财政支持的县域经济论文范文

一、我国县域经济发展中财政支持的制约因素

（一）县域经济发展主体层面

首先，县域经济发展水平和产业层次较低下。当前，我国县域经济的发展具有资源性、关联性、混合性和复杂性，县域经济既依靠当地资源以大农业为基础，又混合有加工型、商贸型、采掘型等多种经济发展类型。但是，一方面我国绝大多数县域经济的发展面临基础设施落后、生产模式陈旧、科技创新能力低下、区域经济和产业结构欠合理、资金和高素质人才严重短缺等诸多制约因素，同时又多面临小农经济与规模化、山区经济市场化与边缘化、农村经济与城镇化、特色经济与工业化等诸多矛盾，特别是一些欠发达县域的经济发展陷入困境：发展步伐迈得太慢，县域差距不断扩大。目前我国贫困线标准定得还较低，农村返贫率还很高，贫困人口主要分布在资源匮乏、交通闭塞、发展环境缺失的偏远边缘化地域。另一方面，我国多数县域经济增加值构成中，第一产业的比重仍偏大，第三产业的发展依旧不足。2013年全国县域经济增加值构成中，第一、二、三产业的占比约为21%、45%、34%，而同期我国国内生产总值中第一、二、三产业的占比约为10%、44%和46%，第三产业的GDP占比第一次超越第二产业跃居第一。同时，我国县域经济的产业层次也普遍较低，以价值链低端的劳动密集型产业为主，产品多属技术含量低、附加值低的初级产品，资源的消耗量较大，环境的污染度较高，经济和社会效益较低，第二产业对第一产业的反哺效应不显著。

其次，县域经济间发展的差距日趋显著。我国幅员辽阔，各县域因社会经济发展的地理区位、要素禀赋、政策制度、产业结构、社会文化等方面的差异，致使县域经济间的发展差距呈扩大趋势。地理区位上，沿海地区或中心城市由于地理位置优越，原有基础好，再之引领改革开放，率先占据了经济发展的优势，而地理位置边远的内陆地区或山区原有经济基础薄弱，自我发展能力低下，改革开放步伐较慢。随着市场经济的进一步发展，县域间要素流动的速度不断加快，地理区位优越的县域因集聚优势和规模报酬递增等形成的正能量促使其保持高速增长的势头，并与地理区位不占优势县域间的经济发展形成差距且日益扩大。政策制度上，虽然国家从宏观层面出台了统一的政策法规，明确了基本框架或内容，但实践中各县域结合自身实情会将制度地方化、习俗化，其实施的正式制度或非正式制度安排会差异于国家统一的政策框架，同时国家对一些区域实行以放权让利为前提条件的倾斜政策，会使这些地区的试点县域获得从其他地区转移过来的超前利益，进而扩大了县域经济发展的差距。资源禀赋上，由于众多县域将经济发展的重点放在地方特色资源的开发上，而特色化资源工业的发展是县域经济发展中短期内最易见效也是环境约束最少的现实选择，由此所形成的不同县域经济发展模式是各县域发展失衡的重要致因。产业结构上，由于各县域资源空间配置和产业要素聚集状态的差异形成了各具特色的县域产业结构类型，其对未来一定时期县域经济发展的内部均衡和外部协调具有决定性作用，进而形成了县域经济间的发展差异。社会文化属意识形态和上层建筑，由于自然条件、社会发展、文化风俗等差异性的共同影响形成了富有特色的当地文化，并通过文化观念与文化价值体系等形式作用于个人、家庭、企业和政府等，进而影响到县域经济的发展策略、产业结构、管理模式等方面而导致县域经济发展的差异。

最后，县域经济发展后劲不足且人力资源素质偏低。一方面，县域经济发展的后劲不足主要表现在产业核心竞争力缺失、特色经济发展趋同，工业投资规模缩减、交易市场容量有限、固定资产投资速度减缓、科技教育投入不足等。近年来，乡镇企业异军突起，农村经济快速发展，农民收入持续提高，县域经济发展正步入黄金时期。目前，我国改革忽视了作为县域经济重要组成部分的第一产业的发展后劲战略，一些基础性和新兴的第三产业如计算机信息、科技服务等发展仍后劲不足，导致基础产业不基础，弱质产业仍不强。同时，县域经济发展资金的业务范围与实际职能不相符合，加之现行税收征管体系中增值税、所得税、消费税等主要税种的征收税款大部分集中在中央及省级财政，县级政府则较少有独立稳定的税收收入致使县域经济缺乏持续稳定的资金支持而发展后劲不足。另一方面，目前我国县域从事农业生产的劳动力多为年龄长、体质弱、能力差的留守农业居民，且其多聚居于自然条件恶劣、经济基础薄弱、交通运输不便、教育发展落后、收入水平和地区公共服务水平低下的老少边穷县域，人才既进不来也留不住，劳动力素质普遍较低。同时，由于我国高等教育中重基础教育和理论教育、轻视技能培训和实践锻炼等现象依旧存在，导致低学历者接受新鲜事物、创新创业能力较低，而高学历者劳动技能又不如低学历者，使县域经济发展的基础不牢、动力不足、活力不够、潜力不大。

（二）财政政策体系层面

首先，税收制度体系缺失。我国不尽合理的现行税收优惠政策、税收结构、城乡二元税制严重阻碍了县域经济的均衡、健康发展。我国现行税收制度是在1994年推广分税制的基础上逐步发展而来的，它对东部沿海发达地区实行相对较低的税率和标准更宽的税前扣除政策，给予外资企业超国民企业待遇，对农民实施有别于城镇居民个人和企业的扣除一定成本后对利润征税的总收益征税，形成了县域非均衡的发展格局。同时，体现非市场性分配关系的财政转移支付制度也存有缺陷，人为操作痕迹明显，调节作用显现不足，实施效果不理想，政策过渡性意味较重：由于转移支付的初衷就是缩小县域经济发展的差距和实现公共服务的均等化，而转移支付的层层配套下拨方式，不仅限制了中央财政政策调控职能的有效发挥，而且在很大程度上限制了基层政府的可用财力，使财政转移支付目标偏离了原定目标；税收返还的初衷是为了保障既得利益，化解改革阻力，而目前税收返还、基数返还、体制补助等成为转移支付主要内容的机制却阻碍了县域经济的协调发展；县域政府的财政自给率低下，大部分在60%左右，特别是一些贫困县域的财政自给率仅有10%左右，而对转移支付的依赖性过度易产生思想惰性，使县域经济发展的活力和动力等随之消减。

其次，财政支持力度不足。县域经济发展中的财政支持主要包括直接支持和间接支持，即资金支持和政策支持。县域经济的“又好又快”发展，除需在调整产业结构、培育特色经济等层面下工夫外，还须政府财政的大力支持。虽然各级政府为此付出了诸多努力，如国家在县域经济的第一产业发展中对种粮农民实施直接补贴政策、产粮（油）大县和生猪大县奖励政策、国家现代农业示范区建设政策、农机购置补贴政策等，同时各县域又在国家政策框架内结合自身特点切合实际地实施农业扶持政策，如对粮食生产机械优先补贴等，这无疑给县域经济的发展提供了资金支持和政策保障。但是，国家财政对农业投资的占比特别是其基本建设、技术信息等方面并没有持续攀升反而呈逐年下降趋势，致使县域经济发展中普遍存在资金短缺问题。

最后，财政支出结构欠合理。一方面，财政支出的地域分布结构失衡。我国财政对不同地域实行了非均衡政策，如向作为我国改革开放和经济发展重心的东部沿海地区倾斜的财政政策导致该地域的公共服务水平和县域经济发展速度明显高于其他地区。另一方面，财政支出总额中各类支出的占比不合理。我国目前的财政支出中生产性支出不足而非生产性支出偏大，县域“吃饭财政”问题较为突出；除福利与抚恤支出和支农支出外，其他支出的时期和地域分布不均衡和稳定；财政用于科教文卫、城市管理、社会保障等公共项目的支出严重不足。国家财政理应通过合理的支出结构发挥其促进县域经济和产业结构优化的效用，但支出结构不合理的财政既会导致资源配置的不公，又会造成我国县域经济发展失衡和滞缓。

二、我国县域经济发展中财政支持的优化策略

县域经济既是“三农”问题解决的基点和城市规模化发展的支撑，也是国民经济结构调整的重要内容和小康社会建设的基本载体，一系列贯穿于县域经济发展之中的政治经济、社会文化、资源环境等问题均有赖于政府财政提供动力、活力和实力。首先，要完善财政管理与投资机制。一方面，要完善财政管理机制。可通过减少财政管理级次来增强县乡财政的调控效果，同时撤乡并镇以推行“乡财县管”；省级以下财政管理体制的完善可在明晰县级政府事权的基础上，核定并增加与其事权相适应的财政收入以调动当地政府发展县域经济的积极性；财政监督是落实各项财政管理措施的重要手段，有助于财政政策执行的规范性、公平性、透明度等，要健全适应公共财政框架的管理型财政监督模式以充分发挥专业优势、信息优势和技术优势，同时要健全上级财政对县级财政的激励约束机制。另一方面，要完善财政投资机制。财政投资是财政支出中的重要部分，是政府将财政资金用于国民经济各领域的一种集中性、政策性投融资。要拓宽融资渠道，扩大直接投融资规模，在坚持公平公正的原则下适当放宽资金投资的门槛，允许民间资本以独资、合作、联营、参股等各种方式进入基础设施建设、公用事业服务等领域直接参与县域经济的发展，要以改善环境为重点加大公共福利的财政投入力度，提升国民的福利水平和生活幸福感。其次，要提高财政转移支付效率与效益。一方面，为避免各县域间社会和事业发展的差距进一步扩大，要在充分考虑贫困地区人均收入、地方财力等因素的基础上，以因素法代替基数法加大欠发达县域的转移支付力度，提高欠发达县域的经济发展能力和公共服务水平，同时予以并加强县级政府与其事权相适应的财政。另一方面，要规范转移支付资金分配与使用。要进一步规范转移支付的项目设置、使用方向、支付规模、审批程序等，落实一般性支出零增长规定，严格控制行政运行成本，提高资金配置的合理性与效益，使欠发达县域能够获取更多的专项帮扶资金以提高财政转移支付的经济和社会效益。再次，要推进农村税费改革。分税制实施以来，县域经济发展中最为突出的县乡财政困难问题直接影响和制约了县域经济的发展。虽然中央为农民减负实施了“三取消、两调整、一改革”的农村税费制度改革，但随着改革的不断深入，新的困扰县域经济发展的因素不断显现。为此，要改革税收征管体制，实行财政体制并轨运行和地方税收统一征收。可将县级财政、国税、地税等部门合并为财税局统由县级政府管理；要加快税费改革步伐，加大对乱收费的处罚力度，正税压费；要在现行税制框架内，适时对不同县域、产业行业、经济类型的税收政策进行调整，对各级政府增值税的分成比例进行优化，以提高资源的配置效率。最后，要强化财政对县域人力资源开发的支持作用。人力资源的开发与利用是一个系统工程，需要各级政府、高等院校、国民经济行业部门以及全社会的共同努力，特别需要我们以科学发展观为指导，树立以人为本的理念，将加大财政对县域人力资源培养、引进、储备等方面的投入作为人力资源开发与利用的基础和根本。各级政府要提高人力资源教育创新的财政支出，支持探索实行复合培养、大类培养、联合培养、优才优育等多元化培养模式，以及建立新型学习型组织团体以加强人力资源的终身学习并使之制度化、持续化和规范化，努力实现“从教学向实践”的转化；支持建立文化认同和多元化分配机制，提高人力资源的工资和福利待遇，使其能安心于多出成果，出好成果；支持依托行业协会或相关社团组织，在公平的环境下提高人力资源的配置效率及社会经济效益，为县域经济的可持续健康发展所需人力资源的开发与利用提供强有力的财政保障。

作者：吉宏邹昀芹鄢海艳单位：江西师范大学商学院教授