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农村村级集体经济发展困境的制度分析

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摘要:进入新时代,我国农村村级集体经济发展依然面临经济总量偏小、发展质量较低、发展动能不足、发展不平衡等现实困境。这些困境有着深刻的制度诱因,包括农村基本经营制度有待完善、“城乡二元体制”惯性较强、公共服务机制不够健全、公共政策倾斜力度不够、基层组织建设不足、村级集体资产监督管理不到位、集体资产产权界定不清晰、村级集体组织法人资格缺失。对此,应坚持和完善农村基本经营制度,健全农村集体经济法律法规,着力职能整合,加大扶持力度,推进产业融合,加强农村集体资产产权界定,夯实基层党组织建设和基层政权建设,创新制度供给,切实推动农村村级集体经济跨越发展。

关键词:新时代;农村村级集体经济;发展困境;制度症结;治理策略

农村村级集体经济是中国社会主义公有制经济在农村的重要体现,也是推进农业现代化、提高农业全要素生产率、提升农村公共服务能力、实现乡村振兴的的重要力量。进入新时代,脱胎于“人民公社”的村级集体经济发展依然滞后,难以成为农村经济发展的有力“动能”。因此,站在新的历史方位上,运用制度分析的方法,系统分析农村村级集体经济发展的困境,探寻治理策略具有重要意义。

一、新时代我国农村村级集体经济发展的现实困境

1978年以来,我国实施的一系列农村改革,使农村发生翻天覆地的变化,农民生活日益改善。但是作为农村经济的重要构成,村级集体经济至今仍然面临诸多现实困境,一定程度上抑制了乡村振兴。主要表现在以下四个方面:

(一)村级集体经济总量偏小

近年来,全国村级集体经济得到了较快发展,但由于底子薄、资源禀赋差等诸多因素,村集体经济收入总量仍然偏低,且依赖非生产经营性收入。据财政部的资料,当前全国58.8万个行政村中,没有经营性收入的村占50%,经营性收入不到5万的占30%[1],“空壳村”尚未彻底消除。村级集体经济薄弱,导致村组织运转基本靠“补”,基础设施建设基本靠“要”,公益事业基本靠“捐”,自我发展能力较差,影响了村组织在群众中的威信和战斗力。

(二)村级集体经济发展质量较低

目前,大部分农村村级集体经济收入主要来源是物业出租,收入结构十分单一,科技含量低,缺乏产业支撑和多元创收路径,导致村级集体经济在农村转型发展和乡村振兴中缺乏引领和驱动作用。特别在盘活存量、用好增量、科学运营方面仍与社会主义市场经济的要求相差甚远,粗放经营较为普遍。

(三)村级集体经济发展动能不足

改革开放以来,我国农村集体经济在一定程度上,彰显“个人(家庭)收入”,淡化“集体收入”,村集体组织多是“无米之炊”。长此以往,村集体组织必负重难行、举步维艰,无力谋发展,集体资产处于管理“盲区”。同时,伴随村级组织地位的弱化,村干部发展村级集体经济的积极性不高,更缺乏必要的人才储备。这使得村级集体经济遭遇“少不了”又“活不了”的尴尬,发展动能明显不足,更缺少动能转换的潜力。

(四)村级集体经济地区发展不平衡

[2]我国农村地域广阔,地理环境相差极大,村级集体之间发展极其不平衡。少部分地理条件较好或城镇周边的村落,村级集体经济实力较强,而大部分地理条件较差或远离城镇的村落,村级集体经济较为薄弱甚至为零。

二、新时代我国农村村级集体经济发展的制度症结分析

回顾农村改革发展的历程,农村村级集体经济发展的上述现实困境有着深刻的制度因素,深层次的诱因是农村经济治理问题。

(一)农村基本经营制度有待完善

党的十一届三中全会后,我国逐步确立了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的农村基本经营制度。这是中国共产党制定农村政策的基础,也为解放农村生产力、促进农村经济发展奠定了有效的制度基础。然而,这一制度在实际运行过程中,着重强调“分”的价值,忽视了“统”的地位,因农村集体经济组织成员权放到了农户层面来决定,其成员必然具有明显的异质性[3],使得村级集体组织和农户关心的都是个体(家庭)收入,导致家庭经济发展较快,村级集体经济、集约经营、规模经营发展缓慢甚至弱化。

(二)“城乡二元体制”惯性较强

20世纪50年代后期,我国形成了制度边界极为明显的城乡分割的“二元经济结构”,“先城后乡、乡支持城”的治理理念深入人心。可以说,农村村级集体经济薄弱与低质,很大程度上是因社会建设的落后和分治引起的。新世纪来,国家出台了多项改革二元体制、推行城乡一体化的政策措施,特别是2014年7月国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出“建立统一的城乡户籍管理制度”,为构建城乡一体的经济结构奠定了基础。但是,作为一项实行50多年的社会治理制度,“城乡二元体制”的惯性较强,至今仍影响着农村经济社会发展,抑制了农村集体经济建设。

(三)公共服务机制不够健全

改革开放以来,农村与城市相比始终处于边缘化位置,许多公共服务没有覆盖,比如农村金融、交通、物流、网络、商贸、信息等,致使村级集体经济组织在发展经济的过程中所付出的成本较高和所获的边际效益较低,抵御经营风险的能力较弱。同时,公共服务内容缺乏整合,政出多门、各自为政,难以形成有效的合力,甚至相互抵消、牵制,致使农村村级集体经济徘徊不前。

(四)公共政策倾斜力度不够

近年来,我国公共政策逐步向农村倾斜,为农村建设和发展营造了良好制度环境。但是,这些公共政策(如支农惠农政策)主要针对和惠及的是农户个体,专门针对村级集体经济组织的政策较少,且力度不够和落实较难。特别是财政资金支持力度、集体项目扶持力度、税收优惠力度、政府补贴力度、金融普惠力度还比较弱,制约了村级集体经济组织及时解困和能力提升。同时,公共政策在强弱村间的平衡协调不够,“一村一策”没有真正体现。

(五)基层组织建设力度不够

随着市场经济的不断发展和农村经济利益格局的深入调整,基层组织(党支部、村委会)在农村的影响力有所弱化,突出表现在村干部“软”、党员队伍“散”、党员发展“慢”、发展信心“弱”;一些农村基层组织演变成了乡(镇)级政府的“派出单位”,行政化倾向明显,基本丧失了村民自治的功能;一些农村基层组织、村级集体经济组织、村干部沦为“村匪村霸”“黑恶势力”“利益集团”的“代言人”“保护伞”“利益掮客”,破坏乡村政治经济生态环境。这些因素严重制约了农村村级集体经济的有序、规范发展。

(六)农村村级集体资产监督管理不到位

近几年来,通过完善制度、加强培训、强化监督等措施,我国农村集体三资(资产、资源、资金)管理工作取得了较好成效。但随着农村集体资金往来多元化、资产利用多样化、资源开发产业化形势逐渐显现,农村三资管理面临更大的挑战,集体资产流失、闲置、浪费、损毁、低效现象时有发生。究其主要原因:一是除土地产权外,农村村级集体经济组织中的公共性资产、资源性资产、流动性资金的产权归属不清晰,农户对这些资产所占有的份额、预期收益也不明了、不知晓,导致资产内外监督难以实施;二是有些地方的领导对集体资产管理工作不重视、不作为,漠视集体资产管理;三是集体资产管理的法规、制度不健全,难以实现规范管理;四是农民群众没有广泛地参与民主管理,对集体资产的使用缺乏有效的监督;五是村务信息公开机制不完善,致使集体资产经营、使用、收益不透明;六是集体资产管理和监督工作的职责不够明确,查处力度偏弱。

(七)村级集体组织法人资格缺失

改革开放以来,农村集体经济组织、基层群众性自治组织的法人主体地位缺乏明确的法律规定,有关政策规定也比较模糊,致使村委会、村集体经济组织难以有效履行经济发展职能。2015年起,国务院推行“三证合一”工作,即营业执照、组织机构代码证和税务登记证合并为“统一社会信用代码证书”,村委会在原组织机构代码证到期以后,就面临“无证可用”的问题,无法正常和直接参与社会经济活动。

三、新时代我国农村村级集体经济发展的治理策略

新时代新任务,为农村村级集体经济发展提出了新要求,特别是脱贫攻坚和乡村振兴战略都明确把发展农村集体经济作为其重要指标。这就要求我们必须破解农村村级集体经济的制度困境,创新制度安排,优化体制机制,壮大农村村级集体经济。

(一)坚持和完善农村基本经营制度,激发农村集体经济活力

我国农村改革取得的基本制度成果就是建立了现行的农村基本经营制度[4]。这一制度安排保证了土地集体所有制,符合中国国情和农村实情。当然,面对新时代新任务,我们需进一步完善这一制度,使之更好适应城乡一体化、农业现代化、乡村振兴战略的要求。首先,要进一步推进农村土地“三权分置”,明确农村集体土地所有权、承包权和经营权的权能边界,有效推动农村集体土地依法流转、规模经营、集约经营及承包权依法自愿退出,切实保障农户家庭承包经营权益;其次,要进一步探索农村村级集体经济“统”的路径,构建符合新时代农村实际的多种形式的统一经营模式,有效规避和弱化因“分”所带来的市场经营风险。

(二)健全法律法规,保障农村集体经济组织、基础群众性

自治组织特别法人资格法人资格是农村集体经济组织、基础群众性自治组织有效开展经济建设和参与经济活动的重要依据。各地应尽快按照2017年10月1日起施行的《中华人民共和国民法总则》,出台特别法人资格实施细则,向农村集体经济组织、基础群众性自治组织颁发“特别法人统一社会信用代码证书”,促进村委会、村集体经济组织依法履行职能、参与市场经济活动,更好、更顺畅地为群众办好公益事业、提供公共服务。同时,要加强农村集体经济、城镇农村合作经济、集体资产管理方面的立法,增强农村集体经济管理的权威性和规范性。

(三)加强职能整合,完善农村村级集体经济公共服务平台

在社会主义市场经济中,农村村级集体经济抗风险能力比较弱,需要我们做好农村村级集体经济的宏观调控和政策引导。一是按照“大农业”的思维,整合涉农政策和行政服务职能,形成政府公共管理和服务合力,推动农村特别是贫困村村级集体经济跨越发展;二是整合涉农信息,用大数据和农业科技为壮大村级集体经济提供技术保障,避免“谷贱伤农”“菜贱伤农”“果贱伤农”“肉贱伤农”等农产品市场极端现象;三是尽快建立全国联网的涉农信息平台,覆盖生产、仓储、运输、销售各个环节,对主要农产品的种养规模、产销信息进行实时联网和分析,发布市场动态和风险预警;四是高度重视农业科技和农业良法在推进村级集体经济发展中的重要作用,依靠创新驱动助推村级集体经济发展。

(四)加大扶持力度,增强农村村级集体经济实力

农村村级集体经济组织和村委会的经济实力比较薄弱,缺乏自我发展的资金,必须给予外部支持。因此,公共财政要统筹协调,加大对农村村级集体经济建设的资金投入,通过定量“输血”激活其“造血”功能;农业部门要因地制宜,加大项目引导,着力培育村级集体经济项目,稳定集体收入;财税金融部门要给予农村集体经济组织、村委会更大更多的税收、金融信贷政策支持,有效解决其资金困难,同时通过这些优惠政策引导社会资金加入农村集体经济建设。另外,地方政府应做好统筹规划,引导社会力量向农村特别是贫困村捐助捐建。通过这些扶持措施,增强农村村级集体经济发展动能和潜力。

(五)推进产业融合,促进农村村级集体经济多元发展

产业兴旺是乡村振兴的关键。农村集体经济的发展必须坚持走产业融合的路子[5]。新时代农村村级集体经济发展应围绕现代农业,做强第一产业,巩固农业的基础地位。同时,充分挖掘自身资源和产业潜力,拓展第二产业(如农副产品加工业、采掘业)、第三产业(如乡村旅游业、农业社会化服务业),延伸农村村级集体经济的产业链,实现村集体一二三产业融合发展,使农村集体经济组织分享产业链不同环节上的利益,更好地拉动农村经济发展。另外,要坚持市场导向,按照城乡一体化的要求,促进农村产业资源与城市产业经济联动,推动农村村级集体经济融入市场经济,提高农村村级集体经济的比较收益。

(六)进一步加强农村集体资产产权界定,确保农村集体资产保值增值

产权是所有制的核心和主要内容,可以说经济社会的活力来自产权制度的活力。产权清晰有利于降低交易费用、提高资源配置效率[6]。因此,要在土地确权的基础上,进一步加强农村集体三资(资产、资源、资金)的清理核查登记工作,明确产权归属和管理责任,并通过股份制、合作制、股份合作制及控股、入股、参股等形式,盘活存量资产,让“沉睡”的资产变成“活资本”;要完善农村集体资产监督管理制度,构建内部监督(会计机构和会计人员的监督、村民民主理财小组的监督和村民的监督)和外部监督(上级政府主管部门的监督、社会力量的监督)相结合的多层次多方位的农村集体资产监督体系和惩处问责机制,确保集体资产不流失、保值增值;要加强村集体、村委会的财务信息公开,让农户资产的经营、使用、收益情况,以便参与民主管理和民主监督,彰显成员权能。

(七)加强基层党组织和基层政权建设,为农村村级集体经济发展提供组织保障

基层党组织和基层政权建设,是农村治理体系和治理能力现代化的重要环节,是农村村级集体经济跨越发展的重要保障。因此,在新时代,农村基层党组织和基层政权建设只能加强,不能削弱。其一,着力选优配强班子。要把政治品质好、有发展潜力、年富力强、懂经营、善管理、发展集体经济意识强的人才选配到村书记、主任岗位,提高村级党组织引领村集体经济发展的水平。其二,着力发展党员。要把村内的致富能手、农民经纪人、合作社负责人、返乡创业人员等吸引到党组织中来,增强党组织的影响力。其三,着力党建扶贫双推进。要结合脱贫攻坚,从挂钩单位选派优秀干部到基层党组织担任第一书记,为农村村级集体经济发展争取项目和资金。其四,着力组织协调。要在基层党组织的统一领导下,统筹推进基层群众性自治组织、农村集体经济组织、群团组织的协调配合,形成农村村级集体经济发展的内生动力。其五,着力正风肃纪。要全面从严治党和扫黑除恶的要求,严肃查处政治品质差、违法乱纪、群众反映大、侵害群众利益、破坏农村社会秩序的党员、干部及黑恶分子,并坚决将其清理出“村三委”和集体经济组织,营造农村集体经济发展的良好氛围。其六,着力村民自治。要在基层党组织的领导下,推动村委会按照《村民委员会组织法》依法履行公共服务和经济建设职能。

参考文献:

[1]中国民主促进会中央委员会.关于壮大村级集体经济,推进农业供给侧结构性改革的提案[EB/OL].

[2]邹俊文,等.成都市农村村级集体经济现状调查及思考[J].当代经济.2017(32):22.

[3]王留鑫,何炼成.农村集体经济组织的制度困境与治理之道———基于制度经济学分析视角[J].西北民族大学学报:哲学社会科学版,2017(3):62.

[4]蒋永穆,赵苏丹.坚持与完善农村基本经营制度:现实挑战与基本路径[J].政治经济学报,2017(1):3.

[5]中共中央,国务院.关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见[R].2016-01-28.

[6]周建明.应如何看待村级集体经济[J].毛泽东邓小平理论研究,2015(5):10.

作者:李年俊1,2 单位:1.云南省经济信息中心,2.云南师范大学哲学与政法学院

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