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市场经济下职能转变的新视角

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摘要:政府职能转变是建设服务型政府的重要路径,20世纪80年代中期以来政府职能转变研究的视角主要集中于政府与社会关系的视角、政府转型理论的视角、政府行政职能性质的视角以及政府具体行为视角四个方面。体制研究视角从权力分配与制度安排的角度重新审视政府职能转变问题,从向市场放权、向社会让权、横向府际职能差异、纵向央地职能差异四个方面,总结梳理了体制研究视角下的政府职能转变问题。

关键词:政府职能转变;体制研究;行政审批;职责同构

一、导论

(一)问题的提出以及研究意义

1、政府职能转变的发展新中国成立之后逐步建立起计划经济体制,在这样的经济体制之下政府职能极大扩张,呈现出政府包揽一切、中央高度集权的特征。改革开放之后逐步推行社会主义市场经济体制,经济体制的转轨倒逼政府职能进行转变,以适应市场经济的要求。1982年第五届全国人大批准了国务院的机构精简改革方案,拉开了中国政府30多年来6轮政府机构改革的序幕。1984年,“政府职能”这一概念被正式确认,在经济体制改革和西方政治学说的影响下,学界开始讨论在市场经济条件下,“政府应当做什么和怎么做”的问题,关于如何回答这个问题学者们往往建议要转变政府职能。90年代中期之后,学界对于政府职能转变的基本问题大体上达成了共识,对于政府职能转变的研究从宏观的、原则性的研究转向具体的、实操性的研究,从央地关系的视角中研究政府职能转变转向从府级关系的视角中研究政府职能转变,从单个领域的政府职能转变转向整体的、体系的政府职能转变。结合政府30多年来的政府机构改革,政府职能转变与建设服务型政府、深化行政体制改革往往是相互交织的。建设服务型政府是政府职能转变的基本目标,深化行政体制改革为政府职能转变提供了战略机遇。以建设服务型政府为基本方向,改革各级政府的行政职权,深化政府职能转变成为了学界的基本共识。“沿着这一逻辑,学界对大部门体制、部间合作机制、财政体制改革、行政区划调整、责任政府建设等一系列问题展开广泛而深入的思考,构筑了政府职能转变研究庞大的学术图景。”[1]

2、传统的视角学者对于政府职能转变的研究大致可以分为以下四个维度:政府与社会关系的视角,政府转型理论的视角,政府行政职能性质的视角以及政府具体行为视角。政府与社会关系的视角主张“小政府大社会”模式,主张规范政府职能,充分发挥市场的作用,培育社会的自治能力。同时也有学者提出了“强政府强社会”的模式,其核心要素也是发挥市场和社会的作用。政府转型理论的视角认为政府转型应当从政治统治型向经济建设型,再到公共服务型政府转型,从管制型向服务型政府转型,从划桨型向掌舵型政府转型。政府行政职能性质的视角强调政府的社会管理和公共服务职能,学者对政府服务职能的内涵、必要性、实现途径以及基本公共服务均等化等问题进行了广泛的探讨。政府具体行为视角主要针对政府的具体行为来探讨政府职能转变问题,比如行政审批制度改革等,着眼于具体的政府职能转变问题。[2]政府与社会关系视角着力点在于充分发挥市场的作用,将一部分政府职能由更有效率的市场提供。政府转型理论视角的目标在于建立服务型政府,无论是从管制型政府到服务型政府还是从划桨型政府到掌舵型政府,都是对于政府的客观要求,而最终目标都是建立服务型政府。政府行政职能的视角强调的是社会管理和公共服务。政府具体行为视角实质上是以过程研究为其研究方法,探究政府部门在实际运作过程中的政府职能转变问题。

3、新视角的提出传统的政府职能转变的四个视角,政府与社会关系视角从培育社会和市场力量的角度出发,政府转型理论视角从政府的角度出发,政府行政职能的视角从社会管理和公共服务的角度出发,政府具体行为视角从过程研究的角度出发。体制研究的视角在传统视角之外,给出了研究政府职能转变的新的角度。体制研究的视角将政府权力根据政府职能转变的要求进行合理分配,主要包括央地权力分配,府际权力分配,政府与市场、社会权力分配等问题,建立一套理想上的、符合政府职能转变要求的政治形式。

(二)研究思路与研究方法

任何研究都建立在一定研究方法的基础之上,本文主要运用文献研究法对各种文献资料进行深入处理分析。对文献数据的搜集、鉴别、整理、分析是文献研究法的方法论特征,通过文献研究法我们能够对前人对于该问题的研究形成一个较为全面的认识。具体而言首先以“体制研究”,“政府职能转变”为关键词在CNKI、CSSCI、维普期刊等数据库中进行搜索,索引出若干篇高相关性的文献和多篇低相关性但是具有高参考价值的文献。以及利用图书馆资源索引出有关政府职能转变的出版书籍。通过以上两个渠道所索引的文献为全文的研究定下基本思路。

二、基本概念阐释

(一)体制研究

体制研究最早开始于亚里士多德的《政治学》一书对于政体的研究,之后马基雅维利的《君主论》,洛克的《政府论》对立法、行政、外交的三权分立,孟德斯鸠的《论法的精神》对分权与制衡的研究,卢梭的《社会契约论》对国家与政府做出了区别。这些研究的发展深化了对于如何安排政治权力的认知。体制研究注重对国家机构、权力、制度、法理等方面的理论分析。体制研究往往是一种自然的,法理的,静态的研究。主要的研究方法有:历史—比较研究法、阶级分析法、机构研究法、制度研究法、法律研究法等。[3]从研究对象上讲,体制研究主要研究对象是狭义的政府,包括立法系统、行政系统、司法系统。有学者认为体制研究面向“元问题”展开,“元问题”就是一切人文学术和社会科学研究,包括政治学试图解决而无法回避的基本问题。比如权力与权利关系的问题。[4]从应用上讲,体制研究侧重于研究央地关系、职责同构、官员规模等制度问题。

(二)政府职能

政府职能是现代政府理论是基石,是解决政府“该做什么”和“不该做什么”的基本问题。现代政府的职能具体划分为“政府的功能”与“政府的职责”两个层次。[5]把目前关于政府职能(governmentresponsibilities)中相对原则的部分纳入到政府功能的范畴,把目前关于政府职能(governmentfunctions)中相对具体的部分纳入到政府职责的范畴。政府的功能,是指政府依托国家权力,为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。比如处理国家的阶级性与社会性的关系、公平与效率的关系、集中与分权的关系、国家之间的关系等重要社会关系。由于政府在功能上没有多大的选择余地,所以政府职能转变一般不涉及政府功能上的转变。政府的职责,是指政府作为国家当局应当完成的主要工作任务,是政府对社会必须履行的基本义务。比如中央政府的财政、国防、外交职责,地方政府的文化教育、就业、城市规划职责等。[6]本文的政府职能转变是在政府的职责转变的范畴内进行的。

三、体制研究视角下的政府职能转变维度

(一)向市场放权:改革行政审批权力

在古代社会,受限于生产力发展水平较低,政府职能只提供一部分简单基础的公共服务,比如水利、交通等。而随着工业革命之后生产力水平的提高,以及资本主义经济危机带来的市场经济无序状况的要求,政府职能所包含的市场经济功能越来越多,政府职能逐渐包括社会保障、社会救助、教育医疗、基础设施建设等内容。具体我国而言,特别是新中国成立以及1956年建立社会主义制度之后,由于工人阶级的国家属性,政府职能囊括了市场的方方面面。进入改革开放的新时期,中央把商品经济作为经济领域改革的发展目标,“相应的,学术界和政界对于政治体制改革和政府职能的最初认识,也大多是着眼于以职能转变促进商品经济的发展的。”[7]由于改革开放之前政府职能囊括了市场的方方面面,因此在改革开放之初的政府职能转变,大体上是精简政府机构,让渡政府权力,将政府与企业的关系从直接管理转变到间接管理。经过三十多年的政府机构改革实践,政府职能与市场经济的权力边界成为了学界探讨的必要问题。党的十九大指出,要“使市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”。多年的改革实践证明,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,明晰政府在经济领域的职能、进一步简政放权是有效地途径。简政放权的第一步就是取消和下放不必要的政府行政审批权,或者将一些合适的行政审批转变为行政备案。2013年以来,国务院已分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项,其中取消419项、下放127项。政府与市场的关系,就是市场成为资源配置中的决定性力量,政府作为弥补市场失灵的看得见的手,承担市场不愿意提供或者无力提供的公共服务。政府职能从直接管理向间接管理、宏观管理转变,从直接提供服务向指定行业标准、法律标准,监督市场运行转变。具体而言政府应当进一步取消和下放行政审批权,最大限度的放权给市场,充分发挥市场的作用。同时发挥政府的作用表现为政府提出行业准入标准和对市场进行事中、事后监管,政府保留监督和行业领导的职能。特别是地方政府建立起规范化、制度化、法制化的行业监督机制,对于损害市场机制以及社会秩序的行为进行严厉惩处。中央政府完善相应行业的准入机制标准,通过政府信息公开的方式向全社会进行公示,满足标准的企业、组织就可以进入相关行业。

(二)向社会让权:转移社会服务权力

部分学者认为,政府职能转变就是要构建“小政府,大社会”的模式,培育社会组织和公民社会的力量,对于政府职能则进行限制。“小政府,大社会”的模式前提是市场对经济的自发调节以及社会的自治能力已经发展到了一定水平,政府将一定的职能交由社会组织和公民社会。但是国内的社会组织存在行政化以及过度盈利等问题,公民社会也没有发展完全。而且在实际运行中,政府对于经济和社会生活仍然负有部分不可推卸的责任。因此“强政府,强社会”的模式才应该是当前政府职能转变的目标。“强政府,强社会”的模式在目前社会自治能力发展不足的情况下应当首先培育社会的自治力量,培育“强社会”的环境基础。政府职能转变应首先取消政府对社会组织的组织领导,转变社会组织行政化的“官僚气”,提高社会组织的独立性,使其能够独立地承接政府职能,而不是将政府职能转移到另一个“准政府部门”。同时通过配套的法律、政策等对社会组织进行合理引导和监督,引导社会组织独立自主发展,监督社会组织保持公共性而不是单纯追求盈利。其次政府职能转变要从提供公共服务向购买公共服务转变。社会组织承接政府的职能需要资金支持,虽然社会组织可以通过自我盈利、社会捐赠筹措资金,但是社会组织的资金来源中政府财政占到了70%。政府财政投入成为了社会组织最重要的资金来源。政府职能转变减少了政府直接提供的公共服务事项,但是对于公共服务的支出不应当降低,反而在中西部欠发展地区由于社会组织的缺乏还应当加大公共服务预算的投入以弥合发展差距。

(三)横向差异:府际职能分配与现实相匹配

不同地区的社会和市场发展程度存在差异,由于政府职能转变是在社会和市场发展的基础之上契合社会和市场的发展需要,以推动社会和市场发展。实质上经济发展水平、社会发展水平决定了政府职能转变的方向。在城乡差距、中西部差距现实存在的前提下,不同的地方政府面对着不同的社会现实,而其政府职能转变的目标和途径也都存在差异,其核心就在于将地方政府的职能转变与当地的实际情况相匹配。中西部地区计划经济惯性大,市场社会发展薄弱,经济发展较为落后,人才流失。中西部地区部分地区存在政府插手企业事务,深度介入经济发展的问题,严重影响了企业的自主性。中西部地方政府的政府职能转变首先应当转变旧有的思想观念,摒弃过去大包大揽的“全能型政府”的政府模式,承认政府的有限性,充分发挥市场和社会的积极作用,引导市场和社会承担更多的政府职能。同时加快推进政企分开和政社分开,将市场的权力完全还给市场,政府保留监督管理职能。加快培育公民社会,中西部地区的民众自我管理的能力和意识比较薄弱,需要政府培育公民自我管理的能力和意识。而对于较为发达的东部地区而言,经济发展水平比较高,在市场经济改革中市场已经发挥了决定性作用,同时也培育了一批能够承担相应政府职能的社会组织,民众具有较高的民主意识能够进行基础的自我管理和自我服务。在这样具有条件的地区,政府职能转变的方向就在于向有资质的社会组织购买公共服务,同时发展社区组织帮助民众进行自我管理和自我服务。对于社会组织和民众提供的公共服务政府还是要加强监督,督促其保持公共性和有效性。

(四)纵向差异:央地职能分配与现实相匹配

政府职能转变的纵向差异体现为央地关系中行政区划的调整所体现的不同价值导向。在古代中国,政治职能偏向于政治统治,央地关系调整具有强控制导向,其目的就在于巩固皇权的统治。不论是秦始皇的郡县制,元代开始实行的行省制其目的都是加强中央政府对地方的控制力,经济职能和社会服务职能不在央地关系调整的考虑范畴之内。新中国成立之后,进行经济重建和维护新生政权的稳定成为了新政府优先考虑目标,在这个时期央地关系调整依旧偏向于政治性。新中国成立后曾短暂实行大区制改革,但是“高饶事件”之后,中央认为大区制已经形成对中央政府的威胁,随即取消了大区制,在这一央地关系调整中,政治因素色彩浓厚。改革开放之后,以经济建设为中心的转变反映在央地关系上就是央地关系的调整强调经济发展。无论是海南设省还是重庆直辖,都是为了通过行政区划的调整以及政策的支持带动地区经济发展。在新时期的政府职能转变中,央地关系调整存在一个明显的特征,就是“职责同构”,具体表现为“中央一旦放权给地方,地方的权力和责任同时扩大,为了控制地方,相应的政府组织在中央和地方各级同时设立”[8]。

“职责同构”的产生于计划经济体制下全能型政府的管理模式,纵向间政府机构职能重叠,“一根针穿到底”。计划经济时代“职责同构”能够保证中央的计划政策有效地传达到地方,但是在市场经济时代“职责同构”成为各级政府机构臃肿的一方面原因,同时“职责同构”的部门也成为了影响市场和社会发展的“看得见的手”。在体制研究的政府职能转变的框架下,针对“职责同构”问题,应合理划分央地各级政府之间的政府职能,各级政府只负责属于自己的职能,上级政府也不应插手下级政府职能。根据朱光磊教授在《“职责同构”批判》一文中的观点,中央政府的职能包括:再分配的财权,经济宏观调控能力,协调政府间纵向关系的能力,立法权等;省级政府的职能包括:区域内民族、法律、司法、经济、社会发展规划、教育、环保、卫生、交通等宏观管理,同时负责省级一下政府间关系协调;城市和县城政府的职能包括:维护地方治安、教育和文化事业、住房、地区规划、城市环境保护和社会服务;乡镇和市辖区政府的职能包括:提供地方安全和秩序、公益设施、公共服务、环境保护、义务教育和社会保障、地区规划。[8]中央政府与地方政府职能的合理分配,能够使央地各级政府专注于做自己该做的事情,上级政府不再对于下级政府的职能随意插手和摊派。中央和地方政府权力的合理划分不仅不会削弱政府职能的发挥,反而因为各级政府集中精力能够更加高效、稳定的提供公共服务。

参考文献:

[1]吕同舟.国内近年来关于政府职能转变的研究:论域聚焦、逻辑转向与研究展望[J].社会主义研究,2015年第4期。

[2]沈亚平等.公共行政研究[M].天津:天津人民出版社,2013年4月第2版,第55页-第56页。

[3]马超.政治学研究方法的层次分析[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2008年第6期。

[4]任剑涛.试论政治学的规范研究与实证研究的关系[J].政治学研究,2008年第3期。

[5]朱光磊.现代政府理论[M].北京:高等教育出版社,2006年7月第1版,第73页。

[6]朱光磊.中国政府职能转变问题研究论纲[J].中国高校社会科学,2013年第4期。

[7]朱光磊、于丹.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段———对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究,2008年第6期。

[8]朱光磊、张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2005年第1期。

作者:李基凯 单位:南开大学周恩来政府管理学院

市场经济下职能转变的新视角责任编辑:张雨    阅读:人次