被视为理性的、追求个人自身利益与机构利益最大化的主体,这就丧失了博弈的基础。在现代行政法中确立博弈的行政法制机制,相对于传统行政法而言,意味着在以下几个方面的重大突破:

首先,博弈的人性假定是将行政法主体视作追求利益最大化的理性人。博弈是不同利益主体之间为谋求互惠而自愿合作的战略选择,因此,现代行政法制应当体现出行政主体和相对方之间在权益上的竞争与合作。其次,博弈要依托于正当法律程序,只有当行政主体履行正当法律程序义务、行政相对方依据正当法律程序所赋予的权利,双方才有可能进行博弈、博弈过程才会展开。再次,博弈的前提是双方法律地位的平等性,为此,必须对行政权与相对方权利予以制约-尤其要注意制约行政权,以防行政机关将博弈的“说服”过程蜕变为压服过程。最后,在博弈过程中,参与博弈的行政法主体都有自主表达的自由、自主决策的能力。

我们认为,在现代行政法制建设中,应当提倡行政主体与相对方之间的“合作博弈”,通过多方博弈以整合行政机关代表的公共利益和相对方所代表的私人利益,达至“双赢”格局,从而实现社会利益的最大化。

3、司法审查中的利益衡量

利益衡量是一种重要的构建现代行政法制的方法,其理论前提是,司法审查中法官具有一定的自由裁量权,当法官在行使自由裁量权时,就必然要进行利益衡量。利益衡量的行政法制方式,是平衡原则在司法审查领域的具体应用,从而成为现代行政法制方法的重要组成部分。[24]

我国传统的行政法理论认为,在公共利益与私人利益发生冲突时,应当无条件地选择公共利益,这种观点与现代行政法制的发展趋势不相符。我们认为,行政机关或者法官在行政立法、行政执法和司法审查的过程中运用自由裁量权时,应当对各方利益进行必要的衡量,以实现社会利益的最大化。近期最高人民法院的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(2001)中的有些条款,就吸收了利益衡量理论的某些观点,当被诉具体行政行为虽然违法了,但如果撤销它会给公共利益造成重大的损失时-比如某个地方政府所批准的大型工程已经竣工了,有人不服向法院提起诉讼,法院发现该决定违反了法定程序-在这种情况下,法院就可以不作出撤销判决,而是作出一个确认判决,确认这个决定是违法的。这种处理办法实际上就是对个人利益与公共利益进行综合衡量的结果。[25]

当然,利益衡量的程度和范围是有限的,并且应当遵循一定的行政法原则与规则。例如,不能违反法律的明文规定、以实现社会利益最大化为目标、应当充分体现社会的基本价值观念。我们据此认为,确立一种利益衡量的动态的相对标准,以取代传统的司法审查的固定的绝对标准,已成为现代行政法制建设的趋势之一。

[1]本文为作者在国家行政学院作的讲稿,其压缩稿刊登于该学院学报2001年第5期,作者与一些博士生合著的同名专著已由法律出版社出版。

[2]本文作者为北京大学法学院、政府管理学院教授。

[3]参见应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府》,法律出版社2001年版。

[4]由于国际政治、经济、文化交往的日益频繁,各法系之间、各国之间的行政法制建设的某些趋同性也日益明显,尤其是一些具体的行政法律制度表现出较大的相似性,因此,本文所要探讨的行政法制发展趋势,尽管立足于中国,但并非限指中国。

[5]亚里士多德

:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1981年版,第199页。

[6]日本学者和田英夫认为:“日本曾是实行旧宪法的官僚体制国家。当时的行政法是一部带有日本特色的,是自上而下有特权官僚为维护其‘臣民统治’而制定的法律便览文集”。“行政法的任务是实现以行政主体和私人之间支配、服从关系为基础的国家公共目的”。(见[日]和田英夫著,倪健民、潘世圣译:《现代行政法》,中国广播电视出版社1993年版,第3—4页,36—37页)德国学者毛雷尔认为:17至18世纪绝对国家时期的行政法的特点“不仅表现为其广泛性和强度,而且表现为不受法律拘束”。(见[德]哈特穆特。毛雷尔著、高家伟译:《行政法学总论》,法律出版社。)

[7]参见罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版。沈岿著:《平衡论:一种行政法认知模式》,北京大学出版社2000年版。李娟著:《行政法控权理论研究》,北京大学出版社2000年版。

[8]同上。

[9]E.博登海默著、邓正来译:《法理学法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社1999年版。

[10]参见罗豪才、宋功德:《行政法的失衡与平衡》,载于《中国法学》2001年第2期。

[11]例如,依照行政处罚法的规定,当行政机关可能要对行政相对方处以数额较大的罚款、责令停产停业、吊销许可证执照等行政处罚时,被处罚人有要求听证的权利,行政机关有告知相对方听证权的义务、对要求听证的行政相对方依法举行听证会的义务。

[12]社会性管制,包括环境保护、产品质量、市场秩序和生产安全等。

[13]见MichallTaggartedited“TheProvinceofAdministrtiveLaw”,OXFORD1997PP.90-118,69-70.

经济行政管理论文范文第8篇

内容提要:我们究竟需要构建一门什么样的行政法学科?当今我国行政法学界对这个命题的回答形成了不同的观点。笔者认为,行政法的基础价值取向应当是“控权”和“服务”,行政法是一部“控权法”加“服务法”,是控制行政权的法,是服务于社会、服务于民的法。控权和服务是双向的,共同构成了行政法学理论基础的两个基本支点。

关键词:基础理论研究现状控权服务

一、基础理论研究现状分析

关于行政法基础理论或者说行政法治的基本观念,一直是上世纪特别是近半个世纪各国宪法与行政法学者们“经久不衰”的议题,也是争论不休、难以取得共识的问题。从法德行政法院派生出行政法,到英国长期否认行政法和美国在上世纪中叶以后发展起来并深深影响整个普通法系而具有全新意义的行政法。各国历史及各国立法与司法上的巨大差异,造成世纪行政法学界对行政法本身的性质与目的、功能与作用的认识众说纷纭。一般说来,一门学科的基础理论问题应当是这门学科的核心。新中国第一篇探讨行政法学基础理论的论文,应当首推应松年教授、朱维究教授等于1983年撰写的《行政法学理论基础问题初探》一文,该文载于《北京政法学院学报》1983年第2期。其主要观点是“行政法学的基础理论是-为人民服务论”。迄今为止,已有不少教材和著作以及50多篇论文涉及同一论题。但行政法学的基础理论问题并未解决,相反,对此却引发了学界不尽的探索。依笔者看来,行政法学的基础理论问题实质上是在回答行政法是一部什么样的法?具体说来,必须回答这样两个基本的命题:我们为什么需要一门行政法学?我们究竟需要一个什么样的行政法学?这两个命题实际上解答了行政法的基础理论是什么?一般说来,行政法“是什么”不能推导出行政法“应当是什么”,反之亦然。规范行政法学旨在研究行政法“应当是什么”。当今我国行政法学界对这两个命题的回答就形成了不同的行政法学派(说得准确些,是形成了不同的观点和看法,而没有形成流派)。

第一种观点认为行政法是管理法。该学说被后来的行政法学者称为“管理论”。该说流行于原苏联、东欧各国和早期的我国。该说认为,行政法的基础是国家管理或国家行政管理范围内的社会关系。……行政法就是有关行政管理的法或调整行政管理范围内的社会关系的法,行政法的原则就是国家管理的原则,行政权就是行政机关适用法律规范对行政事务进行管理的权力,行政行为就是国家行政管理活动,行政法律体系就由管理者、管理活动和被管理者对管理者及其管理活动的监督等三部分法律规范构成,等等。[1]

第二观点认为行政法是控制行政权的法。该学说被行政法学者称为“控权论”。……控权论流行于英美法系国家的法学界,并影响到包括近年来我国在内的许多国家的行政法理论。该理论认为,行政法是控制行政权,防止行政权滥用,以及当行政权被滥用时如何予以补救的法,主要是指行政程序法。……该理论认为,行政法由下列三部分构成:第一,有关行政机关权力的法律。……第二,有关行使行政权要件的法律。……第三,有关对不法行政行为补救的法律。……该学说认为,行政法学仅仅以上述问题为研究对象;……在当代,控权论又有所修正,即控制权力不能妨害行政机关对公共利益的维护和必要的行政效率。[2]

第三种观点认为行政法是平衡公益和私益的法,该学说又称为“平衡论”。平衡论作为行政法的理论基础,是由我国的罗豪才教授为代表的部分行政法学者提出的,该理论最早发表在《中国法学》1993/1,题目为《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务的平衡》。该学说在我国已有与管理说相抗衡之势。平衡论的主要论点如下:(一)行政法的本质是平衡法……(二)行政法史是一部平衡史。(三)行政是一个平衡的过程。(四)行政法的内容是权利义务的平衡。(五)平衡论的理论依据。(六)平衡是行政法制建设和行政法学研究的指导。持该论的学者认为:古代行政法本质上是“管理法”;近代行政法总体上是“控权法”;现代行政法实质上是“平衡法”。[3]

第四种观点认为现代行政法实质上是服务行政法,它的价值取向在于维护社会秩序,增进社会福利,实现法治社会。该学说又称为“服务论”。它的基本功能仍然是保障民权,但同时兼具服务与授益的功能。它的基本含义是:为了使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务和最大的福利,法律授予其各种必要的职权,使其能够凭借该职权积极处理行政事务;但是行政职权的行使不得超越法律授权的范围,更不得对人民的自由和权利造成侵害。[4]

最近这两年来关于行政法的基础理论又有了许多新的观点:武步云先生认为行政法学的基础理论是-“公共权力论”。[5]贺善征教授认为行政法的基础理论是公平、效率、稳定论,[6]孙笑侠教授认为行政法学的基础理论是“新控权论”,[7]并撰写了《法律对行政的控制》一书。武汉大学叶必丰教授提出行政法的基础理论是“公共权益本位论”。在其新近出版的《行政法的人文精神》著作中,叶教授用一章的篇幅专门分析了“公共权益本位论”。[8]郭润生教授认为行政法学的基本理论是“控权加平衡论”。[9]文正邦教授认为行政法学的基础理论是“行政职责本位论”,并将其作为公法学的理论基点和核心。[10]

为什么行政法学界会有如此多的观点?笔者认为主要是对构建行政法学科体系的“关键词”(或称为“支撑性概念”)的理解上发生了不同的认识。[]行政法律制度的创立、运行都与构建行政法学科体系的“关键词”有关。这里的“关键词”就是构建行政法学科体系的“柱子”。正如支撑一幢大楼的混凝土“柱子”一样。“关键词”是构建这个学科的基础,因此很有必要对构建行政法学科的支撑性概念(关键词)进行详细分析研究,探讨其内涵和外延,以构建一个我们所需要的行政法制度。一个学科的“关键词”既是理解这个学科的起点,往往又是“误解”这个学科的关键。众所周知,行政法学在我国的发展虽然正处于高峰时期,但对行政法的“关键词”内涵的理解存在较大的分歧。这种分歧不是指正常情况下所形成的各个学派、各种学术观点的不同,而是指对支撑这个学科的“关键词”发生了歧义,这不利于该学科的发展。因为,构建任何一门学科的“关键词”的内涵和外延应当是统一的,不同的只是用“关键词”所构建的理论体系和学术观点。通过考察,我认为行政-行政权-行政行为-法治行政-行政程序-行政处理决定-违法行政-行政责任-行政争议-行政复议与行政诉讼-行政赔偿是构建行政法学科的“关键词”。

其实,基于社会的需要,我们这个时代的行政法无疑已受到了广泛的关注,而与对这门学科业已获得的成就可能毫无关系。对于现实来说思想总是迟到的,对于说明行政法“是什么”和“应当是什么”,法学家似乎总是来得太晚。还没有在客观上完全领悟并建立起经过严格论证的知识

体系,在许多方面还缺乏那些在概念上得到明确界定、在逻辑和意义上得到完全澄清的命题、方法和学说。这样说并无意低估过去和现在致力于这门学科建设的各种努力,而是旨在重新凸现法学家必须牢记的未曾完成的使命:通过系统的反思来彻底澄清至今为止仍被行政法学忽略或误解了的成为严格社会科学的条件,尔后在这一基础上重估或重建行政法学的评价标准和知识传统。

按照包万超博士的看法:行政法学作为法学子学科,其发展经历了三次严格的知识分工。首先是宪法学从法哲学和政治学中独立出来,狄骥(L.Duguit)和戴西分别在欧洲和英美法学界同时完成了这次分工。接着是行政法学从宪法学中分离出来。尽管韦德(H.Wade)曾断言:“实际上,整个行政法学可视作宪法学的一个分支”,但在形式上两门学科掌管了相对独立的领域,用梅耶(Meyar)的话说,“宪法典是静态的宪法,行政法是动态的宪法”,行政法学就成了研究“动态宪法”的专门学科。最后一步是确立行政法学与边缘学科,尤其是公共行政学的界碑。古德诺强调政治与行政二分,后者包括分别研究效率和合法性的行政学与行政法学,不涉入意识形态和政治合法性之争。威尔逊在《行政研究》(1887)这篇经典论文中指出:“公共行政研究的首要目标是发现政府能恰当而成功地做什么事情,以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些事情。”而行政法学的研究对象就剩下政府规则和行政行为的合法性问题了。行政法学终于“脱胎换骨”成一门纯粹的法律学科。从十九世纪八十年代至廿世纪三十年代,欧洲、英美和中国依次完成了行政法学作为一门独立学科的建构任务。这段短暂的历程和在宪法学、行政学夹缝中生存的事实使得行政法学一直处于没有根基的状态和边缘地位。二十世纪的行政法学在自我陶醉的悲剧性研究中通过不断界定和固防自己的疆界,拒绝了其他人文学科和社会科学的重要成果对它的影响,不仅如此,法学家的努力还使行政法学俨然成了一个自给自足的实体,渐渐割断了它在社会科学中的根基和知识传统。笔者认为,法学从来不是一门自给自足的学科,他的发展必须依赖于其他社会科学乃至于自然科学的研究成果。三十年代至七十年代的半个世纪,整个行政法学界在先驱者的光芒照耀下迅速走向心智和思想的衰竭。技艺式的学院教育培养了昔日遗产的看管人、经典文献的注释者、看上去很有学识的教书匠。即使是像韦德(H.Wade)、德。史密斯(S.deSmith)、戴维斯(K.C.Davis)、盖尔洪(W.Gellhorn)、布莱邦(G.Braibant)、佛莱纳(F.Fleiner)、耶赖克(W.Jellinek)等一代行政法学名家,也只能将抱负大大压缩,以微弱的思想火花和技术上的娴熟在狭小的学科领地里进行耕耘。在东亚如日本,美浓部达吉的《行政法撮要》(1924)率先引介了梅耶(Meyar)的《德国行政法》,次年,白鹏飞的《行政法总论》又把梅耶和美浓部达吉的体系移入中华民国。时至今日,日本和台湾地区的后继者却仍然主要是德国行政法学的注释者。而苏联管制型行政法的导入最终导致了中国大陆行政法的“研究范式”,形成了行政法学理论分析上的“范式霸权”。基本上把行政法学的体系构建为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大部分。这种影响直到今天也未能消除。是谁刻画了中国行政法学的“脸谱”?通过以上追根求源的分析,我们发现,梅耶是一个非常重要的人物。

半个世纪以来,行政法学的贫困辜负了这门学科走向科学的使命。一方面,在选题、材料和方法上殊少有创新和突破,在欧洲大陆,以行政组织法、行政行为法、行政救济法勘定的学科领域自奥里乌和梅耶以来基本不变;在英美,不少行政法学家的视野只局限于行政程序和司法审查。正当经济学、政治学、社会学和哲学等学科不断引入新的方法和材料,拓展新的领域而逐步发展为严格的社会科学的时候,法学及作为其分支学科的行政法学却固守着昔日的地盘和雷打不动的教条。另一方面,为了迁就即时性的目标,或臣服于意识形态和政治的压力,行政法学的思辨和人文哲学被迫放弃了它的合法化职责,丧失了对现实的批判和创新能力,行政法学家指导社会的思维力量日渐耗尽。这门科学在这半个世纪的很长一段时期,自我降格为政策阐释学和推行政治权威主义的合法工具。不仅在苏东和中国大陆,德国、日本,乃至于凯恩斯主义盛行时期的英美国家,行政法学都承担了同样的悲剧命运。直到最近二十年,这一学科的耕耘者才开始意识到自身学科的尴尬地位,而他们此时却成了当代社会科学语境中的陌生人。一种如梦初醒的危机感促使法学家向十九世纪以来长期指导行政法学研究的一些理论旨趣和模式提出了深刻的挑战。与此同时,欧美思想界正面临着一个后结构主义和后现代主义思潮逐步强大的时代。学界之外的公众也广泛地注意到现实秩序的急剧变迁:历经20世纪的多重变革,从社会结构的制度安排到科学、文学与艺术的游戏规则均已改变了,处于这一变革世界中的行政法学,就不能不同样面临着“社会科学的叙事危机”和知识的合法化难题。公众的认识支持了新近的学术挑战,大家的共同疑问是:传统的行政法学理论(建立在计划经济体制之下的行政法学理论)是否能够恰当地描述和解释当前的行政法现象,它能否为行政法的制度演进继续提供规范性基础和学术支持?对此,英美法学家提出了两条颇有希望的研究进路:一是试图在反思行政法学规范主义传统和功能主义传统的基础上,以建设性的研究纲领综合新的理论挑战,如牛津大学的克雷格(P.P.Craig)、伦敦大学的哈罗(C.Harlow)、曼彻斯特大学的洛格林(M.Loughlin)、哈佛大学的斯德沃特(R.Stewart);二是在社会科学领域探索以新的理论基础和分析方法促成行政法学领域的重新界定,如将公共选择理论应用于行政法研究。这一进路兼容了后现代主义的诸多因素和跨学科的知识启迪。[12]

二、对行政法学基础理论的分析

近年来,始终有两个很重要的学科命题萦绕在我的头脑当中:我们为什么需要一门行政法学?我们需要建立一门什么样的行政法学?这种看似简单的命题,却时常不得开心颜。中国本土法文化中,是没有现代意义上的行政法文化可供我们追寻的,现代意义上的行政法制度西方发达国家。在向发达国家学习的过程中,可供我们选择的行政法制度较多,那我们应当学习哪一种行政法制度?是大陆法系国家的,还是英美法系国家的?是那个法系的哪一个国家?或是什么时期的?是英美法系中的美国的?还是大陆法系中德国的?或是两大法系中对我有用,又适合我国国情的?我一直在就如何研究行政法学的“路径”问题上苦苦思索,力求寻找到适合我国行政法学(包括行政诉讼法)发展的“路径依赖”。[13]研究行政法的“路径依赖”是为了弄清行政法的历史发展轨迹及其应然状态。

在此,首先要申明自己的立场,学术的精神就在于批判。任何正确的理论都不可能是绝对的真理,依波普尔的科学哲学观,任何科学理论都有其“可证伪性”,科学总是在谬误的发现与批判中不断进化的。有鉴于此,我们无意从迎合的立场来看待当今有关行政法学理论基础的若干观点和争论,而着意于提出异议,提出一种思考这个命题的进路。这样说的旨趣是提出一些问题,并试图提供一种解决问题的思路。

当然学术界有关外国行政法学方面的分析著作和相关的比较研究还是较为发达的,许多学者作出了自己的贡献。比如:《法、美、英、日行政法》(王名扬主编)、《十国行政法-比较研究》(胡建淼著)、《比较行政法》(张正钊、韩大元主编)、《比较行政法-20国行政法评述》(胡建淼著)、《外国行政法教程》(姜明安主编)。当然,在我国进行行政法制建设之初期,这种基础性的介绍是必要的。一般认为,行政法学学术质量的提升,不外三种路径:输入外来学说,进行比较研究;弘扬优秀文化遗产;完成外来思想学说与本土法文化的结合与创新(通过比较研究的道路)。对于第一条道路我们作了很多的工作,如王名扬教授、罗豪才教授、姜明安教授、王连昌教授、杨海坤教授、胡建淼教授等都作了大量的工作。我们基本上已经明确了各国现行的行政法律制度及其相关的理论;第二条道路我们是没有多大作为的,没有作为的原因不在于我们的努力不够,而在于中国从来没有行政法律文化的传统,所以在这方面,可供我们挖掘的程序法文化方面的遗产不多。第三条道路是我们正需要开拓的。

21世纪人类将告别刑法时代和民法时代,进入行政法时代。现代行政早已不是“最好政府,最少管理”,即使是在一向把行政法视为控制行政权利器的美国,近年来也开始以政府管制学说重新解构行政法,福利国家(welfarestate)理念的勃兴,给付行政和服务理念的兴起。经济学界开始强调用企业精神改造公营部门,构建企业家政府。在这样一个大背景下,“市场经济下的行政法”,应该考虑“市场、政府和社会”等多重因素,从行政法学的视角研究国家与社会、公权力和私权利、政府管制和私人自治等多重矛盾,建立一个“符合市场经济需要,通过民主程序产生的、依法办事的政府”。在这种情况下,就更应该强调政府职能和行政行为模式的转化,“掌舵而不是划浆”,对行政职能进行重新分解定位;注意发挥“非强制性行政行为”的功用,做到刚柔并济。

我们基本上持这样的观点:同意行政法是一部控权法加服务法,是控制行政权的法,是服务于社会、服务于民的法的观点。为什么说是一种观点?依笔者拙见,目前行政法学界关于行政法的基础理论问题的不同认识,还只停留在“主张和观点”上,还没有达到“思潮和流派”之水准。对行政法具体内容可作出这样的认识:“它是调整围绕行政活动而形成的各种社会关系,配置并控制行政权,确认和保障公民合法权益的各种法律规范的总称。”

在此,笔者提出这样一个思路:我们应当以服务论和控权论为指导,避免将行政法学的研究放在公民与政府对立的层面上。行政法既要控制行政权的恣意运行,同时更应注重对公民合法权益的保护。“控权”和“服务”是行政法的两个支撑点。两者是一种互动的关系,控权是基础,服务是目的。“控权论”要求政府的行政行为必须在法律设定的范围内活动,任何行政行为的运行都必须要有法律依据,任何行政行为都必须在法律的范围内活动,超越职权的行政行为是违法的行政行为。“服务论”要求政府不应仅仅以管理者的身份自居,更应当以服务者的身份去为人民提供各种服务。服务论是将现代国家服务行政(积极行政)的特点一并囊括,较为全面地概括了现代行政法民主、法治、福利的本质。

这种理论基础其实体现了一种行政法的观念。具体表现在以下四个方面:

(1)从以“管理”为目的到以“服务”为宗旨;(2)从注重“权力”的行使到注重“权利”的保障;(3)从依靠“命令”到依靠“协商”;(4)从仅仅强调实体法到强调和谐法。

我们确立控权加服务论的观点,思考的路径主要是两个方面的:

一方面,是由行政法学的“支撑性概念”中的一个中心概念-“行政权”的性质决定的。

行政权作为国家权力之一,一般说来,行政权具有如下特征:第

一、强制性。强制性是各种权力所具有的一个共同特点。权力从实质上说就是一种强迫使别人服从,或者将权力所有人的意志强加于他人的一种力量。行政权有国家暴力作为后盾,因此,其强制性就更为明显。第

二、支配性。从法学角度来看,享有行政权的行政机关与被管理者在行政法律关系中的地位不平等,行政机关无疑属于支配地位。它可以依法根据社会公益的要求,命令被管理者为一定行为,或者禁止其为一定行为。作为被管理者,由于居于被支配的地位。第

三、执行性。从行政权运用的实际功能来看,它的明显特性之一就是其执行性。威尔逊在其创立行政学时就曾指出,行政机关“是政府的执行者,是政府的操作者。”[14]古德诺也认为:“政治与政策或国家意志的表达相关,行政则与这些政策的执行相关。”[15]第

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