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经济增长换档期土地税收状况分析

2019/04/07 阅读:

提要:土地税收是经济增长状况的综合反映,在我国税收体系中的地位不断抬升。2012年之后我国经济增长进入换档期,土地税收的地位实际上还在抬升,这种现象是我国经济多重特征的集中体现。本文对此进行深入分析得出的推论和建议主要有:一是土地税收处于增长状态反映的情况是经济增长冲力犹在;二是土地税收在税收结构中的地位是稳固的,今后还会呈上升趋势;三是深化土地税制改革关键是尽可能实现各环节课税单一化,减轻同源课税。

关键词:土地税收;经济增长换挡;税收增长结构

土地税收是经济增长状况的综合反映分析,分析土地税收状况对认识总体经济增长趋势特征,把握税收总体变化趋势显然具有重要意义。2012年之后,我国经济增长进入换档期,从过去年均10%左右的增速下调到7%左右,2018年为6.6%。从结构角度看,第一产业增长率相对平稳,年均增长率与上世纪90年代持平,第二产业下调约4个百分点。在此背景下,土地税收增长相应降温,同时也出现了结构性变化。本文所说土地税收,包括土地增值税、城镇土地使用税、房产税、契税和耕地占用税。这五个税种按现行政府间收入划分制度规定均为地方专享税。其中:土地增值税属于财产所得课税,房产税和城镇土地使用税属于财产保有环节课税,耕地占用税和契税属于财产流转环节课税。下面将对这五税总额及其结构进行系统分析并提出有关政策建议。

一、经济增长换挡期土地税收总额增长态势

2012年之后,在经济增速和税收总额增长放缓背景下,土地税收总额依旧连年攀升,2012-2017年间从10127.99亿元增长到16438.47亿元,增长额为6310.48亿元,占同期税收总额增量比重为11.5%,占同期地方税收增量比重为29.6%(详见表1)。从土地税收与地方税收增长速度来看,除2015年外,6年之中土地税收增速均快于地方税收增速,最大差距出现在2012年,为8个百分点。从增长趋势来看,二者均呈现先降后升趋势,土地税收增速在2015年达到最低点(1.4%),降幅为11.4个百分点;地方税收以2016年为最低点(3.2%),降幅为2.8个百分点。从土地税收占地方税收的比重来看,由2012年的21.4%上升到23.9%,上升2.5个百分点。有必要指出,2000—2010年我国经济增长再度进入高峰期,住房商品化改革引致房地产交易规模急剧膨胀,土地税收相应成为地方税收中最为活跃的因素,在地方税收中占比总体呈快速上升趋势。从表2可见,2002-2017年间土地税收占地方税收比重从9.1%升至23.9%,年均上升约一个百分点,保持平稳持续上升势态。2012年前后税收总额增速两重天,但土地税收占地方税收比重抬升速率基本一致。这说明,2012年后税收总额增长对土地税收增长的依赖度逐步增强。

二、经济增长换挡期土地税收结构情况

(一)土地税收税种结构土地税收中,收入最多的是契税,2017年契税收入为4910.42亿元,成为地方税收的第一大税种。排在第二位的是土地增值税,但在2017年土地增值税的收入超过了契税收入0.86亿元,为近年来首次。从各税种占土地税收比重来看,2012年后总体趋势比较稳定,契税略有下降,房产税和土地增值税呈总体上升趋势。契税和土地增值税二者合计占比在55%-60%之间;房产税和城镇土地使用税合计占比在27%-30%之间。契税、土地增值税和耕地占用税在房地产交易环节征收,房产税与城镇土地使用税是保有环节税收。通过各自的比重可以看出,我国的房地产税收主要在交易环节征收,保有环节税收相对少。这使得我国地方税收高强度依赖房地产交易额,如果房地产交易降温或陷入低迷,地方税收难免步入低增长轨道。比较五税的增长速度,2012年后增速相对比较平稳的是房产税,有5年保持两位数的增长,未出现负增长年份;城镇土地使用税也未出现负增长,但是其增速明显呈现下降趋势;土地增值税和契税增速波动幅度较大,近两年为上升趋势;耕地占用税下降趋势明显,尤其近两年连续负增长,2017年负增长15.3个百分点。总体看,实行分税制(1994年)之后,土地税收各税种收入增长2012年后开始降温。五个税种增长高峰期均在2000-2011年。此间,年均增长率房产税超过18%,城镇土地使用税超过30%,土地增值税超过60%。耕地占用税超过40%、契税超过40%,有的税种收入增长率个别年份甚至超过100%。如城镇土地使用税2007和2008年两年分别为118%、111.9%;再如土地增长税2004年为101.3。从占比角度看,2002年至今房产税和契税呈下降状态,分别从40%左右降至15%左右和30%左右;城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税呈上升势态,其中土地增值税从3%升至近30%,在2006年后,从11.8%升至29.9%(详见表3)。

(二)土地税收区域结构从各省情况看,2016年,土地收入前5名省份分别是广东(1649.49亿元)、山东(1315.18亿元)、江苏(1284.34亿元)、浙江(940.42亿元)和上海(898.63亿元)。排名后五位的分别是山西(140.92亿元)、甘肃省(91.31亿元)、宁夏(46.63亿元)、青海(23.95亿元)和西藏(3.54亿元)。其中广东是青海的69倍、甘肃的18倍,但后两省国土面积远超广东,人口数远低广东。这说明土地税收与土地面积高度背反,与人口密度高度同向。按各税种收入进行排序,房产税前5名分别是江苏、广东、北京、江苏和上海;城镇土地使用税前5名分别为山东、江苏、安徽、重庆和浙江;按土地增值税排名前5位的是广东、江苏、上海、山东和浙江;按耕地占用税排名前5位的是内蒙古、山东、河南、贵州和广西;按契税排名前5位的是广东、上海、江苏、浙江和山东。从占比来看,2016年土地税收占地方税收比重超过全国水平(23.2%)的共有18个省,其中占比超过30%的有7个省,但是没有一个省占比超过40%,最高占比为39.1%(内蒙古)。土地税收占地方本级收入比重超过全国水平的有11个省,最高占比为26.2%(海南)。土地收入占比高(前5位)的省份土地收入绝对值排名都不算靠前,而占比靠前原因主要在于地方税收绝对数额较低。山东省在土地税收占地方税收的比重排名中占据第7位,是土地税收绝对数额较高(第2位)的省份中排名最靠前的,河南绝对税额排名第6位,占比排名也是第6位。而浙江、广东和江苏分列第20、21、22位。从土地税收占地方本级收入来看,名次的变化基本取决于当地非税收入在本级收入中的占比。山东的名次从第7位上升为第4位,浙江从20位上升为12位,广东、江苏、上海、北京的名次均有提升。由此可以看出,税收绝对数额较多的省份,其非税收入在本级收入中的占比要低于其他省份,主要的原因在于当地的经济发展状况和税收征管水平。 总体看,近年来房地产市场交易活跃度开始分化,部分中、西部城市交易环节房地产税收增速超过东部省份。比如,契税增速,贵州、江西、广西等省增长平稳度超过东部大部分省份(详见表5)。

三、延展分析与启示

前述统计分析表明在经济增长换档期土地税收的地位实际上还在抬升。这种现象是中国经济多重特征的集中体现,对此做深入分析可得出若干推论和建议。

(一)经济增长冲力犹在土地属于经济要素。土地税收状况实际上反映的是土地要素状态。从土地与地面建筑物关系角度可把土地税收分为土地开发课税和土地价值附加课税两大类。土地税收状况与经济增长势态具有同向变动关系。在经济发展不同阶段,两者的对应结构不一致。一般而言,在经济增长高峰期两类税收都会高增长,但在经济增长平稳期土地价值附加类税收增长更快些。当经济增长冲力弱化甚至消退时土地税收即会呈现出负增长状态。换言之,土地税收处于增长状态反映的情况是经济增长冲力犹在。2012年之后,土地税收增长结构发生了变化,土地开发类税收增长率深度下调。比如,耕地占用税税收从过去大部分年份增长40%以上,回调至负增长(2016年-3.3%,2017年-18.6%)。土地价值附加类税收则仍保持持续上涨势态,突出表现是房产税、城镇土地使用税未出现负增长,契税仅有2015年为负增长,其它年份年均增长率仍为两位数。不仅如此,2016-2017年土地五税收入全面回升。其中,房产税、土地增值税、契税三税收入增长率超过10%。需要注意的是:这是土地各个税种收入体量相比2000年初急剧膨胀基础上的增长,特别是土地增值税收入2017年已是2000年的59倍,契税已是2000年的37倍。这说明经济仍处上升势态。因为:当经济增长冲力累退时,土地价格会处于下降势态,而且会先于经济下行。但土地税收增长率总体超过经济增长率多个百分点。进一步分析,土地税收实质上是土地价格的反映。土地价格上升源于经济增长冲力。因为所有经济活动都要在土地上展开,供求扩张首先就会体现在土地价格上升。因之土地税收增长说明的是供求规模仍处内生性扩张状态。这种扩张导源于两大因素:一是结构转换。我国经济正处三大产业结构加速调整期,第三产业比重已超第二产业比重11个百分点。技术进步使第二产业单位GDP占比一般低于第三产业,如交通、商业、生活服务业、旅游业等是突出例证。这意味着第三产业发展带动总体经济增长也引致土地税收增长;二是城镇化率持续上升。近年来城镇化率仍保持年均一个百分点的上升速度。人口向城市集中带来了基础设施规模、商业规模、服务业规模、公共服务规模、住房需求规模等急剧扩张,而且这种扩张属于土地需求强劲的扩张。由此也就促成了土地税收增长显著的经济增长。

(二)土地税收今后仍有增长潜势在我国改革过程中,土地税收始终处于扩张状态,采行分税制后土地税收经历了爆发式增长阶段。2002-2009年各土地税收收入增速都以两位数水平增长。其中,城镇土地使用税收入在2007-2008两年甚至出现118%、111.9%的增速。土地增值税收入在2009年也出现了101.4%的增速。2002-2009年契税年均增速近40%。2012年后土地税收增速虽然下调,但占地方税收比重上升速率并未减缓。这反而说明土地税收在税收结构中的地位是稳固的。事实上,如果我们把房地产整体税收考虑进来,更可说明土地税收地位今后还会呈上升趋势。进一步分析,土地税收地位与我国经济增长阶段特征密切相关。具体表现在三个方面:一是我国经济增长仍处制度变革驱动阶段。我国是一个从计划经济转向市场经济的国家。目前虽然已经成为市场经济国家,但市场化改革还有空间。2000年以来土地税收增长重要推动因素之一是住房商品化。未来五年我国还要推进农村土地流转制度改革。这会形成新一轮土地使用权交易高峰,势必促成土地税收再度增长;二是我国是一个高产出拉动经济增长的国家,未来较长时间内这种特点不会改变。因为大力发展实体经济是中国经济政策的核心目标。必须看到,中国经济发展的重要成功经验就是建立起了全球最完备的产出体系。正因此,中国才避免了其它新兴经济体固有的结构性缺陷引发的受制于他国的经济安全问题。维持高产出必然会持续驱动房地产市场规模扩张并促成房地产价格稳定。这最终会连带土地税收不断增长;三是我国有14亿人口,2000年后住房商品化引发了私人房产原始积累。未来一段时间内将会出现私人房产升级换代。目前改善性住房需求比重抬升,实际上反映的是这种趋势。这种变化会带来交易和保有两个环节税收增长。

(三)有必要深化土地税制改革我国属于土地税制完整的国家。事实上,土地税收不仅包括前文所述五个税种,资源税也是针对土地资源开发利用的课税。如果把非税收入考虑进来,政府的年度土地收入高达7万亿。这些收入的筹措重叠性散点布局在土地市场各个环节上,存在单一环节负担过重问题。突出表现是交易环节税收占比过高,这对土地税收的合理增长构成了反制,今后应分步改革。就前文五个税种而言,深化土地税制改革关键是尽可能实现各环节课税单一化。也就是说,减轻同源课税。具体讲,就是识别整合保有环节课税和交易环节课税。推进整合似应坚持税收法定和循序渐进两项原则。就前者而言,保有环节课税整合可结合房地产税立法综合推动;就后者而言,似应充分考虑收入增长与税收公平之间的平衡关系,不能把减税当做整合的唯一目标。需要指出,整合交易环节土地税收不能仅考虑土地税种之间的协调关系,还应拓展视角研究如何协调土地税种与其它税种之间关系。具体讲,就是要妥善处理契税、增值税、个人所得税、企业所得税四个税种之间的平衡关系。从个人住房转让角度看,至为关键的是协调增值税、契税、个人所得税三者间关系。目前的税制安排带有三者均衡负担色彩,这实际上人为加大了税负,对活跃住房交易十分不利。如果今后要对个人住房保有课税,就应整合交易环节税收。其中至为关键的是深入研究如何调整个人住房交易环节中的增值税与契税之间关系,特别是二手房交易,欧洲国家普遍注意力促二手房交易规模扩张。事实证明,这是稳定房价的重要因素。为此,他们对二手房交易或不征增值税或实行低税率。中国是正处住房市场结构转换期国家,房价上涨与住房结构性供给过剩并存。显然,有必要借鉴欧洲国家经验,在调整增值税与契税关系时,似可考虑减轻增值税负担。还应指出,整合保有环节课税难点之一是妥善处理好房地产税立法与现行税制之间关系。现行税制规定商用房保有征收房产税和城镇土地使用税两个税。房地产税立法似应考虑整合这两个税种。要看到,商用房保有课税应同样遵循量能课税原则,具体讲,设计商用房保有课税应研究剔除重复课税,要为企业发展创造良好条件,有效促进投资。

作者:白景明 吴笑晗 单位:京国家会计学院

经济增长换档期土地税收状况分析

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