知识经济时代政府创新范文

[摘要]知识经济的含义所反映出的知识价值的内涵和政府角色与职能的定位体现了人们对政府治理的现代性问题的反思，对官僚制的改革主要通过政府创新的办法来实现。我国政府创新的目标定位通过实现宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的目标来实现，政府职能四个方面的落实得益于经济法实现机制的保障。在知识经济背景下，知识的价值理性维度有利于确立政府创新的经济法实现机制的基本理念，知识的工具理性维度有利于确立政府创新的经济法实现机制的制度运行。经济法机制促使政府创新走向善治的理想目标。

[关键词]知识经济；政府创新；政府治理；经济法实现机制

时下，政府创新无疑是一个全球性的关涉政府治理模式改革的问题，该问题在早发的现代化国家主要是围绕克服现代政府官僚体制中的现代性问题而展开的，在后发的民族国家(如我国)则主要是围绕增进政府治理中的现代性因素而提出的。在政府创新过程中，知识经济极大地改变了现代政府的治理理念和治理模式，并现实地影响到现代社会中政府治理的秩序。中国经济法作为我国政府治理的有效方式，也必然会对知识经济影响下我国的政府创新做出回应，进而使政府创新的目标得以实现。在本文中，笔者即拟对知识经济影响下我国政府创新的经济法实现机制作一初步探讨。

一、知识经济时代政府创新的缘起

1、知识经济时代的政府治理问题

自1950年代开始，信息技术革命引起了社会生产力的巨大飞跃，随之而来的是知识、科技与经济一体化的增强。1990年代，世界经济向着知识经济转移，发达国家引领世界进入了知识经济时代。此处所谓的知识经济，根据世界银行的介绍，其含义是指“企业、组织、个人及共同体等，为了更多的经济发展和社会发展而更有效地创造、获取、使用知识(符号化了的和默认的)的经济。而且，在各种经济活动上有效地应用技术知识、政策知识及社会知识的经济”。从这一定义中不难看出，在知识经济条件下，知识的价值在于“为了更多的经济发展和社会发展”，因此，能否支持经济与社会协调发展并推进人类未尽的现代性事业应当是评判知识价值的重要标准，同时，这也是评判政府能否利用知识真正实现公共管理和公共服务职能的重要标准。从这一定义还可看出，在知识化社会中，“技术的人道化”将“把道德问题逐渐引入人类与人化环境之间的，现在还主要是‘工具性的’关系之中”，从而实现人类与人化环境之间的协调。并且，知识还将增进“温和、柔韧、具有人情味”等知识化社会中的“重要的品质”。“在这种社会中，温和的人、温和的企业、温和的政府、温和的社会、温和的经济政策等，显得格外重要”。

值得指出的是，以上知识经济的含义中所反映出的知识价值的内涵和政府角色与职能的定位实际上体现了当下人们对政府治理的现代性问题的反思。这一政府治理的现代性问题，就是在专家系统的管理下，因官僚制政府治理模式的运作而引起的治理问题。具体而言，在现代社会中，为防范陌生人社会的交往风险和确保分工协作中的利益需求，人们必须给予对专家和专业知识的信任，进而获得专家系统的保护、支持或服务。由此，即突显了非专业人士对专家体系的依赖性以及专家系统依靠官僚体制来治理社会的现代性制度特征。事实上，由专家所掌控的官僚制政府组织模式所具有的专业化、职业化、等级化、集权化、法制化等特征是与工业化生产相适应的，在推进现代化的过程中，官僚制更是体现效率与进步的标志。然而，也就是这一专家所掌控的官僚制模式的运作引发了政府治理的现代性问题。进言之，随着社会的变迁，官僚制模式也暴露出如下问题：官僚组织在以工具理性为社会提供服务和进行管制时，使人成为了程式化组织的附属物，限制了人的人格、情感和心智，最终造成了人的异化；官僚制强调组织效率、强调科层控制和集权化，这就容易牺牲公民对政府工作的参与，并使得正义、自由、平等这样的价值难以实现；官僚制具有单项式权威的特征，这种权威等级既限制了低层和中层职员的智慧和自我实现的机会，又阻碍了上级及时了解政策的执行情况；在官僚组织中，被赋予特定管理职权的专家品行并非绝对可靠，由此即可能导致权力寻租的问题。综上可见，政府在垄断强有力的知识之后，其权力不断扩张，政府官僚组织已俨然成为一个规训机构，它以自身所掌握的信息来控制人们的生活。故此，面对官僚制政府垄断知识、管制社会所造成的现代性问题，民众要求改革官僚体制的呼声日益高涨。在知识经济的时代背景下，人们对官僚制的改革主要是通过政府创新的办法来实现的。

2、政府创新：求解政府治理问题之道

作为求解政府治理问题的现实路径，政府创新是指公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，这种创造性改革的最终目的是为了提高公共部门自身的效率和改善公共服务质量、增进公共利益。通过政治改革、行政改革和公共服务等方面的政府创新，政府的角色与职能可以得到重新塑造，从而使官僚制治理模式的弊端得以克服。换言之，通过政府创新，既能够使法治政府、服务政府、透明政府、责任政府、专业政府和效能政府等理想的政府治理模式或政府角色得以实现，也能够使宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能得以落实。

在考察政府创新问题时，我们除了可以看到存在着克服官僚制政府治理的问题这一动因之外，还应当看到存在着因应知识经济发展需要这一重要动因。这即是说，在知识经济时代，政府创新也是为满足知识经济的发展和电子政务的实施而采取的一项政府治理模式改革措施。在实践中，发达国家一般通过确立新的政府治理理念、采用新的政府管理方式和管理行为来塑造高效、开放、透明的政府形象，加速政府由“管制型政府”到“服务型政府”的转变，以适应电子政务建设的需要。

与此同时，知识经济也为政府创新提供了重要的条件。这具体包括以下四个方面：(1)科学技术的发展改变着政府权力行使的范围和方式，促使政府进行角色和职能的创新。在知识化社会中，电视、网络等信息媒介对国家权力的制约性增强，信息来源多样化和信息传递即时化对政府封锁信息和暗箱决策构成了冲击，交通和通讯技术的发展增强了公民参与政治活动和就国家行为做出反应的能力，这些因素均促成了政府向透明政府、责任政府和参与式政府等角色转变。(2)科学技术的发展影响着公民权利的行使范围和方式，这也推动了政府治理模式的创新。在知识化时代，通讯技术的发展改变了“自由主张及自由发表意见权利”的实现方式，同时增强了公民行使知情权的意识，这些深受数字化影响的公民权的发展促使政府作出角色和职能上的转变。(3)在网络经济时代，政府并不一定比企业、社会中间层组织拥有更多的信息，这就使得政府在行使经济社会管理职权时需要与其进行协商，而企业和社会中间层组织为维护自身利益、约束政府权力，也有必要与政府合作，共同对经济社会进行治理。由此，也会促使政府作出角色和职能上的转变。(4)在当代社会，政府创新的一个重要目标就是实现由管制型政府向服务型政府的转变，知识经济正好为这一转变提供了技术条件。这即是说，在政府提供公共服务时，信息技术特别是电子政务能帮助民众了解和选择服务项目、增强顾客对政府服务的参与性、确保政府提供阳光服务、保证民众对政府服务质量进行测评，由此，可降低政府与客户的交易成本、提升政府服务的品质。由是观之，在当今时代，政府创新应当借助知识经济的条件来克服政府运作中官僚制模式存在的现代性问题，促进政府效能的提高。就此而言，这一重要的发达国家政府创新的经验对我国在现代化进程中的政府创新仍然具有积极的启发意义。

二、转型期我国政府治理及其经济法实现机制的现状

1、转型期我国的政府治理及其知识化际遇

当代中国经过20多年的改革开放，已进入一个新的社会转型时期。其间，中国的社会结构正在发生着全面的结构性转换，如从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，从农业社会向工业社会转型，从封闭的单一性社会向开放的多样性社会转型，从伦理社会向法理社会转型等等，本文所探讨的政府治理模式的变革无疑也是这一社会转型的重要组成部分。具体说来，转型期我国的政府治理模式变革始自1980年代初期，及至今日，我国已多次对政府治理模式进行变革和调整，从而适应了经济转轨和社会转型的需要。

在此，若从总体上加以考察，即可看到转型期我国的政府治理变革呈现出以下几个方面的发展趋势，这就是政府治理的理念实现了“从重效率到重公平”的变革，政府治理的战略实现了“从重经济发展到重经济社会和人的全面发展”的变革，政府治理的结构实现了“从竖直化到扁平化”的变革，政府治理的体制实现了“从单中心到多中心”的变革，政府治理的风格实现了“从行政管制型到公共服务型”的变革，政府治理的人员管理实现了“从传统人事管理到现代人力资源管理”的变革，政府治理的技术实现了“从人工型到电子型”的变革，等等。然而，从我国现行的政府治理模式来看，其与行政管理体制改革和政府职能转变的目标要求之间还有一定的差距，这主要表现为现实中政府的治理理念、治理机构和治理手段的不尽合理，如在治理理念方面，某些地方政府还存在着重经济发展、轻社会发展的误区；在治理机构方面，某些地方政府的治理机构仍然臃肿、运转低效；在治理手段方面。还存在着政府对公共物品的有效供应不足、某些地方政府不必要或者过多干预微观经济运行、权力寻租、政务不公开等情况。由此，即造成经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题，包括经济结构调整和增长方式转变滞后，投资盲目扩张、重复建设严重、乱占耕地、破坏矿产资源现象屡禁不止，土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染、安全生产等方面损害群众利益的问题难以得到有效解决。

面对我国转型期政府治理中存在的问题，笔者认为，应当充分利用知识经济为政府创新提供的条件来完善我国现时期的政府治理。至于知识经济如何为政府创新提供条件，前文已有探讨，此不赘述。不过，此处仍有必要指出这样一个事实，即从我国社会发展的总体目标来看，当前的首要选择仍然是实现以工业经济为主体的现代化，问题的关键只在于应当以知识经济的基本理念(即兼有工具理性与价值理性的现代性理念)来反思中国的政府创新问题以及经济社会发展中其他的现实问题，由此，帮助中国实现从传统社会向现代社会的转型。然后才谈得上走向全面的整体的知识化社会。鉴于我国目前的主要任务仍然是实现现代化，因此，我国的政府创新目标应当是建立一个专业化、职业化、法制化的现代政府，这一政府治理模式将会满足政府组织工业化建设、依法行政和克服腐败的需要。同时，考虑到知识经济的影响，也应在政府创新中注重塑造透明政府、服务政府、责任政府以及参与式政府的政府角色，并创设和实施相应的政府职能。

2、转型期我国政府治理的经济法实现机制

转型期，我国在致力于政府治理变革的过程中采取了一系列的政府创新措施。这些政府创新措施既涉及政治改革(如民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革等方面)，又涉及行政改革(如机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度等方面)，还涉及公共服务(如公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱等方面)。相应地，政治改革、行政改革和公共服务都离不开相关的法律机制来确保治理改革措施能够得以落实，这些法律机制涉及宪法、行政法、民商法、经济法、环保法以及社会法等诸多法律部门。可以说，我国在转型期实施的政府治理改革需要一个完整而成熟的法律体系来为之提供制度保障。在本文中，笔者将主要探讨转型期我国政府治理的经济法实现机制。作为国家干预经济的基本法律形式，经济法在政府治理改革中既涉及政治改革、行政改革和公共服务等政府创新措施中各个方面的内容，又涉及宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等政府职能定位中各个方面的内容。因此，经济法在实现政府治理目标的法律机制中占有重要的位置。就现阶段来看，我国政府治理的经济法实现机制已具有一定的制度基础，其运行也取得了一定的成效，但同时也存在着一些需要完善的问题，以下笔者分别从其成效和不足之处加以分析。

首先，就政府治理的经济法实现机制在运行中取得的成绩来看，主要体现在经济立法、经济执法和经济管理主体的完善等方面。其中，在经济立法上，制定和修订了一批有助于推进政府治理改革的经济法律法规，如修订了便于人民银行实施货币政策职能的《中国人民银行法》，制定了便于加强银行业监管的《银行业监督管理法》，制定了有利于维护劳动者社会保障利益的《失业保险条例》和《工伤保险条例》，修订了有利于提高农村教育水平、减轻农民教育开支负担的《义务教育法》，等等。在经济执法上，政府经济管理部门加强了宏观经济管理，放松了基础设施领域的管制，重建和加强了社会性管制，加强了对政府干预经济权力的制约和监督，等等。在经济管理主体的完善上，为强调监管职能、强调宏观调控、强调更好地适应市场经济，政府对经济管理主体进行了一系列改革，设立、改组、组建或不再保留某些经济管理机关，从而在机构改革上推进了政府治理。

其次，就政府治理的经济法实现机制在运行中的不足来看，主要体现在经济立法、经济执法、经济司法、经济管理主体等方面。其中，在经济立法上，仍有相当一部分对于合理行使政府职能具有重要意义的法律没有制定或修改，如《反垄断法》缺位以及《反不正当竞争法》需要相应修改，《循环经济法》缺位，《社会保险法》和《社会救助法》缺位，等等。在经济执法上，经济执法者不履行法定的作为义务、超越职务权限进行执法、在自由裁量权限范围内不正当地行使执法权、实施执法行为没有正确地适用法律依据、违反程序规定执法、不法侵害他人合法权益等情形时有发生。在经济司法上，存在着外力干预司法权的独立行使、司法机关不严格司法、具有法律效力的裁决执行不力、司法机关和司法人员侵犯公民、法人和其他社会组织合法权益、不当行使自由裁量权等问题；在经济管理主体上，仍然存在机构臃肿、层级僵化、重要管理主体缺位等问题。

对于转型期政府治理的经济法实现机制的现状，笔者认为，应继续保持其运行中的积极方面，同时按照政府创新的要求改进其不足之处，特别是应利用好知识经济所提供的有利条件，从理念提升和制度运行两方面加以完善。

三、知识化际遇下我国政府创新的经济法实现机制

1、知识化际遇下我国政府创新的目标定位

目前，我国尚未进入知识化社会，我国社会的发展目标仍然指向现代化的工业社会。但是，这并不妨碍知识经济的因素影响我国的现代化进程。更进一步说，知识经济的因素恰恰能帮助政府提高治理能力、完善政府职能、优化政府角色。因此，当我们在讨论中国的政府创新这一议题时，理当关注政府创新的知识化际遇以及知识经济因素对于确立政府创新的目标定位的影响。

具体而言，在信息化和全球化的时代，一国的政府创新无法回避知识化际遇的影响。在知识化际遇中，信息技术促进了政府治理模式的转变。至于政府治理模式转变的理想层次，学界一般认为是实现“善治”。所谓善治，就是指使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。而善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。在现实中，由于政府在与公民进行公共生活方面的合作管理时，仍以政府为主导，其对实现善治起着决定性的作用。因此，要想达到善治，必先实现“善政”。善政所具有的九个要素，即民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁，正是政府创新的九个目标。在此，我们应进一步了解的是信息技术在促进政府治理模式创新时，是如何达致善政的目标，也就是政府角色的理想形式的。

事实上，信息技术促成政府创新、实现其理想的角色或目标定位表现为以下的现实联系：在信息化时代，政府行政不再是自上而下的治民活动，政府职能由管制型向服务型转化，由此形成“服务政府”；由于网络上并无中心，因此每个主体都能够平等地共享公共政治资源或接受政府委托的事务，由此形成治理主体的多元化和“民主政府”；政府的决策必须事先在网络上公布，让公众参与讨论，并监督政府行动，这就减少了政府腐败的机会，降低了治理失效的可能性，由此形成“透明政府”、“质量政府”和“廉洁政府”；网络使政府减少中间管理层，便于同基层进行沟通，使政府的组织结构更具弹性和适应性，由此形成“效益政府”；政府利用网络提供服务，需要掌握网络信息技术和服务专业技能，由此形成“专业政府”；网络成为监督政府依法履行职责、制约政府权力的有效工具，由此形成“法治政府”和“责任政府”。上述政府创新的目标定位是一般意义上政府治理所能够实现的角色。具体到我国，政府创新的目标定位可通过政府职能的实现来达到，即政府创新应通过实现宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的目标来实现，而上述政府职能四个方面的落实应当得益于经济法实现机制的保障。

2、知识化际遇下我国政府创新的经济法实现机制

知识化际遇下，兼具工具理性和价值理性的知识既能成为影响政府创新目标定位的重要因素，也能成为指导经济法机制运行，促进政府创新目标实现的重要因素。笔者认为，知识的价值理性维度有利于确立政府创新的经济法实现机制的基本理念，而知识的工具理性维度有利于确立政府创新的经济法实现机制的制度运行，基本理念与制度运行的结合才能形成对实现政府创新切实有效的经济法机制。接下来，笔者即拟从基本理念和制度运行这两个方面来论证知识化际遇下我国政府创新的经济法实现机制。

首先，就有利于政府创新的经济法实现机制的基本理念而言，该理念应当包含这样三个层面的内容：(1)以人为本的理念。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和归宿点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。经济法作为政府管理经济的基本法律形式，也应当在其立法、行政、司法等各个方面贯穿以人为本的理念，并通过坚持该理念来促使政府创新目标的实现。(2)可持续发展的理念。可持续发展应当包括生态持续、经济持续与社会持续三个方面的内容。其中，生态持续要求改变单纯追求经济增长、忽视生态环境保护的传统发展模式；经济持续要求转变经济增长方式，使经济发展既能满足当代人的需要，又不对后代人满足需要构成危害；社会持续要求以提高人类生活质量为目的，积极促进社会向文明、健康的方向发展。(3)有限政府和服务政府的理念。有限政府理念要求政府将公共管理权力有限化，限制在与经济社会发展相适应的范围内。服务政府理念强调为公众提供公共物品和公共服务是政府的首要职责，同时主张将部分公共服务引向市场以提高服务效率和服务质量，主张以公众的满意度作为评判公共服务质量的标准。将有限政府和服务政府理念作为经济法运行的基本理念有助于发挥经济法维护社会公共利益的功能、促使政府创新目标的实现。

其次，就有利于政府创新的经济法实现机制的制度运行而言，该制度运行应当包含这样四个层面的内容：(1)经济立法上的完善。目前，经济立法上需要制定和修改的经济法律法规可根据政府职能实现的四个方面来加以完善，如宏观调控领域需要制定《国有资产法》、《循环经济法》、《外汇法》、《融资租赁法》、《能源法》、《财政基本法》、《企业所得税法》，修改《价格法》；市场监管领域需要制定《反垄断法》、《期货交易法》，修改《反不正当竞争法》；社会管理领域需要制定《社会保险法》、《社会救助法》、《慈善事业促进法》，制定社会团体、民间组织、商会和行业协会方面的法律法规；公共服务领域需要完善义务教育和职业教育方面的法律法规、完善卫生保健方面的法律法规。此外，为确保经济立法的民主化和科学化，还应实施经济立法听证制度。(2)经济执法上的完善。前述经济执法中存在的问题实际上属于政府治理问题，对此，应处理好经济行政权力的授权与控权关系才能有效地维护经济执法的合法性。具体可采取的措施有：在经济执法之前对经济行政权力的界限与范围进行确定、对经济执法过程进行程序性控制、对违法具体行政行为进行补救性控制、对不当自由裁量进行合理性控制等。(3)经济司法上的完善。前述经济司法中存在的问题实际上也属于政府治理问题，对此，解决问题的办法有：使经济司法权注重行使过程中的程序、维护经济司法权行使过程中的独立性、保持经济司法的中立性、确保经济司法的终局性、确认和落实司法责任等。此外，为了加强和规范政府的宏观调控，还应当建立宏观调控的可诉性机制；为了切实保护社会公共利益，还可建立经济公益诉讼制度。(4)经济管理主体上的完善。前述经济管理主体上的问题也属典型的政府治理问题，对此，解决问题的办法有应用新的电子和通讯技术改革经济管理机构、变传统的集权式的治理模式为网络式的治理模式、使政府与公民社会和市场组织相互协力进行治理、增设某些专业化的经济管理机构以满足专业化管理的需要等。

综上所述，知识经济的际遇为我国的政府创新提供了积极的变革条件，而在我们利用经济法这种法律机制推进政府创新时，也应当客观地了解转型期我国政府治理及其经济法实现机制的现状，有针对性地完善政府创新所需要的经济法机制，从而使其能够充分发挥推进政府创新的作用，进而实现善治这一政府创新的理想目标。