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浅谈夜间施工环境噪声防治法律

2019/04/28 阅读:

摘要:夜间施工环境噪声污染治理存在上下位阶法律冲突及法律规范适用混乱的问题。为应对这一问题,需要对夜间施工噪声污染治理的法律规范中排放标准的具体适用范围、禁止夜间施工的时间段和区域重新进行审视。对夜间作业禁止行为的豁免情形进行剖析,理清夜间施工的具体法律适用问题。从法律的适用上提出可增加补充性条款,以方便各地方根据区域特点进行完善,保证对夜间施工环境噪声污染的防治。

关键词:夜间施工;噪声污染;法律依据;法律冲突

1问题之缘起

随着中国的城市化建设,噪声污染成为了困扰人们的一大问题。根据原环境保护部2014—2018年发布的《中国环境状况公报》,中国2013—2017年夜间声环境质量普遍不达标。而且,从2017年11月份的环境污染公众举报案件来看,关于噪声污染的举报位居第二,占比为37.6%,仅次于55.4%的大气污染。而在关于噪声的举报中,占比最高的为建筑业,为46.9%[1]。公众对夜间施工噪声污染的举报比例如此之高,反映了夜间施工噪声污染确实已经成为影响人们生活的一大问题。我国1996年制定的《噪声污染防治法》第三十条专门对夜间施工作出了规定。首先,规定了夜间施工的禁止范围为“城市市区噪声敏感建筑物集中区域”,并且禁止的行为是产生“环境噪声污染”的作业,但特殊情形除外。其次,对夜间需要连续作业的规定了程序上的要求,一方面施工单位必须取得县级以上人民政府或者有关主管部门的证明,另一方面必须公告附近居民。如果违反相关规定,将面临责令改正和罚款的违法后果。目前虽然对夜间施工噪声污染存在从中央到地方的链条式规制措施,似已对夜间施工噪声污染作了良好规制,但现实却景况不佳。据笔者梳理,仍存在夜间施工噪声污染防治法律适用混乱以及上下位阶法律冲突等问题。为了更清楚地了解法律规范中对夜间施工噪声的规定,本研究将从以下几个问题展开:第一,法律规范中针对夜间施工作业的禁止性规定有哪些?第二,是否存在这些禁止性规定的例外?包括哪些情形?第三,对法律适用过程中存在的一些问题下一步如何进行完善?

2夜间施工噪声禁止性规定及其例外

夜间施工噪声污染是夜间的一种能量污染[2]。这种高能量以声音的形式在夜间进行传播,并对周围人们的工作、生活和学习等产生影响就会形成噪声污染[3]。目前城市化进程过程中,由于施工团队运用机械设备过程中往往会形成一定的噪声,若该声音在夜间进行传播则会形成夜间施工噪声污染[4]。通过梳理可以发现,针对夜间施工噪声,法律规范作出的主要是禁止性的规定。

2.1禁止夜间施工的时间范围

若要形成“夜间施工噪声污染”,首先,需要建设单位施工排放的噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并干扰他人正常生活,形成“噪声污染”;在时间范围上,还需要满足《噪声污染防治法》附则中规定的“夜间”这一条件,即晚22:00至晨6:00之间的时间段。除此之外,《声环境质量标准》和《建筑施工场界环境噪声排放标准》对“夜间”这一时间范围的认定上作出了行政授权。规定“县级以上人民政府”可以根据时差和作息习惯作出变通性规定。因此“县级以上人民政府”享有对特殊季节的“昼间”和“夜间”的时间段进行划分的权力。作出变通性规定的立法也是考虑到中国幅员辽阔,跨经度和纬度较广,地区差异大,县级以上地方人民政府通过对该权力的行使,可使得法律适用更符合社会生活习惯。因此,各地方政府对禁止施工作业的夜间时间规定可能有所差异。笔者通过对各省级地方性法律规范和部分市级地方性法律规范的搜索,发现在一些市级地方性法规或规章中,出现了对夜间这一时间段的扩大规定,例如,成都、玉溪等,将夜间的禁止时间规定为晚22:00至早7:00。还有一些地方在特殊时期,对夜间施工的禁止时间范围作出了扩大规定,例如,德州市规定在“中、高考期间”禁止施工的时间规定为“晚8:00至次日早晨6:00”,银川则规定禁止产生噪声超标和扰民的作业,扩大了原有禁止“夜间”施工的时间范围。但是笔者并未发现省级地方性法律规范中对夜间作出扩大规定的情形,不过在省级各地方性法规中除了夜间的禁止规定以外,还出现了对午间施工的禁止作业规定。例如,《安徽省环境保护条例》为了防止建筑施工噪声污染影响公民的生活,除了规定在晚22:00至早6:00禁止夜间施工噪声污染之外,还对午间12:00至14:00作出了禁止性规定。

2.2禁止夜间施工的地域范围

《噪声污染防治法》第三十条将禁止夜间施工的地域范围限定在“城市市区噪声敏感建筑物集中的区域”,即构成法律上禁止的地域范围需要同时满足“城市市区”和“噪声敏感建筑物集中的区域”这两个条件。笔者根据《噪声污染防治法》,认为环境噪声污染控制的程度可分为三个等级:第一等级是“城市市区噪声敏感建筑物集中区域”,第二等级是“城市市区”,第三等级是除以上两种区域的“其他区域”。法律上针对夜间施工禁止的范围仅限定于“城市市区噪声敏感建筑物集中区域”,对于其他区域中并没有禁止。但是,有些地方性规范中将禁止的范围进行了扩大。有些将城市市区的限制去掉,规定为“噪声敏感建筑物集中区域”,例如,北京、天津、福建、山东、重庆、四川、贵州;有些地方将禁止范围规定为“含有”噪声敏感建筑物的区域,例如,吉林、西藏、湖北、新疆等地则将禁止夜间施工的地域范围规定为居民区、医院、疗养区、文教等区域;有些地方则将禁止范围扩大为所有的城市市区、建成区或主城建成区,例如西安、郑州、昆明、苏州等。这些将禁止施工单位夜间施工的地域范围扩大的规定,在保护公民享受良好环境的同时,也是对施工单位施工的权利限缩。该限缩因没有授权,所以该立法没有正当性,根据《立法法》第八十二条规定,与上位法形成立法冲突[5]。其实,在立法上,对于夜间施工禁止的区域也呈扩大趋势。例如,与夜间施工噪声有关的《建筑施工场界环境噪声排放标准》的适用范围是“周围有噪声敏感建筑物”的施工地区。一方面,该标准并没有对施工位置是位于城市区域还是乡村区域作出区别;另一方面,该标准也没有针对《声环境质量标准》中规定的不同环境功能区在限制施工噪声时差别对待。按照该标准,噪声限值统一为建筑施工场界处的噪声值,都将统一遵守该标准中对夜间施工场界环境噪声的限值。

2.3禁止夜间施工的行为及例外

在各省级地方性法规中,关于夜间施工作业禁止行为的表述不尽一致。大部分省级地方性法规规定“禁止产生环境噪声污染”的施工行为,例如北京、内蒙古、上海、山东、广西、海南、重庆、贵州、青海、宁夏;一些规定“禁止环境噪声超标”的行为,如福建、西藏;一些是规定“妨碍居民休息的施工行为”,例如辽宁、吉林;一些规定既“产生环境噪声污染”又“影响居民休息”,例如安徽、甘肃。其实,《声环境质量标准》(GB3096—2008)按照不同的环境区域特点划分了五类环境功能区,超过该功能区所对应的噪声限值将会形成“环境噪声”。如果施工环境噪声超过《建筑施工场界环境噪声排放标准》(GB12523—2011)中的排放限值,并干扰到他人的生活、工作或学习则构成“环境噪声污染”。因此,在认定是否构成夜间施工噪声污染时,除了需要满足时间和区域条件之外,还需要按照以上标准判断是否构成环境噪声污染。但是,并不是在所有情况下对形成夜间噪声污染的施工行为都是禁止的,法律上规定了例外情形。《噪声污染防治法》规定在“城市市区噪声敏感建筑物集中区域”进行产生环境噪声污染的夜间作业例外情形包括四种,分别是“抢修作业”“抢险作业”“生产工艺上要求”以及“特殊需要”必须进行的连续作业。这四种禁止的例外情形可以分为三类来进行理解。第一类是“抢修”“抢险”这类应急式紧急情况,其目的为了保护公共利益需求;第二类是“生产工艺”的需要,其目的是为了保护施工单位利益和保证工程质量;第三类是其他“特殊需要”。在这几种情形外,地方性法规中对禁止的例外情形进行了补充规定。有些地方对生产工艺作出了进一步细化,例如,上海、辽宁将可以进行夜间施工的生产工艺规定为混凝土连续浇筑,江苏从不宜留施工缝和保证工程质量两方面将生产工艺规定为浇灌混凝土和冲孔、钻孔桩成型;有些地方对“特殊需要”作出了细致规定,增加了因国家和本市重点工程的需要(北京)、因道路维修、交通管制的需要(贵州、西安、杭州等)[6]。可见,地方立法机关也根据地方实际将环境污染噪声的产生与交通运输的管制相结合,并对各方面的利益进行衡量,灵活地对夜间施工禁止的例外情形进行了规定。

3夜间施工噪声污染防治法律依据完善

虽然施工噪声在时间上较为集中,只发生在某一段时间内,但由于其能量较高,而对周围居民影响较大[7]。根据实践过程中确定夜间施工噪声污染防治限值和禁止区域等过程中所出现的上下位阶法律冲突的现象,笔者认为下一步在制定新的《环境噪声污染防治法》时,可从以下方面进行完善。
3.1根据季节性变化和生活作息及时调整禁止施工时间

笔者在对这些地方性法规进行梳理时,发现虽有关于“夜间”时间确定的灵活性规定,但其仅仅单纯地表现为对禁止作业时间的延长。缺乏对夜间时间段的调整性规定,这样可能会加大施工单位的经济负担。一般地,施工单位为了集中在白天施工,其选择施工的时间也会随着季节改变而有所不同。例如,在夏季,太阳在北回归线附近,北半球则表现为昼长夜短,而且午间会有持续一段时间的高温。受施工工期的限制,同时为了避开高温作业,施工单位一般会将工人施工的时间进行调整[8]。那么此时如果单纯按照《环境噪声污染防治法》的规定,施工单位将会因夜间施工遭受行政处罚。虽然法律中规定了夜间的时间范围,但是如果不考虑季节性变化给我们生活作息带来的影响,机械地执行关于“夜间”的统一规定,将会使得法律的内容与生活习惯不符,该法律也很难得以遵守。亚里士多德也曾说过:“法律就是秩序,有好的法律才有良好的秩序。”而法律之所以得以遵守,是因为该法律是制定的良好的法律。如果法律的制定者没有考虑到实际的需要,制定出来的法律没有贴合实际,那么该法律将不会获得社会的认同,法治也将难以实现。所以,建议在《环境噪声污染防治法》中增加变通性条款,可使施工单位按照当地作息和地方性法规作业时不违反法律规定。

3.2根据功能区域的不同区别对待

值得注意的是,不同功能区域对夜间环境噪声的耐受值是不同的[9]。特别是在一些特殊区域,例如医院、居民区等,再加上该建筑施工噪声的产生是在夜间,环境噪声的耐受值较小。根据戴维斯教授的观点,裁量广泛存在并能够对个案具体考虑从而实现个案正义[10]。因此,在下一步修改法律时也可规定将该施工场地所处的环境区域作为判断夜间施工的标准之一。

参考文献

[2]汪劲.环境法学[M].2版.北京:北京大学出版社,2011:157.

[3]靳伟,吴国磊,付世军.建筑施工噪声污染投诉案件成因及防治对策[J].中国环境管理干部学院学报,2009,19(2):57-60

[4]黄识杰.城市施工噪声污染防治策略研究[J].环境与发展,2018,30(7):89+91.

[5]陈金钊.目的解释方法及其意义[J].法律科学.西北政法学院学报,2004(5):36-44.

[6]张艳桥.城市建筑工地环境监察管理存在的问题与对策探析[J].中国环境管理干部学院学报,2010,20(2):35-37.

[7]李晓卫.浅谈建筑施工噪声污染防治措施[J].四川环境,2016,35(6):154-156.

[8]朱学军.建筑施工噪声扰民监测及调处实例[J].污染防治技术,2017,30(1):60-62.

[9]马紫峰.石家庄市栾城区声环境现状评价及功能区划研究[D].石家庄:河北科技大学,2016:57.

[10]戴维斯.裁量正义[M].毕洪海,译.北京:商务印书馆出版社,2009:2-17.

作者:楚晨 单位:苏州大学

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