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高速公路PPP项目绩效评价指标体系

2019/12/17 阅读:

摘要:近年来,PPP模式在我国公共基础设施领域应用越来越广泛。随着我国PPP项目落地数持续上升,国家关于PPP规范运作的政策重点逐渐由强调重要性与效用性向强调建立分行业、分领域、分层次绩效评价体系过渡。本论文首先明确了绩效评价对PPP项目的重要性,然后在探究我国PPP项目绩效评价研究现状及问题的基础上,提出一套针对高速公路PPP项目绩效评价的指标体系和具有实际操作性的绩效评价方案。

关键词:PPP项目;高速公路;绩效评价;指标体系

引言

近年来,PPP模式在我国公共基础设施领域应用越来越广泛。截至2019年8月31日,我国PPP项目累计达到9169个,累计投资138987亿元,落地率超过60%。随着PPP项目不断落地,国家先后出台了一系列政策和文件指导和规范PPP运作,以《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)作为分水岭,政策强调的重点逐渐由重要性与效用性向分行业、分领域、分层次绩效评价体系的建立过渡,鼓励建立综合性评价体系、动态考核机制[2],绩效评价由此成为项目能否采用PPP模式的前提条件。

1PPP项目绩效评价的意义

首先,PPP项目绩效评价是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段。国家多项规定中均明确PPP项目需进行绩效评价。如财金〔2014〕76号文指出,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目进行绩效评价;财金〔2016〕92号文指出,各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,对项目进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。其次,PPP项目绩效评价是PPP项目申请入库的必需条件。财办金〔2017〕92号文指出,未建立按效付费机制,包括未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的,不得入库。因此,PPP项目必须进行绩效评价,否则就会被退库或无法入库。第三,PPP项目绩效评价是检验PPP项目是否达到产出要求、保障项目运营效果的重要手段。PPP项目绩效评价重点关注PPP项目的产出数量、质量、成本收益、项目效益和社会效应,通过PPP项目绩效评价,督促社会资本按时按质按量完成PPP合同约定内容,可以削减低效无效的财政资金支出,提高资金的使用效益。最后,PPP项目绩效评价是政府付费的依据。PPP模式下,政府以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算管理、财政中期规划和财政财务报告。在项目实施过程中缺少绩效评价环节,将可能导致财政部门缺少对PPP项目的安排预算支出的合规通道。

2我国PPP项目绩效评价研究现状及问题

王泽彩、杨宝昆等从PPP项目监管以及公共财政资金监管角度,围绕产出、效果、可持续性和满意度等,构建了跨层级、多维度的PPP绩效评价指标体系[3]。鲍睿宁、舒家先等选取全国首批PPP示范项目中第一个签约运营的安徽省池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务PPP项目进行运行绩效分析,并就运行绩效评价中存在的难点问题给出了相应解决对策[4]。张向阳、刘志国等在对政府投资项目的绩效评价现状进行分析的基础上,提出相关的对策建议[5]。李伟丽运用AHP和模糊综合评判相结合的方法确定了PPP项目绩效的评价方法[6]。赵新博利用物元分析法对PPP项目的绩效进行评价[7]。张丽君从绩效考核普及率、考核方案执行力、绩效考核方案落实率等角度提出相关对策和建议,推进了绩效考核在PPP项目运营期的实施[8]。可以看出,当前国内关于PPP绩效评价的研究在指标构建和方法对策上具有一定的广度,但大多是对于全行业通用的广泛方法,缺乏某一行业具有深度和实际可操作的绩效评价方法。本论文针对高速公路PPP项目,提出具体的绩效评价指标和具有实际操作性的绩效评价方案。

3高速公路PPP项目绩效评价指标体系构建

3.1绩效评价主体、对象和阶段划分

高速公路PPP项目一般由政府授权交通主管部门作为项目实施机构,采用公开招标等方式选择社会资本方,政府与社会资本方签订高速公路PPP项目合同,由社会资本方独资或者社会资本方和政府方出资代表合资组建项目公司,政府授权项目公司特许经营权,负责项目的建设、运营维护等工作,合作期结束后资产无偿移交给政府。因此,高速公路PPP项目绩效评价的主体为政府或其授权的实施机构,绩效评价的对象是社会资本方,绩效评价阶段可划分为建设期、运营期和移交期。

3.2绩效评价目标

(1)建设期绩效评价目标。在项目建设期,项目公司负责项目工程的建设管理,依法将工程发包,政府通过行政监管、股东监督等方式参与项目工程建设管理。建设期内,项目公司应确保项目建设工作符合当地环保要求,并且满足质量、安全、工期、廉政和投资目标。其中,工程质量应符合《公路工程质量检验评定标准》,交工验收质量合格,竣工验收工程质量等级为优良;确保不发生有人员伤亡的安全责任事故;确保实现廉政建设0违纪;确保建设投资不超过批复概算。(2)运营期绩效评价目标。项目建成通车后进入运营期,项目公司负责项目运营管理、维修养护和用户服务,确保运营维护期间一切工作符合当地环保要求以及其他相关要求拟建项目及其设施进行经常性、及时性、周期性和预防性养护与维修,保证项目正常使用功能,项目全生命周期内应保持良好的运营和技术状况。(3)移交期绩效评价目标。PPP项目合作期届满后,项目公司应按照项目合同约定的移交范围、标准和程序等将项目设施移交给项目实施机构或政府指定的其他机构,且不应附加任何形式的第三方权益和债务。移交时应符合《公路技术状况评定标准》等相关规范及PPP项目合同约定。

3.3绩效评价指标体系构建

(1)建设期绩效评价主要内容。建设期绩效评价包括工程质量、工程进度、工程投资、安全生产、环境保护等主要指标。其中,工程质量主要考察项目质量是否满足规范要求,可从质量管理、质量整改、质量验收三个方面进行评价;工程进度主要考察项目建设进度是否符合PPP项目合同约定;工程投资主要考察建设资金的使用是否合法合规,可从资金管理、资金使用、工程变更三个方面进行评价;安全生产主要考察施工安全管理是否符合相关规定;环境保护主要考察项目建设是否严格遵守国家、省、市关于环境保护方面的法律、法规、标准及相关政策要求。结合各指标重要程度,建议权重分别为40%、20%、15%、15%、10%。此外,还可结合工程建设管理受到的国家、省、市相关奖励或通报制定附加奖惩方案。(2)运营期绩效评价主要内容。运营期绩效评价主要包含公路技术状况评价、项目公司经营业绩评价、公众满意度调查。①公路技术状况,公路技术状况反应项目公司的养护工作,建议权重为50%~55%。根据《公路技术状况评定标准》,公路技术状况用公路技术状况指数MQI表示。②项目公司经营业绩评价,经营业绩评价主要评价项目公司运营管理水平,包括收费管理、路产管理、养护管理、机电运维管理、审计工作、信息管理、安全生产等,具体评价内容可根据实际需要进行调整设置。建议权重比例为40%~45%。③公众满意度,公众满意度指标主要通过问卷调查的方式了解公路使用者或路政管理部门、交通主管部门对项目公司运营管理的满意程度。该指标存在一定的主观性,因此建议该指标权重为5%~10%。(3)移交期绩效评价主要内容。移交绩效评价主要从移交组织、移交质量、移交进度等三方面进行评价。移交绩效评价为一次性评价,在缺陷责任期届满之日前30日内进行,依据《公路技术状况评定标准》等相关规范以及PPP项目合同约定进行评价,根据移交设施检验报告、项目移交报告、缺陷责任期内维修记录等资料进行综合打分,满分为100分,合格为80分以上。

3.4项目绩效评价结果应用

(1)建设期和运营期绩效评价结果应用。当年绩效评价得分达到80分为合格;未达到80分的,政府可按以下标准扣款:(2)移交绩效评价结果应用。80≤得分<100,按PPP项目合同约定到期解除移交保函;70≤得分<80,政府方可提取15%移交保函金额;60≤得分<70,政府方可提取30%移交保函金额;得分<60,移交不能完成,需整改合格后重新移交,并且政府方有权提取移交保函的50%作为违约金。

参考文献

[1]国家发展和改革委员会.关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资[2014]2724号)[EB/OL].2014-12-2.

[2]张宏,乔文珊.融入再审核的PPP项目动态绩效激励机制研究[J].浙江大学学报(理学版),2018,45(2):188-195.

[3]王泽彩,杨宝昆.PPP项目绩效目标与绩效指标体系的构建[J].中国发展观察,2019,(2):35-41.

[4]鲍睿宁,舒家先.PPP项目运行绩效评价的难点与思考—基于安徽省池州市PPP示范项目的实证分析[J].经济研究参考,2016,(53):110-113.

[5]张向阳,刘志国等.政府投资项目绩效评价现状分析及对策措施[J].经济师,2008,(9):45-46.

[6]李伟丽.PPP项目绩效管理体系研究[D].青岛理工大学,2011.[7]赵新博.PPP项目绩效评价研究[D].清华大学,2009.

[8]张丽君.PPP项目运营期绩效考核现状分析与建议[J].项目管理技术,2019,17(7):48-51.

作者:张菁菁 单位:河南省交通规划设计研究院股份有限公司

高速公路PPP项目绩效评价指标体系

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