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美国钢铁贸易保护争议及影响

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一、美国钢铁贸易保护争端的形成

战后随着美国钢铁工业由盛转衰,钢铁产业便逐步成为美国政府贸易保护政策的重点“照顾”领域。早在1985一1986年间,美国政府就曾利用多边贸易体制“灰色区域”措施,迫使主要钢铁出口国签订所谓“自动”出口限制协定,通过颁发许可证由出口国“自动”限制对美国的钢铁出口。直到多边贸易体制宣布“任何自愿出口限制、有秩序销售安排或其它任何类似措施”均为非法,这项举措因成功绕过了GATT非数量限制原则而在一定时期内成为美国政府控制钢铁进口的重要工具。但美国政府在不得不放弃这项举措时宣称仍将有权根据国内法对不公平贸易行为提起诉讼,这就为后来重新动用钢铁贸易保护措施预留了空间。

美国在1993年放弃“自动”出口限制协议后,钢材进口有所增加。1993年美国钢材进口量为2227万吨,出口量为417万吨,2000年美国钢材进口量达3780万吨,出口量仅为590万吨。同时美国钢铁产业在长期衰退中还积累了设备老化、生产效率低下、社会负担沉重等诸多问题,尤其是老钢铁企业每年要支付60万工人的退休金。美国钢铁产业承受着自身积累问题和外来廉价钢材双重压力,自1998年以来有31家钢铁公司申请破产保护或倒闭,数万人失去工作,钢铁企业为此数次向美国国际贸易委员会提出救济请求。在此情况下,美国政府又逐渐回到钢铁贸易保护主义立场。1997一1999年间,美国总统多次威胁要对欧盟等地区和国家的钢铁实行进口限制,钢铁生产商则多次针对进口钢铁提起反倾销诉讼。

2001年在国内外经济增长衰退并长期存在巨额贸易逆差的背景下,美国外贸政策的钢铁贸易保护主义倾向更趋明显。布什人主白宫后将钢铁工业面临的问题提到事关“国家安全”高度,于2001年6月指示美国国际贸易委员会对进口钢材进行损害调查,而美国国际贸易委员会于年底公布调查结果认为国内钢铁业受到进口钢材的严重损害,建议布什总统对热轧钢卷等16种产品课征5%一40%不等的关税,并实施关税配额。2002年3月5日,布什总统据此宣布从3月21日起正式对钢铁产业实施为期3年的保障措施。

由于美国钢铁保障措施以损害贸易伙伴正当贸易利益为条件求得本国利益最大化,因此必然引致与主要利益受损方之间的利益博弈。欧盟、日本、韩国和中国等利益受损方首先要求同美国进行补偿磋商,其中欧盟与日本在谈判中分别提出20亿和1.6亿美元的补偿要求,中国也迅速由外经贸部和钢铁协会组成代表团赴美进行“补偿”或“排除”谈判。同时,为加强谈判力量和维护本国的正当利益,欧盟、日本、瑞士和中国等利益受损方还先后列出了报复产品清单,其中日本的报复措施是对美国钢铁产品征收roo%的惩罚关税,欧盟则决定对美国钢材、果汁和纺织品实施3亿美元的关税制裁,而中国的报复清单是对来自美国的部分废纸产品、豆油和电动压缩机加征24%的附加关税。此外,为防止美国排挤出的过剩钢铁冲击本国钢铁产业和市场,欧盟、韩国和中国分别启动了为期半年的临时保障措施,其中,欧盟的决定是从2002年4月3日起对包括非合金热轧卷板、冷轧卷板等在内的巧种进口钢材征收14.9%到26%不等的关税,而中国的措施是从5月24日起对来自WTO成员国的厚钢板等9种钢材采用关税配额,对超过配额的加征7%一26%的关税,对来自乌克兰等非WTO成员国但签有双边贸易协议国家的钢材实行绝对配额。

二、美国钢铁贸易保护争端的规则依据与走势

作为WTO成员国,美国的行为不仅要符合国内法规则,而且必须符合WTO现行保障措施法律制度,即《GAT’T1994》第19条和wTo《保障措施协议》的规定,同时利益受损方的应对行为也应在《保障措施协议》所赋予的权力范围之内。因此美国钢铁贸易保护争端的发展将是在WTO规则约束下的博弈过程。美国钢铁保障措施的国内法依据为《1974年贸易法》第201款,该条款经1984年修订后又出现于《1988年综合贸易与竞争法》。201条款也称“免责条款”,其精神实质是因进口竞争而出现“紧急情势”时,美国可以不顾在贸易协定或条约中承担的义务而实施救济措施。201条款规定的基本程序和规则是:援引该条款的案件必须首先由国内产业组织(如行业协会、公司或工会)向美国国际贸易委员会(ITC)提出申诉;ITC须在120天内提交判断国内企业是否受到损害和进口增加是否是损害的“主要原因”或是否存在“重大损害”威胁的检验报告;损害判断的标准为国内同行业的销售额下降、库存增加、生产、利润、工资或就业有下降的趋势,但不得以缺少一个指标为由做出已避免严重损害的结论;确认损害存在后,赞成损害存在的ITC委员对是否救济及救济形式进行投票表决,并在救济请求提出的6个月内向总统提交报告;允许采取的救济方法包括进口关税、配额、数量限制或以上几种措施的结合;总统在接到报告的60天内须做出接受、拒绝或修改ITC建议的决定;国会还可以在90天内否决总统决定。在全球贸易体制的保障措施法律制度中,《GA竹1994》第19条以3款的内容规定了当缔约方因履行GATT义务而使进口增长或进口增长未能预见的发展,导致对国内同类产业造成严重损害或严重威胁时有权采取保障措施的基本精神,而WTO《保障措施协议》则使《GA竹1994》第19条更具可操作性、规范性和约束性。

《保障措施协议》的实质内容是当某一成员要通过保障措施对国内产业予以救济时,须通过调查证明同时具备3个前提条件:一是存在某一产品进口的数量增加;二是对国内同类产业存在严重损害或严重损害威胁;三是进口增加与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。《保障措施协议》还进一步明确了实施保障措施的程序与规则,其主要内容是:损害调查必须符合透明度要求,调查机构应向所有利害关系方做出适当的公告并提供陈述意见和抗辩的适当机会,调查结束后必须公布调查报告,实施方在将损害调查、裁决及采取措施的决定及时通知WTO保障措施委员会的同时,还应向相关产品出口成员提供事先磋商的充分机会,磋商应在保障措施启动后立即开始;保障措施的实施应控制在防止或补救严重损害的必要限度之内并且必须遵守非歧视原则,但如果某一发展中成员的出口在实施方总进口中的份额不超过3%,则保障措施不能适用于此类发展中成员的出口产品;实施方与正当利益受损方可就贸易补偿进行谈判,如30日内未能达成补偿方案,利益受损的出口成员可在货物贸易理事会收到其报复的书面通知30日之后且在保障措施启动后90日之内,实施实质对等的措施(如货物贸易理事会不反对这种报复措施),但如果采取保障措施是因进口的绝对增长,并且该措施符合《保障措施协议》,则利益受损方在保障措施实施的第一个3年内不得行使报复权;保障措施引起的贸易争端适用于wTo《关于争端解决规则与程序的谅解》和《GATT1994》第22条和第23条规定。

在WTO规则下的利益搏弈中,由于美国钢铁贸易保护主义行为不但损害了贸易伙伴的正当贸易利益,而且有滥用和践踏WTO规则之嫌疑,因此美国钢铁贸易保护争端在双边磋商未能取得一致的情况下,欧盟、日本、韩国和中国等利益受损方按照WTO保障措施协议和争端解决机制,分别向WTO提出了成立专家小组解决争端的请求。2002年6月24日WTO争端解决机构决定由欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威设立同一专家小组审理同美国的钢铁贸易争端,古巴、巴西、中国台北、泰国、加拿大、墨西哥、土耳其和委内瑞拉作为第三方参与专家小组审理程序。至此,关于美国钢铁贸易保护的争端正式进人WTO争端解决机制。

根据WTO相关规则和利益相关方的立场分析,美国钢铁贸易保护争端有两条解决途径:一是由WTo争端解决机构做出裁决;二是争端各方在专家小组工作期间通过双边磋商达成妥协。从目前情况看,通过后者解决争端的可能性增大。因为一方面钢铁市场的贸易保护战对各方带来的最终只能是利益损失的均衡,而非“双赢”的利益均衡;另一方面美国的态度也逐步向利益受损方可能以接受的方向转变,自2002年6月7日首次对热轧钢板等61个品种的进口钢材赦免高关税以来,到8月23日第6次对178种钢材赦免高关税为止,被减免高关税的钢材已达727种,约占原保障措施限制钢材的近一半左右。

三、美国钢铁贸易保护争端对世界经济贸易的影响

美国是世界头号贸易大国,对世界经济贸易走势的影响不可低估。据WTO统计,2000年美国出口额为7824亿美元,占世界总出口63680亿美元的12.3%,进口额为12580亿美元,占世界总进口66620亿美元的18.9%,是唯一进出口在世界进出口额中所占比重均超过10%的国家。同时美国对世界经济也具有较强依赖性,其外贸依存度高达25%左右。因此美国钢铁贸易保护及其争端,不仅影响国际贸易的健康发展,而且对世界经济尽快走出衰退产生影响。表现在:

(一)进一步延缓国际贸易增长速度由于受世界经济增长衰退及其导致的贸易保护主义倾向影响,国际贸易增长速度本已从2000年的12%下降到2001年的2%,而美国钢铁保障措施对国际贸易增长速度的影响,将不仅仅是受此措施限制的1300万吨钢铁贸易的减少,更重要的是由此产生的贸易保护连锁效应。这些效应不仅包括其它地区和国家为限制过剩钢铁流人而采取的临时保障措施对钢铁贸易的减少效应,而且包括欧盟、日本、韩国等直接受此措施损害的国家和地区可能采取报复措施对国际贸易增长的延缓效应,还包括其它国家和地区仿效美国在其它领域采取贸易保护主义措施而对国际贸易增长的延缓效应。因此,美国钢铁贸易保护争端将对困难中的国际贸易增长具有雪上加霜的作用。

(二)增大了国际贸易发展脱离正轨的风险战后国际贸易发展的总体趋势和轨迹虽为多边贸易体制约束下向自由公平贸易发展的过程,但也多次出现贸易保护主义抬头的倾向。在世界经济增长衰退条件下,美国钢铁贸易保护争端及潜在贸易大战,将加大全球性贸易保护主义在短期内进一步回潮的可能性。战后国际贸易发展的实践证明,美国对贸易自由化的推进发挥了巨大作用,但也曾在贸易保护主义回流中扮演了领头羊和示范者角色。甚至连美国贸易紧急委员会主席卡尔曼·科恩也不得不宣称布什的决定是“所有可能情况中的最坏结果”,此举与其标榜“自由贸易领导者”的身份不符,是对国际贸易体系的一次严重打击。

(三)加大了“多哈回合”谈判的难度WTO首轮谈判几经难产后,终于在“多哈”部长会议启动。欧、美、日及发展中国家本来就已在农产品补贴、环境与贸易、乌拉圭回合承诺的兑现等一系列问题上矛盾重重,而美国钢铁保障措施所体现的贸易保护主义势力的加强,必然促使更多发展中国家对发达国家尤其是美国公正执行WTO规则和兑现承诺失去信任,从而加大新一轮谈判的难度。

(四)对WTO公平贸易规则提出新的挑战和进一步的考验WTO反倾销、反补贴及保障措施等公平贸易规则本来是为了防止经济强势国家对经济弱势国家的弱势产业进行损害,保护经济弱势国家的产业合理发展而制定的反不公平贸易规则,但近年来却不断被经济强势国家滥用于保护其依经济规律必然衰落的国内产业,美国钢铁保障措施仅仅是其中的又一典型案例。本来作为传统产业的钢铁工业不断衰落是美国产业结构高级化的必然结果,美国钢铁产业向国外转移是国际分工的必然趋势,也是经济规律发挥作用的必然轨迹,但美国政府却将经济规律作用的结果看作是进口钢铁造成的损害,并实施WTO给予经济弱势国家保护弱势产业的保障措施,其实质就是对WTO规则的践踏和滥用。而对WTO规则的不断滥用,则会促使其本来面目不断扭曲,使其由反不公平贸易的工具蜕变为不公平贸易的手段,从而对WTO规则体制的完整性和严肃性提出严峻挑战和考验。

(五)促进国际钢铁市场和产业结构的调整虽然美国钢铁产业衰退的主要原因在于其产业结构升级换代的必然规律和钢铁产业本身存在的问题,但也不可否认当前国际钢铁市场的严重过剩。据国际钢铁协会估计,2001年世界钢铁生产能力达8.27亿吨,而消费能力仅为7.22亿吨,设备利用率仅为77%。而伦敦钢铁统计局的数字则表明,全球钢铁总出口由1980年的1.4亿吨增加到1999年的2.8亿吨和2000年的3亿吨。美国作为全球最大的钢铁消费大国,其钢铁贸易保护争端和由此引发的全球钢铁贸易保护主义浪潮,将会促使国际钢铁生产商不得不对其生产结构和能力进行调整。2002年初经合组织39个成员的代表及世界各大钢铁巨头在巴黎举行的年会上就已发表了钢铁减产原则声明,指出今后9年内将分三步减少近1亿吨的钢铁生产能力。

(六)美国国内经济和对外贸易的复苏对全球经济具有不利影响2001年美国经济进人增长衰退阶段,经济增长率由上年的4.1%下降到1.2%,并在第3季度出现负增长,失业率明显上升,2002年第1季度的经济增长率虽然达到5.6%,但这短暂的增长并不意味着美国经济已经复苏,估计全年的增长率不会超过2%。美国的行为虽然对美国钢铁工业的衰落具有延缓作用,但对整个美国经济的复苏却并非利大于弊。首先美国钢铁保障措施引发的贸易伙伴的贸易保护和报复行为,不利于美国出口贸易的增长,而出口贸易增长的下降将更不利于巨额贸易逆差的解决。其次,限制钢铁进口后国内钢材价格上扬对制造业的复苏极为不利。据美国商务部统计,钢铁保障措施启动后,钢材进口量4一5月份连续出现下降,其中5月份与上年同期相比下降了20%。钢材进口量的减少,必然引起价格上扬,其中热轧钢、冷轧钢、涂层钢和平板钢价格在3月底就已比上年同期上涨30%一50%。

再次,也不利于国内就业的增加。目前美国仅有16万钢铁工人,但钢铁消费行业就业人数达1200万。一项研究显示,如果美国对进口钢材征收20%的关税,可挽救9000个钢铁工业的就业岗位,但整个钢铁消费行业却因此失去7.4万个就业岗位。此外,美国钢铁贸易保护还将延缓本国钢铁工业的结构调整。因此,美国钢铁贸易保护争端对美国经济尽快走出增长衰退的阴影并不是一件好事,而美国经济复苏的延缓将对全球经济的复苏极为不利。

美国钢铁贸易保护争议及影响责任编辑:陈老师    阅读:人次