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美国收入分配政策税收及社会保障政策

2010/03/27 阅读:

一、统竞选期间,布什许诺会通过制定“儿童减免”来推动其“亲家庭”式的税收改革。最终,这一动议作为对EITC的极大补充而被实施。分析表明,在支持中等收入水平的家庭方面,增加EITC比提高最低工资更有效率。提高最低工资已经扩展到那些有配偶和子女需要抚养的工人,但他们并不一定来自低收入家庭;而且,提高最低工资对就业也存在负面影响,而EITC则更具有针对性。1990年的法案通过之后,EITC率对低收入纳税人的补偿已经超过了他们所缴纳的收入税或社会保障税。在这之前,社会保障税率为工资的15.3%,而EITC最多相当于工资的15%。因此总的来看,这一里程碑式的变化很清楚地表明EITC已经是一种支出额,而不是减税。

1.克林顿时期。克林顿赞成提高最低工资标准以实现劳有所得,弥补过去因通货膨胀而造成的实际最低工资的下降。1995年克林顿总统提议提高最低工资标准(并没有指明数额)。

全国最低小时工资于1996年10月1日从4.25美元提高到4.75美元,1997年9月1日提高到5.15美元。许多商业性税收抵免被附在了最低工资法案的后面,并被正式称为《1996年小企业就业保护法》。有关的证据表明1996年和1997年提高最低工资达到了支持者们所期望的效果:在不严重影响就业增长的同时,提高了低收入劳动者的工资。最低工资的提高对处于收入分配末端的人群的影响并不小,他们的实际工资在经历了多年的衰退之后,随着最低工资提高而增长。

工作福利开发脱贫原则是克林顿政府社会福利政策的最大特点。克林顿曾说“:我们将结束我们所知的福利”“,那些工作的人不应该处于贫困状态”“,能工作的任何人都不应该永远依赖福利生存”。[2]1994年克林顿政府提出了一项福利改革法案,要求福利接受者在享受福利的同时立即参加培训或寻找工作机会,并对现金资助设定了两年的时间限制,但是某些活动可以不受此限制。两年后,福利接受者被要求参加工作。

如果他们找不到工作,那么政府将提供一份有资助的工作。各州被赋予了更大的灵活性,但是福利仍然是政府的特定资助计划,这表明所有有资格享受福利的人都有获得资助的保证。1996年福利法案在经济扩张最强劲的时期得到实施,成为美国历史上最成功的服务于穷人的社会政策之一,明显提高了单亲母亲家庭的劳动参与率和家庭收入。克林顿政府还出台了各种支持低收入贫困工作家庭的联邦和州福利计划,其中包括食品券、医疗补助计划、儿童照料、儿童税收抵免和劳动所得税抵免。另一个令1996年福利改革受欢迎的因素是工作资助体制。

大约从70年代开始,国会创造了一系列计划为有工作的家庭提供福利。初始的动机和绝大多数计划得到扩张也许可以更多地归因为仅仅为低收入家庭提供福利而不是提供工作激励的愿望。而克林顿政府要着手创建的是一个基于工作而不是基于依赖社会的新社会契约———通过奖励工作和要求工作来扩大机会,同时要求承担责任作为回报的契约。克林顿政府想提供正确的激励措施和价值:使每一份工作的薪酬都要高于福利,但同时要求所有能工作的人都参加工作。工作是最有效率的,它为社会和反贫困政策提供了最经得起考验的基础。

看似难以解决的预算赤字问题让位于大量的预算盈余,这使美国的财政状况在90年代以出人意料的逆转而闻名。克林顿总统想把加强社会保障作为第二届任期的首要目标之一,提出了指导社会保障改革的五项原则:

(1)21世纪加强和保护社会保障;

(2)维持普遍性和公平性;

(3)为人们提供可以依赖的受益金;

(4)为低收入和残疾受益人保留经济保障;

(5)维持财政约束。

克林顿总统通过以下几项行动提供了出色的服务:警示美国公众人口老龄化必然会导致长期的社会保障资金问题;在不提高工资税税率的情况下确立“首先挽救社会保障”的目标;提出股票投资在实现该目标中的作用。克林顿政府通过保留预算盈余来帮助解决特定用途的应支出项目的努力以失败而告终,因为小布什政府通过了一个大规模的消费导向型减税计划,在不到六个月的时间里就消耗了大部分盈余。从长期财政不平衡的规模以及可被用以解决该问题的预算盈余的规模来看,美国人民失去了一个预筹未来退休金和联邦医疗保险受益金的大好机会。

2.小布什时期。

布什的第一个任期内,1981年曾经出现过的对税率的大幅度削减再次上演,成为他的国内政策的主导。布什政府的第一任财政部大臣保罗·奥尼尔(PaulO’Neil)l指出,像他和美联储主席艾伦·格林斯潘那样关心预算的人都在争论中失败了。格林斯潘指出如果不能保证解决债务目标,那么“减税就是一种不负责任的财政政策”。2001年的《经济增长与税收减负调停法》减少了所有收入水平上的纳税人的平均税率,边际税率下降幅度约为62%。位于中下收入阶层的纳税人的最低税率从15%下降到10%。很多位于该收入水平的工人们也发现,他们每多挣一美元,他们的EITC也随之下降21美分。一般来说,税率的降低比其他的减税方法更为有效,降低税率能够为相同收入的纳税人带来更为平等的待遇。与1981年的减税不同的是,小布什政府建议对低收入阶层的减税幅度要大大高于高收入阶层。但是,从广义预算的角度来看,在带来更多再分配的问题上,减税几乎不太可能是累进性的。

例如,设想削减社会保障税,在减税之后穷人的境况会更糟,因为他们最终在政府支出上失去的好处要大于在减税中得到的好处。削减福利的措施减少了再分配的净值。2001年累进性争论的焦点之一是如何帮助那些位于收入底层的人,在2001年让他们分享到收益的唯一办法就是通过支出。小布什总统建议把对纳税人的儿童抵免从500美元增加到1000美元。但最终的议案规定这一抵免将分阶段在收入位于10000美元以上的人身上实施,而不论他们是否纳税。预算将可偿还的抵免部分(EITC和儿童抵免)看作是支出。简言之,2001年反对累进性的分配战争无法仅在税收体系之内完成。有效税率的下降对位于收入底层第30%等级之上的纳税人来说是非常明显的。在那之下,税率已经为负(考虑到EITC和儿童抵免),税率的下降幅度略低。

近年来低收入阶层税收减负有了明显增长,超过1/3的家庭现在不用支付净收入税。对于位于低收入水平部分的那一半人来说,产生影响最大的是儿童抵免。

2001年立法的两个变化既缓解了也增强了高收入纳税者的法定收入税率的降低。首先,2001年法案大大增加了受可选择性最小税收(AMT)支配的纳税人的数目。其次,2001年立法加强了高收入阶层的税率降低趋势。减税影响主要集中在最高的收入阶层,这比包括里根在内的以前的减税措施有过之而无不及。如果这一影响被计算在分配表之中,那么一半税收减少都来自于最高收入阶层。

2003年小布什政府开始对医疗保障体系进行改革。当年通过了一项法案,建立药品保险并将其纳入医疗保险体系之内。这一法案在10年之内的花费预计将达到3950亿美元,第二个10年的花费接近10000亿美元。根据这一法案的规定,从2007年开始,高收入者将不得不支付一项新的建立在收入基础上的保险费。这意味着把很多高收入的老年人推向私人保险市场。还有一个问题也同时出现:身体健康的人会不会选择不加入医保体系?

更有争议的是一个新的健康储蓄账户(HSA),这个账户与医保几乎毫无关系。纳税人或雇员们被允许在账户中存入应税收入中的可扣除量。这些消费者也可以购买一项灾难性健康保险。现在或将来,账户中的钱都可以免税提取出来以支付保险范围之外的其他健康费用。

二、美国收入分配政策的效果分析

1.税收政策的分配效应分析。

在美国,联邦个人收入税长期以来被看作收入再分配的一种主要工具。学者在评估美国联邦个人收入税的再分配功能时认为,即使考虑到联邦收入税法的变化对税前收入所具有的诱导效应,1980~1990期间个人收入税结构在使税后收入均等化方面所起的作用也愈益减弱;某一特定的税法所产生的收入分配均等化效应受到税前收入分配的影响,因而也受到实施该法律的年份的具体情况的影响。表1中的基尼系数表明自20世纪80年代早期以来,联邦个人收入税结构在使税后收入均等化方面的效应逐渐减弱。从1984年到1994年,税前的基尼系数非常接近。1995年的税前基尼系数有了显著增加,这表明了20世纪90年代以来公认的收入不平等的增加。

从表2可知联邦个人税收一直都具有再分配的效应,因为税后基尼系数小于税前基尼系数。但是,数据也表明自20世纪90年代中期以来,这一效应就在逐渐下降。这一效应的下降主要是源于税率的变化。同样的税收政策在不同的时点实施不会取得同样的分配效果,因为潜在的税前收入分配会影响到税收改革所能达到的再分配数量。换句话说,税前收入分配本身的不均等性扩大,是个人收入税制的均等化效应被削弱的一个主要原因。

2.社会保障政策分配效应分析。

社会保障与收入分配和经济保障息息相关。经济保障是我们的整体福利的一部分,它是个人确信自己对现在和将来的基本需求都能得到满足的一种幸福感。获得收入是实现经济保障的关键。相反,没有经济保障是指基本需要的缺乏,它表现为收入的不足与不确定性以及额外支出。造成没有经济保障的主要原因来自家庭经济支柱人物的早逝、年老、疾病、失业、低于一般标准的工资收入、通货膨胀、自然灾害和其他个人因素等等。社会保障项目为人们提供现金支付或服务,以部分或全部地弥补由上述情况造成的收入损失。市场化、社会化社会保障发展的内在倾向性导致美国社会保障项目呈现多层次的特点。

一些项目根据保险政策来实施,要求收益人交纳一定数额的“保险金”,如老年人、幸存者和伤残人保险(OASDI)、失业保险(UI)、医疗照顾(MEDICARE);另一些项目,则按照公共援助的方式来实施,以需求和收入检验为基础,而且不要交纳作为享受援助资格的“使用费”,但要求受益人的收入水平在某一特定的数值之下,如抚养未成年儿童家庭援助(AFDC)、补充保障收入(SSI)、医疗补助(MEDICAID)等等。结构方面的另一种表现是收益形式。一些项目直接提供现金资助,如老年人、幸存者和伤残人保险(OASDI)、失业保险(UI)、抚养未成年儿童家庭援助(AFDC)和补充保障收入(SSI)等等;而另一些项目则是在满足一定要求的情况下直接提供实物性援助,如医疗补助、食品补助和住房补助等方面。以上各式各样的社会保障项目在不同领域发挥了保障弱势群体的功能。

失业、老年为重点到着力解决医疗保险和医疗补助,以及以低收入年轻母亲和抚养未成年子女为重点的家庭福利,从单纯性救济福利趋向工作福利。

社会保障政策的实施过程,实际上是对国民收入进行再分配的过程,但是它不可能实现“收入均等化”,也不可能真正体现“全民福利”。美国社会保障的受惠是不平衡的,美国的社会保障制度是自由市场经济国家的典型。

美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补贴,同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜。据有关统计显示,收入在10万美元以上的家庭占应纳税家庭的3.9%,这些家庭在全部获得补助家庭中所占的比例为4.6%;至于保健开支和保健赋税优惠的分配也是有利于10万美元以上收入家庭的,他们占美国家庭的3.9%,而赋税优惠则占4.3%,20万美元以上家庭占美国家庭的1.1%,赋税优惠则占3.8%。工人所得的福利金额是十分有限的,一般只占原工资的1/3左右;通过税收得来的社会保险基金,没有全部用于居民的社会保险开支。1948~1997年美国劳动者实际收入(含名义工资加社会保障收入)的比重从9.4%增加到30.7%;同期剩余价值率从236.7%增加到280.9%;而劳动者的实际收入占国民收入的比重则从29.7%减少到26.3%。事实上,社会保障制度只能调整丰裕阶层、中产阶层、低收入和贫困阶层间的关系,缓和贫困现象,而不能根本上消除资本主义社会存在的贫困。

新自由主义主张在解决贫困问题上发挥私人的作用。他们还认为,美国社会福利正处于结构性变化之中,公司方面已经在家庭托儿、医院管理、健康维持组织、儿童照顾和家庭照顾等领域进行尝试,这些预示着美国社会保障制度进入了公司福利的新阶段。

3.美国经济政策分配效应分析。

分配是否公平并不是美国政府制定经济政策的考虑标准,经济增长、通货膨胀、预算赤字和贸易逆差往往是他们考虑经济政策的出发点。影响美国税收政策的首要因素是预算目标而不是分配目标。不过,这些经济政策不可避免地会对社会分配格局产生一定的影响。税收政策、社会保障政策和社会福利政策是对收入分配最直接的影响因素。20世纪70年代中期以后收入分配所发生的实际变化对人民生活的影响已远远超出了政府在这方面所采取的任何政策调节行动。

政府唯一能做的,就是用支出更多货币的办法来提高穷人的生活水平。但一旦采用以货币资助穷人的办法去追求公平,那么其政策的出发点就只剩下慷慨大方四个字了。而且,慷慨政策的运用也决非易事。EITC是旨在帮助处于贫困线在岗工人的提案,是美国经济政策中少有的、能被称为严格意义上的“收入分配政策”之一。它能够增加低收入阶层的工资,但对不从事工作的穷人却毫不同情。收入分配问题只是在政府曾对其采取过认真对策这一点上才可将其理解为政策问题。

特摩斯·斯密丁(TimothyM.Smeeding)通过实证分析得出结论:1979年至2002年在经济合作与发展组织(OECD)国家中,美国的收入不均等程度最高,而且美国政府政策与社会支出所产生的影响也是最小的。他进一步指出这样的区别不能解释为人口统计方面的原因(如单亲家庭、移民和老年化等),而应该归结为美国的制度以及缺乏为低收入工人家庭作出支出性努力。劳动市场的制度安排,特别是集体谈判、工资设定以及最低工资等对于决定国家间工资收入不均等的水平是十分重要的。

很明显,工资分配上的区别对于家庭收入不平等有非常大的影响,因为工资收入占全部家庭收入的70%,工资不平等是由政府转移支付政策所引起的。与其他发达国家相比,美国的再分配力度最小。大量非熟练工人的存在和安全网的不完备是导致这一结果的两个重要原因。美国的社会价值观和制度与其他国家不同,对市场体系也更为信仰。美国之所以有高于别国的不平等和贫困率,是因为美国选择更多的不平等和贫困。

摘要:本文认为,分配目标并不是决定美国经济政策的首要因素,但这些经济政策不可避免地会对社会分配格局产生影响。20世纪80年代以来,美国的税收政策和社会保障政策对收入分配产生了一定的影响,但是从严格意义上来说,收入分配问题只是在政府曾对其采取过认真对策这一点上,才可将其理解为政策问题。

关键词:收入分配;税收政策;社会保障政策

参考文献:

[1]C.EugeneSteuerle.ContemporaryU.S.TaxPolicy[M].Washington,D.C.:TheUr-banInstitutionPress,2004:160.

[2]杰弗里·法兰克尔,彼得·奥萨格.美国90年代的经济政策[M].北京:中信出版社,2004:652.

美国收入分配政策税收及社会保障政策

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