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探析美国经济制裁法律分析及中方对策

2021/10/22 阅读:

摘 要:2018年美国先后宣布对中兴和华为采取制裁措施,随后又将多家中国实体列入“实体清单”,根本原因在于美国坚持“本国利益至上”,意图维护其世界霸主地位。美国屡次通过其国内法案和行政命令单边制裁外国实体的行为实质上是美国内法的域外适用,其在国际法领域中的合法性存在争论。中方及中方企业可从经济、法律和发展策略等方面出发,运用清单体系、主权平等和阻断立法等措施予以反制。

关键词:域外适用;中美关系;国际法;主权平等

2018年3月8日,时任美国总统特朗普宣布对中国出口到美国的钢铁和金属铝产品加征额外关税;4月3日,美公布根据“301调查”对中国向美国出口的产品加征关税的清单(301调查是美国依据《1988年综合贸易与竞争法》第1301~1310节的内容,对其他被认为在与美贸易中具有“不合理”做法的国家进行调查报复的行为),约计1300种商品,总价值约500亿美元;随后不久,美商务部宣布制裁中国著名电信设备企业中兴通讯,禁止美国公司在未经许可的情况下向中兴出售技术、部件和软件等有关商品;2019年5月16日,美国将华为列入“实体清单”(被列入“实体清单”的企业相当于被列入了“贸易黑名单”,美国供货商与之贸易需经政府部门许可),并在之后一年内接连扩大“实体清单”中的中国企业范围,先后将60多家中国公司和学术机构列入“实体清单”。美对中大手笔的经济制裁引发世界关注。事实上,美长期对中国采取“一手合作,一手限制”的两面政策,试图从经济、科技和军事等多领域遏制中国的发展,特朗普政府只是将美国措施由幕后转移到了台前。美国为什么对华进行所谓经济制裁?美国的“制裁法案”是否合法?中方该如何应对?

1 美国对华经济制裁的原因分析

数年来,美国利用其先进技术、资金和技能掌控着全球经济秩序,看似公平的跨国合作模式实际上具有层级性———少数领先国家掌握先进技术,多数国家通过低水平人工劳动获取利益。而这些相对处于弱势地位的多数国家能够实质性地推动经济发展的途径只有一个,那就是发展科技,进行创新,然而一旦美国感受到威胁,就会采取措施使其丧失与美争夺利益的能力,一如日本半导体的陨落,美国先后数次针对华为采取制裁措施就是因为目前美国内没有能够与华为5G抗衡的通信设备制造商。无法使自己更好,那就让对手更坏,这无疑是一场“零和博弈”。此外,种族歧视和肺炎疫情在美国引起了巨大的社会舆论,利用外部因素制造冲突转移其尖锐的国内矛盾以缓和政府压力也是美国的常用手段。归根结底,美国采取多重手段攻击中国的根本目的只有一个———维持其在国际经济体系中的霸主地位,整合全球资源实现以美国为中心的资源配置,谋取利益最大化,进而保持其全球影响力。多重因素纵横交叠,导致美国数次利用“实体清单”和行政命令制裁中国企业。我们需要明确的是,局限地从某一方面分析只能得到局限的结果,只有跳出既定框架从多方面对事件进行综合分析才能触及内核。

2 美国国内法域外适用的合法性质疑

(1)事件一 中兴禁令事件。2017年3月22日,美国司法部以中兴违反《伊朗制裁禁令》向伊朗出口美国管制的源产品为由对中兴提起诉讼,中兴支付11.9亿美元罚款与美国达成和解协议,针对中兴的出口禁止令被附条件暂缓;2018年4月16日,美国商务部工业与安全局声明,因中兴未及时处罚曾参与出口管制事件的员工并在提交的函件中作假,激活出口禁止令。

(2)事件二 华为事件。2019年5月16日,美国为了限制华为的生产研发,将华为列入“实体清单”致使其难以获得有关源部件;2020年5月,美国商务部为了迫使台积电停止向华为提供芯片,进一步扼制华为的发展宣布拟修改直接产品规则。此外,2018年加拿大警方逮捕在温哥华等待转机的华为高管孟晚舟,随后,美国司法部以孟晚舟违反对伊朗的交易与出口管制禁令为由将其起诉,并通过官方途径向加拿大政府提出引渡孟晚舟的请求。以上事件涉及的“实体清单”和“制裁禁令”是美国诸多经济制裁措施中的常用手段,其利用美国国内法案或行政命令为依据突破一国管辖权对特定主体的经济活动进行制裁,而制裁的实际运行以美国国内法的域外适用为基础,此前已有学者就长臂管辖、域外适用、域外管辖的概念与区别展开论述,本文便不再赘述,而从域外适用的合法性着手讨论。域外适用是一国利用国内法审判与本国有关联的涉外案件的过程。所谓“域外”一般指超越一国国境界线的地域,但也有学者将其理解为“法域”外,也就是法律适用的地域,以美国为例,美国各州有各自的法律,这些法律只能在制定州内发生效力,所以美国的一个州就是一个法域。实际上,地域与法域并不是相冲突的两个概念,地域可以是由多个法域组成的,而且在以上两个事件中,美国制裁的中国企业既不在美国境内,也不在美国各州的法域内,因而此处将“地域”和“法域”相等同也不会对案件分析产生实际影响。“国内法域外适用本质是国家主权权力的扩张与延伸,其以域外管辖为基础和前提,与管辖权行使具有密切关联。”管辖权可以分为立法管辖权、司法管辖权和执法管辖权。立法管辖权是指一国制定国内法用以规范特定的人、物、行为的权力,如美国制定《伊朗制裁法案》便是立法管辖权的表现;司法管辖权是一国通过司法机关将其本国法律落实到人或事的权力。美国以孟晚舟违反了美国内法案为由申请引渡孟晚舟便是司法管辖权的体现;同理,华为被列入“实体清单”以及美国对中兴提起诉讼同样属于司法管辖权。执法管辖权是一国主管机关采取强制措施的权力。美国激活针对中兴的禁止令的行为就是执法管辖权的体现。是否具有管辖权是判断国内法域外适用合法性的关键。国际法规定一国可基于属地原则、属人原则、普遍管辖原则和保护性原则取得管辖权,在实践中还有国家通过效果原则等取得管辖权。多样的管辖权连接因素冲击了传统的属地管辖,加之国际法是各国实践习惯的结果,这就导致国际法不能对尚未发生的情况做出超前规定,而且各连接因素适用并无位阶之分,这致使取得管辖权的边界模糊,规则复杂,有很大的辩论空间。在实践中,美国一方面通过国内立法排除某些国际法的适用,利用“国际礼让”原则缩减自身国际义务;另一方面又保留充足的自由裁量权,从国家利益出发扩大国内法域外适用的范围,造成管辖权和主权的扩张。美国还创立了所谓“自平衡”机制,通过三权分立体制由美国法院扮演“公平的裁决者”形象,意图取代“要求———回应———妥协”这一国际法域外适用的权威来源,实际上这一“自平衡”机制并不可行。首先,出于“美国利益至上”和国际责任感的缺失,美国会最大限度地扩大自身利益范围。其次,美国法院基于“国家本位”和美国“当事人”的身份难以跳出案件“大义灭亲”,出于自身和美联邦政府的双重压力法院的判决不会触及美实质利益。最后,美国“自告自裁”的涉外审判结果不能令外国实体信服。真正公平的裁判者应承担国际责任,着眼于国际社会的整体利益作出公平合理的判决,显然,美国无法胜任这一角色,并且三权分立的“自平衡”机制造成了一个恶性循环的闭环,若按照此逻辑处理涉外案件,只会使美国的管辖权无限扩张,国际冲突不可避免。

3 中国政府及企业对策

正如上文所言,美对中的制裁不是单纯的经济事务,而是多因素综合影响的结果,为保障我国国家主权利益和国际市场秩序,中国也需从多方面予以回应。首先,建立清单体系,完善清单制度。在经济方面美国作为“实体清单”制度的独创者数次以《国家紧急状态法》等法案为依据运用清单制度对多个外国实体予以经济制裁,与之对应,我国也可通过建立清单体系,对不遵守市场秩序和出于政治恶意而单方面违反与我国企业签订的合同的外国实体予以针对性的反制。其次,坚持国家主权平等原则。国内法域外适用不可避免地会涉及双方甚至多方的主权权力问题,为了维护国际社会的稳定、实现法律的尊严,一国国内法的域外适用需在遵守国际法和国际条约等协议的基础上实现。国际法规定,如果一国的存在受到另一国家的威胁,则该国可以针对威胁国宣布国家进入紧急状态,并对威胁国实施制裁,然而据白宫的行政命令统计,历史上美国曾58次引用《国际紧急状态经济权力法案》宣布国家进入紧急状态,其中大多数情况是对特定主体进行单边制裁,这一行为违反了国际法规定,极易冲击别国管辖权,包括我国在内的受影响国家,应从国际法的基本原则出发,坚持从国家主权平等、不干涉内政的基本原则出发,在维护本国合法权益的同时兼顾国际社会利益。虽然国际法对国内法域外适用没有成文规定,但国际法的形成本身就是各国交流、协商的过程。在国际矛盾的处理过程中,各国可以提出贴合国际法的解决方案,在与对方国的协商过程中进行修改,积极推广落实,遵循国际造法“要求———回应———妥协”过程使其成为习惯国际法,具有国际法效力。再次,建立包括阻断立法在内的完整审查体系也是重要措施之一。国际社会是一个利益相关的整体,一国的发展不应以对另一国的蚕食为代价。和平是各国博弈的结果。针对美国不合理的国内法域外适用,我国可以建立包括阻断立法在内的完整审查体系,打破美国“自平衡”机制对国际话语权的垄断。我们需要转被动为主动,运用审查机制判断外国国内法域外适用的合理性,若违背国际法和我国法律规定则该域外适用不具有效力。循着发现问题、提出问题,继而解决问题的完整路径,我们不难想到各国际法主体常用的争端解决方式———谈判。政府间的谈判就是解决问题的有效方法之一。由于企业在被制裁的背景下几乎无谈判资格,加之企业与政府在实力、话语权等方面的不对等使得企业只能在“谈判”中不断做出不合理的让步,二者间难以达成实质意义上的公平谈判;而政府间谈判是基于平等地位进行的,政府可以通过协商达成针对特定事件的协议或者签署双边国际条约。

最后,企业作为涉外事件的主体,也可提前采取措施应对外国的恶意制裁。美国制裁措施的司法逻辑是有迹可循的,在“阿尔斯通”事件中,美国先对阿尔斯通提起调查或诉讼,继而追究企业高管的个人责任,以此为之后的不平等协商制造条件。中兴事件、华为事件与阿尔斯通事件也有相似之处,在中兴事件中,美国先以中兴违反《伊朗制裁禁令》为由对中兴提起诉讼,随后要求中兴处理有关高管,中兴最后以“巨额罚款+美国合规官”的代价换回禁令解除;华为目前仍在顽强应对美国制裁,发展面临巨大挑战。这些事件为各企业提供了先例,各企业可借鉴有关事件经验避开美国陷阱,同时各企业应意识到,科学技术仍是当今企业的核心竞争力,企业应重视自身创新力,做到核心技术靠自己,核心生产靠自家,只有这样才能有国际竞争的底气。受疫情和贸易保护主义抬头影响,世界经济体系遭受巨大冲击,在此环境下各企业应调整发展战略,着眼于“以国内大循环为主体,国内国际双循环相互促进”的新发展格局,维持企业发展。

作者:于方容 王敏 单位:德州学院法学院

探析美国经济制裁法律分析及中方对策

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