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贸易歧视原因剖析

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一、美国对华歧视性贸易政策

(一)美国的出口管制政策

出口管制是美国从国家安全利益出发采取的一种贸易控制手段,其目的是发现和制止非法出口交易并惩处违规者,保护美国国家安全利益。出口管制以终端用户为基础,重点评估申请出口的项目对终端用户的民用需求是否适当,以及项目转移应用的危险性。1988年美国商务部制订了《出口管理条例》,详细列出了有关出口管制的政策法规。2002年12月,在泰国举行的贸易安全会议上,美国商务部提出贸易转运国出口管制计划,防止被美国视为管制的物品在转运过程中转往其它国家。这一计划旨在弥补出口管制的漏洞,堵塞全球供应链中的安全漏洞。

美国对华的出口管制随中美关系变化而变化。美国《出口管制条例》将除加拿大之外的所有国家分为七组。由严格到宽松依次是:Z组、S组、Y组、W组、Q组、T组和V组。1949年新中国成立时被列入Y组。随着中美恢复外交关系,美国放宽对华技术限制,并于1980年单独为中国建立一个P组,以示与前苏联有所区别。1983年,里根政府将中国的管制政策再次下调至V组。1989年6月之后,中美关系再次进入低潮,美国停止对放松中国出口管制政策的审议。[1]20世纪90年代以来,中国经济和综合实力不断上升,美国决策者已越来越明确意识到中国有可能成为其潜在的战略对手,出口管制不可避免成为美国遏制中国崛起的手段之一。尽管对华限制几经调整,但中国一直是美国出口管制的重点,尤其是军民两用技术,目的是不使中国的核武器、导弹、化学和生物武器以及其他值得关注的军事项目从中获益。近期,美国相关部门正加强执行国家安全技术转让制度,加强出口管制,防止商业机密泄露等。

美国屡屡动用技术出口控制政策,不仅严重干扰了中美之间的正常贸易,而且给两国关系造成损害。如1996年,美国国务院指责休斯公司向中国转让敏感技术,并于1997年暂停批准中美之间的卫星委托发射合同。2003年初,美国国务院再次指责波音公司和休斯公司非法向中国提供可能用于制造洲际导弹的卫星和火箭技术,并向联邦法院起诉,两公司被罚款6000万美元。美国政府的行为不仅使中国公司蒙受了巨大的损失,也给中美技术贸易制造了许多麻烦。许多美国公司担心,美国政府这种过分限制只能迫使中国转向其他国家购买技术,使得他们在中国市场的占有率被其他国家的公司抢走,从而使美国蒙受更大的商业利益损失,必然会对美国企业的全球竞争力产生影响,严重地损害美国在这些领域的技术领先优势。

(二)美国的农业补贴政策

农产品补贴一直是世界贸易中最为敏感的问题之一。美国是世界上农业最发达的国家,许多农产品产量和出口都居世界首位,这与美国政府长期以来的农业补贴政策是分不开的。2002年5月,美国又颁布了《2002年农场安全与农村投资法案》,即新农业法,在WTO规则框架下,不仅增加了补贴力度,而且扩大了补贴范围,决定在此后6年内将美国农产品补贴增加67%,每年向农作物和乳制品追加64亿美元的补贴,同时增加对谷物和棉花种植者的支付额。根据美国农业部估算,按1996年旧法案,2002年农业补贴支出为174亿美元;按2002年;月颁布的新法案,2002年农业补贴支出为208亿美元,当年新增了34亿美元,至2007年生效期内,新增农业补贴519亿美元,共达到1185亿美元。用于农产品补贴、贸易补贴、资源和生态保护、农业基础设施建设和信息服务、国内农业安全、教育研究和农业保险等方面。

在中美贸易中,农产品贸易是一个重要的组成部分。美国的农业补贴使美国出口农产品占尽价格优势,增强了美国农产品在国际市场上的竞争力。美国农产品贸易一直处于盈余状态。由于我国农业生产技术相对落后,农业补贴又受到财政预算的约束,导致我国农产品在国际市场上比较缺乏竞争力。美国农产品出口价格上存在着较大的“剪刀差”,中国一直处于劣势。除此之外,中美农产品摩擦还表现在进口农产品配额与转基因产品上。为了保护国内农业生产和食品安全,自2002年3月20日起,我国开始实行新食品法,颁布了《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》以及农业部190号公告《转基因农产品安全管理临时措施公告》,对大豆和玉米等转基因农产品进门进行了限制。而美国出口中国大部分大豆和玉米都是转基因食品,这影响到美国对华农产品出口,使美国10亿美元的转基因大豆进入中国市场受阻。美方据此认为中国有意设置技术壁垒,拖延向国外开放农产品市场的时间。但是美国对农产品的检验却一直实施严格的技术标准。

(三)贸易制裁与贸易补救措施

1.特别301条款。根据特别301条款,美国每年要对世界上的贸易伙伴进行知识产权保护方面的考察,并且要排队,分成不同的种类,做一个评价,如果发现了其它的贸易伙伴当中在知识产权方面有不利于美国的情况,就采取相应的措施,包括贸易报复措施。多年来,美国先后对中国及许多发展中国家宣布使用“特别301条款”,而事先却不与这些贸易伙伴磋商。中国经过多年的努力,对知识产权的保护已经取得了很大进展,已初步建立起一个比较完善的知识产权法律保护体系,并参加了世界主要知识产权机构和组织,已基本上与国际接轨,十国的知识产权立法在世界上也得到了普遍的肯定,但是,美国却置若罔闻,从未停止过对中国的指责,美国每年都要发表一份年度“特别301”报告,多次把中国列入“重点观察国家名单”。美国在《2003年中国履行WTO承诺报告》中,再次指责中国在履行知识产权保护的承诺中缺乏有效的执行力度。2004年7月美国商务部副部长发表讲话认为,中国企业现在对美国企业是全面侵权,从光盘到伟哥,从版权到商标,从汽车零配件到小五金制品,以及轻工、纺织、机电产品等,损害美国企业的经济利益高达240亿美元。2005年,美国商会会长托马斯多诺霍指出,盗版问题在中国已经非常严重,以至于人们可能无法分清通用汽车公司生产的汽车和冒牌汽车。由此可见知识产权问题是中美经济关系中的潜在的火山。

2.“非市场经济国家条款”。根据人世议定书,中国将在人世15年后才能得到完全市场经济待遇,这意味着美国可将我出口产品价格视作非“正常价值”并以市场经济“替代国价格”对我进行反倾销起诉。人世前,我国就已经是美国进行反倾销的主要对象国之一,加入WTO后,美国频繁应用该条款对我国进行反倾销,不断挑起两国间贸易摩擦。美国在对华反倾销中,经常违背“客观、公正”的原则,滥用中美协议中关于允许美国维持其现有的反倾销法的条款。特别是美国对华实施“替代国”政策时,经常违背WTO原则,给中国企业带来很大危害。美国对我滥用反倾销的现象主要是由“非市场经济条款”引起。2004年6月,美国商务部就是否承认中国市场经济地位的问题举行了首次听证会,商务部部长埃文斯明确指出人民币汇率问题:“除非由市场主导决定劳资和货币兑换率,否则中国将仍是一个非市场经济国家。”可见,“非市场经济条款”已成为美国限制中国出口的重要政策手段,并将成为引发我国与美国等发达国家宏观经济摩擦的重要根源。

3.特保条款与保障措施。自1980年至2004年底,美国累计对中国产品共发起19起保障措施调查(包括5起特定产品保障措施调查和12起纺织品特保措施调查)。美国实施保障措施的依据是美国《1974年贸易法》第42l条,简称“421条款”。特保条款是《中国加入WTO议定书》第16条关于特定产品过渡期保障机制的规定,有效期为12年。根据该条款,在原产于中国的产品出口激增,对进口国造成市场扰乱的条件下,允许WTO成员对中国产品实行撤消减让和限制进口。特保条款与保障措施相比,对中国具有很大的不公平性。保障措施要求必须是对产业的影响认定造成了“严重损害或严重损害威胁”,而特保条款只要求对产业造成“市场扰乱或市场扰乱威胁”;保障措施针对所有进口国,而特保条款只针对我国,违背了非歧视性原则,构成了对中国的歧视,保障措施要求此措施生效后的任何时间出口国有权采取报复措施,而特保条款要求在该措施实施2年或3年后才进行报复。特保条款使中国在很大程度上丧失了发展中国家的优惠待遇。特保条款是2000年美国国会根据中国加入WTO议定书第16条规定的“特殊保障措施”补充写入美国《1974年贸易法》的。[2]美国对特别保障条款的滥用主要表现为将本不属于《中国入世议定书》规定的可以适用特别保障条款的产品,列入实施特别保障措施范围。如将其国内生产商并不生产或制造的产品列入实施范围,美国对华纺织品出口实施特别保障就是一例。由于“特别条款”启动程序简单,而且适用期长,它必将成为美国贸易保护的重要手段。

4.“337条款”。是美国贸易救济法的一种。它旨在防止外国厂商以不公平竞争或不公平贸易行为,向美国出口或在美国销售外国产品,主要限于专利侵权案件。后经1974年、1979年、1988年3次修改后,目前337条款主要用于处理所谓不公平的知识产权侵权案件,对侵犯美国境内知识产权的产品进口和销售加以禁止,以保护国内产业对市场的占有。“337条款”将进口中的不公平贸易做法分为一般性不公平贸易做法和有关知识产权的不公平贸易做法,“337条款”的发起调查只需证明在美国有效可执行的知识产权存在,以及有关的美国产业存在或正在筹建,而无需证明被诉人的侵权行为对美国该产业造成损害,而且对于美国企业而言,提请USITC(美国国际贸易委员会)进行“337条款”调查是不收费的,企业申请立案较为容易。入世后,随着中国出口产品结构的不断升级,高附加值、高技术含量的出口产品比例趋于上升,涉及知识产权的纠纷日益显现,中国企业遭到的“337调查”大大增多。截止到2005年5月,在美国国际贸易委员会已经启动的111个调查案件中有42个涉及中国内地和香港,今后“337调查”对中国企业的威胁也是比较大的,而且都是针对一些技术含量比较高的产品。以应诉时间短、律师费用高、调查内容专业、应诉难度大、被诉企业及相关企业打击力度大为特点的“337调查”,正成为继反倾销之后中国产品输美的又一主要障碍。

二、美国对华歧视性贸易政策的原因

(一)经济方面的原因

1.缓解美国与其他国家贸易摩擦的需要。在贸易救济中把中国作为非市场经济国家具有明显的歧视性。目前在140个WTO成员中,美不承认具有市场经济地位的国家,除中国外,还有蒙古、阿尔巴尼亚、格鲁吉亚、摩尔多瓦、亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦。但这6个国家的年出口额甚少,对他们的反倾销调查几乎没有。中国出口贸易高速增长,在世界市场举足轻重,美国已经把我国作为重要的竞争对手。在市场经济国家地位问题上,忽视我国向市场经济过渡的事实,对我国采取某些双重标准,具有一定政治考虑;同时以“非市场经济地位”为由,在反倾销调查中采取歧视性做法,单方面采用第三国的同类产品的生产成本来计算我国出口产品的正常价值[3],并沿用以往对计划经济国家的惯例,对我国出口同类产品的企业不分实际出口价格的高低一律实行单一的反倾销税,这种歧视性贸易政策有利于美国构筑贸易保护伞,遏制我国商品在国际市场的影响和所占份额的日益扩大,缓解了与我国出口产品相似国家之间的贸易摩擦冲突。

2.美国产业结构调整的结果。自20世纪90年代以来,随着信息知识经济的发展,为了在竞争激烈的经济领域占领制高点,美国深化产业结构的调整,从传统的工业经济向科技经济转型。在转型过程中,传统产业成本优势丧失。由于贸易背后经济利益驱使,美国不会轻而易举地退出一些低附加值的传统产业领域,当这些传统领域受到威胁时,仍会毫不犹豫地采取保护措施。如在纺织、钢铁、小型家电等领域。美国卡托研究所的调查报告指出,2000年到2003年美国制造业出口下降了9.6%,占制造业贸易赤字增长的91%。[4]而高科技产业受美国政策控制又不能迅速开辟市场,这必然增大贸易逆差,美国的贸易逆差是美国产业结构调整、国际分工发生变化的结果。而美国过多地把逆差账算在中国头上,对华贸易政策出现越来越多的贸易保护主义色彩,在高科技产品出口方面设置重重技术壁垒,使中国公司难以顺利进入美国市场。

3.美国跨国公司确保利益的反映。跨国公司的战略目标是跨国公司适应全球生产一体化的需要占领全球市场进行全球资源优化配置,以获得最大限度的利益。美国跨国公司一方面要争夺全球市场份额,另一方面又要维持美国企业在美国的市场份额。跨国公司在美国经济中的支柱地位及其战略市场需要决定了政府贸易政策的取向。为保护本国跨国公司的利益,美国政府采取经济外交手段为本国跨国公司进入他国市场提供服务支持,同时采取歧视性贸易政策即通过“出口自愿限制”和针对性的反倾销措施等,把具有竞争力的产品拒之门外,以确保美国跨国公司产品在国内市场销售。中国企业为了与世界经济接轨,利用先进技术提高产品质量,增强国际竞争力,在加入WTO后出口增长加快,2004年成为世界第三大贸易国,贸易大国的地位自然就成为美国保护自己市场的首要目标。

4.美国宏观经济失衡的“替罪羊”。2005年3月美国商务部表示,2004年第四季度的经常性项目赤字冉创新高,达到1879亿美元,从而使得美国2004年经常性项目赤字比上个财年增加25%,总额达到6659亿美元,相当于美国GDP的6.3%。美国政府把逆差的原因归咎于中国贸易,据中方统计,美国对华贸易逆差始于1993年,为62.7亿美元,到2004年为802.7亿美元。而据美方统计,其对华逆差始于1983年,为3亿美元;2004年为1272亿美元,在2000年时中国就取代日本成为美的最大的逆差国。美国把逆差的原因归咎为人民币与美元挂钩,美元贬值,人民币汇率低估,是廉价的中国产品扩大在美国市场的份额。实际上,中方贸易顺差主要来自加工贸易,加工贸易在对美出口中占出口总额的比重高达70%。中国的加工贸易是由于美国、日本、韩国、香港、台湾等国家和地区为降低生产成本,转移产业而发展起来的。中国在接受这些国家的产业转移的同时,也在很大程度上继承它们在美国市场上的份额。另外,不少美资企业在华投资设厂,产品返销美国。有数字表明超过一半以上的中美贸易增幅是由美国公司在华企业实现的,戴尔电脑、沃尔玛、摩托罗拉和加州食品等美国大公司均是对美出口的大户,美方每年贸易逆差的根源来自于国内,只有削减了财政赤字,提高国内储蓄,才能从根本上解决美国的逆差问题。把矛头指向中国只是为推动歧视性贸易政策寻找借口而已。

(二)政治方面的原因

1.美国国内政治的需要。随着美国产业结构的调整,失业现象日趋突出。在布什执政的几年内,美国流失了至少260万个工作岗位,失业问题一直困扰着美国人。另据美国劳动部2005年1月6日公布的报告,根据季节性调整指数,2004年12月26日至2005年1月1日这一周美国失业人数为364000人,比前一周的失业人数321000增加43000人,[4]当“中国制造”充溢美国市场时,美国人认为中国产品抢走了饭碗。美国产业协会和劳工联盟纷纷给政府和国会施压,美国为化解社会矛盾已设立专门委员会对中国的经济、贸易政策和情况进行调查研究,向国会提出政策建议。国会部分议员简单地把美国的经济衰退、高失业率和美国对华贸易政策挂钩,认为是中国巨大的出口抢占了美国国内市场份额,而中国产品竞争力是在违反人权基础上的。为此,对中国商品连连设限和反倾销。实际上中国出口至美国的产品成本的竞争力影响很小。即使把中国排除在美国市场之外,美国仍然会从印度、东南亚国家、墨西哥、巴西等其他国家进口相似的产品,美国的失业现象依然存在。因此,将贸易问题政治化,严重影响了中美双边贸易和政治关系的发展。

2.对华政治的需要。美国从国家利益考虑,在制定贸易政策时往往基于政治利益考虑,如用台湾问题、日本“人常”问题、对中国人权的指责等来牵制中国。美国国防部2005《中国军方报告》渲染了中国的军事力量,为“中国威胁论”提供舆论支持。中国的崛起日益受到世界各国的关注。许多国家的注意力正逐渐由“西向”朝“东向”转移,不少国家同中国结成战略伙伴关系,增进关系和加强合作。发展中国家对“中国道路”或发展模式表现出更浓厚的兴趣。中国在世界上的份量主要体现在:一是中国的大“块头”,不断增强的实力任何国家不容忽视,更何况野心勃勃的美国;二是中国与“第三世界”国家的传统良好关系和具有重要的影响力;三是中国的地缘位置带来的地缘政治作用;四是中国经济的发展状况。现在国际公认,中国同美国一道带动了近些年世界经济的振兴,有关国外人士称“今天中国经济打个喷嚏.亚洲甚至可能世界其他地方很可能就会感冒。”中国经济实力的增强带动其政治、安全和社会等各方面效应的发挥。中国因素在世界的影响使美国不能等闲视之。再者,苏联解体后,中国成为最大的共产党执政国家,而且坚定不移地走社会主义道路,与美国的主张背道而驰,中国自然成为美国新的战略目标。美国不希望日益强大的中国与其抗衡,国内反华势力把中国视为潜在的敌人,认为中国的发展和强大必然谋求亚洲的霸主地位,这会损害美国的利益,如果中美在某些问题上的分歧不能调和,最终不得不摊牌,那么中国就会对美国的安全构成现实的威胁?中美对抗是世界上最主要的两大势力对垒.所以美国把经济问题上升到政治问题来认识,寻找各种借口对中国的发展设置障碍,除了向中国施加人民币汇率升值压力之外,在贸易政策上实施歧视性待遇是实现牵制中国的有效工具。

(三)美国全球战略目标所决定

20世纪以来,美国全球战略的核心内容就是确立、巩固其世界领导地位,或争夺、维持霸权地位。冷战期间为了实现这一目标,美国确立了遏制苏联共产主义的全球战略。为了抗击苏联的需要,美国实现了与中国关系的正常化。冷战结束后,美苏对抗的战略态势,因苏联解体发生根本逆转。“一超独霸”的美国将其全球战略总目标调整为“防止一个能对美国的国际地位形成威胁的大国的出现”,以维持和强化其苏联解体后形成的独霸地位。中美之间社会制度、价值观念和意识形态迥异,中国在改革开放后经济发展迅速,综合国力显著增加,中国经济总量已升至世界第六,自然成为美国全球战略目标的首选压服目标。美国政府凭借超强军事实力,近年来打赢了三场局部战争(科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争),并通过反恐战争扩大了其在海外的军事存在和势力范围。在这一举措中,中国被定位为美国的“建设合作者”,但刘华的遏制、牵制成分仍然存在。对外贸易政策是一个国家对外政策的主要内容,美国通过贸易政策施加政治影响。美国通过自由贸易协定使成员方得到非成员方得不到的好处,在建立区域经济组织过程中,向成员方推行美式民主、自由、价值观。同时,美国对中国实施歧视性贸易政策,更能刺激美国的贸易伙伴积极寻求与美国签订自由贸易协定。近年来,美国加紧与其他国家建立FTA,一方面是美国政治经济的需要,另一方面就是与中国有竞争关系的那些国家要维持或增加在美国市场中的地位,并且那些国家的出口产品也都集中在纺织品和服装方面,而美国用更大优惠的市场准入换取那些国家非经济方面的承诺,如柬埔寨承诺实施劳工标准,中美洲五国承诺与毒品贸易开战、促进民主和环境保护,与摩洛哥、巴林建立FTA有利于美国在中东的影响。所以,美国只有打击中国,才能确保这些国家在美国市场上的有利地位,从而实现美国的政治目标。

参考文献:

[1]原玲玲,对中美贸易不平衡的政策选择[J].外贸经济、国际贸易,2005,(7).

[2]高永富,美国对中国特别保障措施立法与案例研究[J].外贸经济、国际贸易,2005,(1).

[3]何添锦,欧美对华实施贸易救济的思考[J].国际贸易问题,2005,(5).

[4]陈泰峰,中美贸易摩擦根源的思考[J].国际经济合作,2005,(9).

贸易歧视原因剖析责任编辑:刘老师    阅读:人次