煤炭经济发展的国际启示范文

矿难频发是我国和谐社会建设进程中极不和谐的音符。我国煤矿灾害事故的消极影响远远超过了经济范畴,造成了不良的社会影响:煤矿事故直接危害矿工的生命安全和家庭幸福,也使煤矿企业形象受到巨大损害,严重影响了煤炭企业后续发展的动力,也使我国的人权形象和对外贸易受到直接影响。遏制矿难,促进煤炭经济走可持续发展之路迫在眉睫。本文拟从制度建设的角度谈点自己的看法。

一、触目惊心的煤矿安全生产现状

(一)百万吨煤死亡率居世界首位,大大高于其他各国煤矿事故已成为我国工矿、商贸企业中的“第一杀手”。

2000年我国煤矿事故死亡5798人,百万吨死亡率为6,而南非煤矿的百万吨死亡率为0.13,印度为0.42,波兰为0.26,俄罗斯为0.46,美国只有0.025。2002年我国煤矿事故百万吨煤死亡率是美国的近200倍,是印度的12倍。2003年全世界煤矿事故死亡人数8000人左右,我国就有6434人,占80.4%。2004年我国共发生煤矿事故3639起,造成6027人死亡,占全球煤矿事故死亡人数的80%左右,百万吨死亡率为3.17,是美国的100倍、南非的30倍、印度的10倍左右。2005年我国煤矿共发生安全事故3341起,死亡5986人,百万吨死亡率达2.836,居世界第一位。

(二)重大恶性事故仍没有得到根本控制

全国2004年、2005年共发生6起涉难百人以上的事故。2005年全国发生死亡10人以上的特大事故134起,其中,煤矿58起,占43.3%。2006年涉难30人以上的事故全部发生在煤矿。

(三)矿难涉及各类煤矿

过去,频繁发生矿难的都是非法小煤窑。比如,2000年乡镇煤矿死亡3952人,占煤矿总死亡人数的68%,2002年乡镇煤矿占全国煤矿死亡人数的72.5%,2005年乡镇煤矿事故死亡人数占全国煤矿总死亡人数的74.5%。从目前的情况看,尽管小煤矿的数量在逐年减少,但生产安全事故多发的状况并未得到有效遏制。同时,在全国加大治理非法小煤矿之时,几次大的矿难都发生在国有大矿,死亡人数令人惊心。比如,2003年下半年至今,6起一次死亡百人以上的矿难就有4起发生在国有大矿,从2004年的河南大平矿难、陕西陈家山矿难,到2005年的辽宁孙家湾矿难、黑龙江七台河矿难,发生这些死亡人数超过140人重大事故的都是国有大矿。

二、我国煤矿矿难频发的主观原因分析

(一)有法不依

目前,我国已有一系列有关煤矿安全生产的法律和法规,如《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《煤矿安全规程》等。然而,在每一座出事的矿井都可以轻易找到大量不合规范以及违法、违规操作现象,法律法规如同虚设。

(二)矿山经营管理者素质低下

我国《煤炭法》第23条规定:矿长经依法培训合格,取得矿长资格证书;特种作业人员经依法培训合格,取得操作资格证书。安全监察部门应依法监察,并对无证上岗的企业和相关人员进行处罚。但实际情况是,煤矿经营者大多没受过专业训练,很多人文化素质也极其低下。特别是乡镇煤矿,一般由村或个人投资开办,投资者懂煤矿开采的很少,不少业主没有基本的安全生产管理技术知识,只知道开煤矿可得到高回报,却不知道开煤矿需要高的投入才能保证基本安全生产条件。因此,由不懂安全、不管安全、不顾安全造成的事故屡屡发生。安全管理主要是由管理人员凭主观意志和经验进行工作,如果管理人员的知识、经验和责任心不足,就很难适应矿井灾害事故的复杂多变条件,再加上管理技术和手段落后,漏洞百出,低级错误一犯再犯。如不顾矿井生产能力、通风能力和设备负荷,超强度开采;不按矿井实际核定入井人数,超定员生产;不按规程操作,管理混乱,规章制度形同虚设。每一起事故背后折射的是对科学的无视,是对安全管理的漠视。瓦斯的爆炸需要足够的瓦斯浓度和氧气以及较高的气温和明火,这些条件缺一不可。如果能够完全按照严格的安全流程来操作,瓦斯爆炸完全是可以避免的。但绝大多数瓦斯爆炸事故的起因多为矿工违章操作,或通风设备超负荷运转,而这些情况本来都可以用严格的安全生产管理和规范来避免。因此,管理者素质低下及松弛的安全管理是煤矿事故多发的直接原因。

(三)利益至上

在当前煤炭行业新形势下,许多人“节约成本,捞一把赶紧走”的心理日益严重。为了降低成本,煤矿大多雇佣贫困的、高流动性的、文化技术素质较低的农民工,又不对其进行必要的安全培训。郑煤集团公司大平煤矿有职工4000多人,其中95%为农民合同工。在瓦斯爆炸造成214人死亡的孙家湾矿难中,应该培训3个月才能下井的矿工实际上只培训了短短3天。有关专家指出,从技术的角度看,各项煤炭安全生产措施基本上不存在技术难题。以瓦斯爆炸来说,按我国目前的防治能力和技术水平,只要把防范措施落实到位,瓦斯爆炸事故应该有能力避免。但是,大多数煤矿不采取必要的安全设备和设施,安全措施不落实,安全资金投入不足,设备设施达不到安全要求;生产设备长时间运转,得不到有效的检查和维护,产生设备故障。发生“11.5”瓦斯爆炸事故的山西轩岗焦家寨煤矿,在故障停电、局扇停风、瓦斯严重超限的情况下不撤人;发生“11.25”瓦斯爆炸事故的黑龙江鸡西远华煤矿,停电长达两个半小时不撤人;发生“11.26”瓦斯爆炸事故的山西临汾芦苇滩煤矿停电10分钟,没有及时撤人;陕西陈家山煤矿“11.28”矿难,井下的工作面已起火一个多星期,仍然照常运转。

(四)漠视生命

有的矿主认为生产像打仗,发生工伤事故在所难免,没有把职工生命安全放在首位,摆不正安全与生产的关系,也就不能加强对职工的安全教育和管理,更不能保证设备、设施的本质安全,违章行为不断出现,导致事故的不断发生。更有一些煤矿把矿工视作“赚钱机器”,置他们的生命于不顾,使矿工常年处于生死边缘。陈家山煤矿发生矿难时,有矿工从井下跑出来,但被矿领导认定是误工,并对其进行经济处罚。煤矿工人是社会弱势群体,尤其是那些农民工,即使国有煤矿的正式职工,也存在下岗的威胁、再就业的艰辛、扣发奖金福利的惩罚,这在客观上造成矿工对煤矿的依赖关系,他们对于矿主不择手段追求最大利润的行为无可奈何,为了生存,他们不得不在极端恶劣的环境下坚持工作。另外,工会形同虚设。面对频发的矿难,矿工普遍缺乏维护自身权益的手段,而本该代表工人利益的工会,在矿工面临死亡威胁时却失声了、缺位了。国有大矿况且如此,何况是私有小矿。这使得矿工在与矿主(煤矿生产中的强势群体)的博弈中一直处于劣势地位。虽然法律法规赋予了矿工抗争的权力,如《煤矿安全规程》第5条和第46条规定,“从业人员有权拒绝违章指挥和强令冒险作业;当工作地点出现险情时,有权立即停止作业,撤到安全地点”,但面临停职停工威胁,无处主张权利且生活无着的矿工,明知下井工作有生命危险,也只好妥协。黑龙江七台河煤矿煤尘爆炸前45分钟,有几名矿工发现险情,但因为怕受到处分而没有及时逃脱。

三、借鉴国外经验,构建我国煤炭经济可持续发展的制度保障

(一)值得借鉴的国外经验

1.美国的“成功三角”———执法、培训与技术支持。(1)执法是最强有力的措施,政府的任何一项行政行为一旦启动,就能看到其他部门尤其是立法机构的联动。(2)强化矿工权益、灾难防护立法和逃生训练也是重要的一环,按照美国法律,矿工们有权随时要求联邦机构派员检查矿场状况。(3)建立事故案例库,美国矿山安全和卫生署对每次事故的原因都要进行全面、细致的调查分析,然后及时公布详细情况,并就如何避免类似事故发生提出建议,互联网上也可以看到所有事故情况介绍、示意图以及如何防止类似事故发生的办法。(4)实现第三方监督,监管体系设计科学,如有关法律规定———垂直式的监管体制架构、轮岗式的监管人事制度、雷霆式的监管执法力度等,都为美国煤炭安全生产赢得了赞誉。

2.英国严格的煤矿经理管理责任制。英国煤矿多年的“零死亡”得益于一整套严密的管理机制:严格的煤矿经理管理责任制,要求煤矿经理必须有煤矿井下工作经历,必须通过安全和相关知识考试,如果因忽略安全法规而造成人员伤亡,矿长可能被逮捕入狱;严密的监管制度,要求每个煤矿都有一名政府安全巡视员对安全法规的落实等进行监管;充分发挥公众监督,每年出版的《英国煤矿指南》,详细描述英国煤矿的现状,还专门把政府负责安全和环境的部门和官员的名字、电话等一一列出,以便公众有效“监管”。

3.澳大利亚细致的法律和严格的执法。细致的法律和严格的执法有效地保证了澳大利亚的采矿安全,负责制定有关法律法规的各州政府都有意识地帮助业界形成新的安全文化。矿业业主和经理人员如果不遵守制度,他们的专业执照会被注销,还会坐牢,如果发生死亡事故,业主可能被处以100万澳元(1澳元约合0.77美元)罚款。

4.德国的煤矿安全生产检查。除了矿山自身以及德国国家安全生产部门检查之外,德国煤矿安全生产检查还有一道保险,那就是矿工们投保的工伤事故保险公司也有安全生产监督部门,会不定期派员到井下进行巡查,并对矿山安全生产措施不足提出改进意见。另外,在珍爱人民生命方面,各国都有值得我们借鉴的做法。比利时曾发生死亡15人、受伤200多人的煤气管道爆炸事故,国家为遇难者举行全国哀悼仪式并降半旗。澳大利亚塔斯马尼亚州比肯斯菲尔德金矿的两名矿工被困地下13天终于获救,总理霍华德通过电视发表感想:“我只想说,整个国家都为之松了一口气,都为之高兴,这是一个巨大的成就,每个人都这么团结。”在澳大利亚,“煤矿安全说到底是一种文化”,“具有竞争力的企业一定是工作安全的企业”,“多少钱也抵偿不了一条命”。业界十分清楚,安全生产从各个角度来说对企业都有利无害,所以采取的措施比政府的规定要严格得多。他们一旦发现工作环境有不安全因素,就坚决停产。正如联邦工业、旅游与资源部副秘书长约翰•瑞安所说:“安全文化已经嵌在澳大利亚每个业内人士的脑子里了,安全保障于是也掌握在每个人的手中。”伊勒瓦拉煤矿公司总裁科林•布卢姆菲尔德把这个文化的内涵浓缩成两点:一是创造安全的工作环境,二是培养员工做出正确的安全决定的能力。

在美国联邦劳动部的官方网站,有历来矿难事故的专门展出,提醒每一个人不要忘记此刻在地底下几百米深处工作的矿工们。在矿区里,到处可见历史上矿难事故纪念碑。博物馆里展出的是历史上的矿难事故,讲述着令人伤心的故事。西维基尼亚州对一个矿难的系列报道,不仅详细描述整个事件的发展过程,而且对事件起因和相关责任进行分析,对事情的善后处理也做了说明,最醒目的是,相关遇难人员的家属在事件整个过程中的心理历程和感想都被真实、详尽地采访、记录下来,体现了对人类生命、情感的充分尊重和关怀。在这里,遇难矿工首先是作为一个人被关怀,而他们的社会角色、职业、地位等都居于次要地位了。

(二)可行的制度保障

1.提高素质准入门槛。业主和矿长是煤矿生产和经营决策者,是煤矿安全生产的第一责任者,其文化素质和专业知识掌握程度直接影响所属矿山的安全技术水平,决定了其对煤矿安全生产的认识、指挥安全生产的能力和排除安全事故隐患的能力。因此,提高他们的文化素质和加强专业知识,是提高办矿门槛的关键。对此,应把煤矿经营管理者取得安全资格证书作为煤矿企业申请“安全生产许可证”的必要条件之一,并对经营者的学历、资历、经历、信用度、忠诚度、经营绩效等进行规范的认证评价。

2.提高新建煤矿门槛。国家发改委等七部委在《加快煤炭行业结构调整、应对产能过剩的指导意见》中指出,新建煤矿开办标准是:山西、内蒙古和陕西等省区不低于30万吨/年;东北及华北、西北其他地区、河南省不低于15万吨/年;其他省区原则上不低于9万吨/年。2006年10月12日,国家发改委《进一步做好煤矿整顿关闭工作的紧急通知》将新建煤矿规模提高至30万吨/年以上,这是近年来国家首次对煤炭行业设置如此高的准入门槛。

3.严把煤矿安全生产准入关。应按照《安全生产许可证条例》规定的“三十条”标准要求,依法实施许可。不仅硬件设施,特别是管理、人才素质、图纸资料、规章制度等要达到标准,同时要实行安全保证金制度。要建立开办煤矿时必须交纳100万~150万元的安全风险抵押金制度,以便事故发生后用于抢险救灾和善后,而且矿井投产后每年按产量规模、安全状况好坏予以补充,专款用于安全事务,对不具备基本安全生产条件的煤矿,必须无条件停产整顿,违者依法给予处罚或实施关闭。

4.关闭落后小煤矿。很多小煤窑开采年限极短,导致经营者的短视行为、暴富心理,不愿进行安全投资。基于安全生产、资源保护和环境治理的考虑,关闭落后小煤矿是煤炭产业政策的必然选择,也是治理产能过剩最直接、最有效的手段。我国已提出包括减少伤亡事故、提升安全条件及减少矿井数量3项内容的煤矿整顿关闭目标,力争到2010年将全国小煤矿数量控制在1万处左右。要实现预期目标,整顿小煤矿的重点将主要集中在以下三个方面:依法取缔无证开采,关闭不具备安全生产条件、严重越层越界开采的煤矿;淘汰落后生产能力,限期淘汰不符合产业政策、布局不合理、破坏资源、污染环境的煤矿;清理煤矿建设项目,清理纠正违规越权核准和不符合安全标准的新建、改扩建煤矿项目。