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外国对华反倾销

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在国际贸易中,假如一国以低于国内“正常价值”(美国称为“公平价值”)的价格出口商品到另一国,并对进口国同类产品生产部门造成损害的,被视为有倾销倾向。通常是通过比较正常价值和出口价格来确定反倾销对象的倾销幅度。由于在国际上倾销被认为是一种非公平竞争的贸易办法,国际社会和许多国家通过公约或立法形式对此加以限制。

我国遭受外国反倾销指控和改革开放的进程相伴相生。据统计,20世纪70年代(以下均指20世纪)仅2起,80年代平均每年6起,90年代平均每年高达29起之多,我国实际上已成为当今国际反倾销的最大受害者[1。面对汹涌而来的反倾销浪潮,扯掉外国对华反倾销的“幌子”,尽快制定具体的应策略略已成为我国当前一项十分紧迫的任务。

一、外国对华反倾销的主要特征

(一)对华实施反倾销的国家增多,欧盟位居多国之首

随着我国对外贸易的迅速发展,对我国商品提出反倾销调查的国家和地区也日益增多。80年代,对我国实施反倾销的国家基本上集中在欧共体、美国、澳大利亚、加拿大等一些西方发达国家,其中欧共体26起,美国18起,澳大利亚7起。进入90年代以来,外国对华反倾销的势头愈发猛烈,许多发展中国家如印度、墨西哥、伊朗、智利等也纷纷加入到对华反倾销调查的行列。据最新资料显示,截止到2000年底,共有29个国家和地区对我国出口商品提出反倾销调查,涉案数412起,涉案金额高达数百亿美元。其中欧盟99起,美国78起,两地合计占总数的43%;印度更是后来居上,对华反倾销指控达38起,名列第3位;澳大利亚、阿根廷、南非、墨西哥4国对华反倾销投诉也均超过20起。另据统计,仅2000年我国出口商品遭受反倾销案件就达38件,占当年世界总数的15%,和前几年一样高居全球榜首[2。

自1979年6月欧共体对我国出口的糖精钠首次投诉倾销以来,无论是在立案数还是调查数上,欧盟始终居于各国之首。据统计,从1979年至1998年的20年间,欧盟对其他国家的反倾销数总体上呈下降趋向,立案数从前10年的年均42起降至后10年的33起。和此同时,欧盟对华反倾销数却逐年攀升,由前10年的26起增至后10年45起,同期占欧盟反倾销立案总数的比重也由前10年的5.5%上升至后10年的13.8%,列第1位。1999年欧盟对华反倾销更是变本加厉,仅在前10个月就立案12起,超出历年立案数量,我国名副其实成为欧盟首要的反倾销打击对象[3。

(二)反倾销具有连锁效应,涉案金额日趋增大

许多国家对于本国企业的对外反倾销活动常采取鼓励和支持态度,助长了国内贸易保护主义的气焰,一件出口商品的反倾销案常引发进口国其他生产商也纷纷对我国产品提出反倾销投诉,希望利用反倾销手段以达到限制进口我国产品的目的。如美国1994年从一个小小的大蒜案开始,相继对我国出口美国的蜂蜜、自行车、蘑菇罐头、靛蓝等提起反倾销诉讼,直接影响我国对美出口额高达3亿美元。另一方面,当我国某一商品在一国遭到反倾销投诉后,其他国家担心我国产品在被挤出申诉方所在国后会大量涌入本国市场,往往采用所谓“预防性”反倾销手段,从而使我国产品在一国遭受反倾销调查后,相继在其他一系列国家被投诉。我国出口的钨制品、鞋、鬃刷、硅锰、碳化硅、高锰酸钾、硅铁、糠醇、钢板等都曾遭遇过此番厄运[4。

在80年代外国对华反倾销案件中,没有一件涉案金额超过1亿美元,涉案金额超过1000万美元也不足10件。进入90年代以来,涉案金额日趋增大。超过1000万美元的案件高达数几十起,仅欧盟就占24起,其中影响较大的有人造刚玉案7000万美元,塑料编织袋案4884万美元,圆锥滚子轴承案1500万美元等。超过1亿美元金额的案件已达15起,其中欧盟独占9起(见下表),美国占3起,加拿大、印度和波兰各占1起。

欧盟对华反倾销超过1亿美元大案统计[3单位摘要:亿CEU

年份类别金额

1991年自行车1.65

1992年大屏幕彩电1.01

1993年棉坯布1.31

1994年鞋类3.42

1995年旅行箱包6.46

1996年手提包2.74

1997年激光唱片3.03

1998年中厚钢板1.2

1999年焦炭2.3

注摘要:CEU为欧元前的欧洲货币单位

(三)涉及的产品范围趋大,指向性强

90年代以来,外国对华反倾销案件涉及的产品范围呈大规模扩张的趋向,已从最初的五矿、化工类初级产品迅速扩大到轻纺、机电、土畜、医保等商品。1993年4月15日墨西哥甚至对我国出口的纺织、服装、自行车、手工具、家电、氟石、玩具、有机化工、管胶头等10大类4000多个出口商品发动了极其罕见的大规模反倾销。在这当中,五金、矿产、化工产品一直属于被反倾销的重灾区。有资料显示,在过去20多年来外国对华反倾销案件中,近1/3是五矿化工产品类。最近几年,外国对华反倾销的重点开始转向我国出口势能高的传统大宗出口商品,如彩电、自行车、微波炉、鞋类、棉布和箱包等,以欧盟为例,1979年至1989年欧盟对华反倾销案中,五矿、化工类初级产品占70%;1989年至1999年该比例降至41.7%;而同期棉坯布、鞋类、旅行箱包、手提包等轻纺类产品从13%上升至37.5%;自行车、彩电等机电类产品从8.7%升至10.4%。2000年欧盟又对我国出口的彩电、自行车等多种产品相继提起反倾销诉讼[4。

(四)反倾销税率高,危害性严重

各国在对华反倾销税的确定上存在着较大的主观性和随意性,征收幅度从百分之十几到百分之几百。如美国1994年对我国出口的大蒜征收378.67%的平均反倾销税率;1993年12月墨西哥甚至对我国出口的鞋类征收高达1105%的反倾销税率。另一方面,各国在实际中常不采用统一标准对待所有出口同一商品的国家,相比之下对我国产品往往征收高额的反倾销税率。如1999年2月欧盟公布对中国、印度、墨西哥、波兰、南非和乌克兰的钢丝绳和钢缆征收为期6个月的惩罚性反倾销税,其中南非33%,而中国为74.8%。

面对如此高的税率,无论我国哪家企业都无法承受,许多企业不得不退出已经占有的市场份额,有的甚至被彻底逐出原有市场,这样的事例不胜枚举。如我国对欧盟出口的自行车1989年至1991年达86万辆/年,结果被征34%的反倾销税,其理由带有“明显增长出口倾向”,使我国出口商品无法立足,不得不退出欧盟市场[3。又如,自1983年美国商务部公布对我国氯化钡征收反倾销税以来,至今我国几乎再没有向美国出口过氯化钡。据统计显示,从1979年至1999年的20年间,仅欧盟对华反倾销就直接或间接地影响了我国约10%的出口额,损失金额在30亿美元以上。

二、外国对华实施大规模反倾销的动因

外国之所以对华发动大规模反倾销浪潮,是内因和外因合力功能的结果。在外因上,主要起因于反倾销作为贸易保护办法在国际上日益被强化,以及外国对华实施歧视性政策;在内因上,和我国出口秩序不规范、企业应诉积极性低等因素密切相关。

(一)反倾销作为贸易保护办法在国际上日益被强化

关贸总协定经过8轮的谈判,使各缔约方进口关税大幅下降,非关税壁垒不断消除,国际贸易正逐步朝着自由、公正和透明的趋向发展。反倾销作为WTO认定和许可的保护国内产业的三大办法之一,由于具有形式合法、有效控制进口、易操作性等优点,已被国际上非凡是西方发达国家视为实施贸易保护的主要工具和对付非公平竞争的最佳手段之一,反倾销成为WTO各成员对外贸易政策和法律的重要组成部分。反倾销作为贸易保护手段有进一步被强化的趋向,主要表现在摘要:一是国际上使用的频率越来越多。据日本统计,60-70年代全世界平均每年约有40件反倾销调查案,80年代后半期反倾销调查案每年高达114件,而90年代则增加到每年190件[5。二是许多国家不断修改或完善其反倾销法。以欧盟为例,根据国际形势的变化以及各成员国利益的要求,欧盟多次对其反倾销法作重大的修改和补充。如1979年确立了来自于“非市场经济国家”的倾销标准;1984年规定了“落日条款”;1987年增加了“反规避办法”条款;1988年又补充了“反费用承担条款”;1994年区分反倾销和反补贴,设立专门反倾销条例。三是执行功能日益强化。各国基本上都建立了专门的反倾销管理机构,以解释和执行反倾销法。以欧盟为例,欧盟反倾销的管理机构主要有欧盟理事会、欧盟委员会、欧盟反倾销顾问委员会,专职管理人员也由80年代的5-6人发展至现在的240多人。

(二)对华反倾销政策中带有明显的歧视性

在反倾销中如何确定出口价格和正常价格至关重要。长期以来,欧美等国家把我国列为非市场经济国家,认为我国是“国家给生产原料和产品定价,外贸出口价格受国家干预”的中心计划经济国家,因而在计算我国出口商品正常价格时,采用替代国政策,即在反倾销调查中不以我国企业实际生产成本和国内售价计算正常价格,而是采用所谓“市场经济第三国”同类产品的正常值作为衡量我国商品是否构成倾销的依据。同时在替代国的选择上存在较大的随意性,常选择经济发展水平大大高于中国的第三国如韩国、法国甚至美国这些根本不具有可比性的国家,来确定正常价格,导致正常价格一直处于过高状态,无故扩大了产品的倾销幅度。在出口价格方面,对中国应诉企业采取“一国一税”(或统一税率)的歧视性政策,即无分别裁决。即不论企业应诉和否,一律将应诉企业和非应诉企业共同平均得出一个出口价格,和替代国正常价格相比较后得出一个统一的倾销幅度,征收统一的反倾销税,适应所有中国企业。这种做法不但有失法律的公正严明,而且大大伤害了我国企业应诉的积极性。

近年来,欧美等国家已逐渐改变过去对我国所有企业实行统一反倾销税率的做法。欧盟1998年7月修改反倾销原则,将我国从“非市场经济国家”的名单中划去,并且规定假如我国企业符合“市场经济5项标准”,可获得市场经济待遇。和以前相比,欧盟新政策的确体现了一定的现实性和灵活性,但是其形式上承认中国的市场经济地位而实际中否认之的消极本质显露无遗。具体来说,主要表现在以下5个方面摘要:(1)在市场经济地位政策适应性上的歧视性,即对中国企业按照市场经济5项标准逐个审查是否符合市场经济条件;(2)审查手段的不合理性,申请条件过于苛刻并且代价太大;(3)已取得市场经济地位的中国企业的正常价值不能用作其他企业的参照正常价值,对于绝大多数所谓未取得市场经济地位的中国企业仍坚持采用参照国来确定企业的正常价值;(4)在程序上限制审查市场经济地位的范围,规定在日落复审调查案中的中国企业无权申请市场经济地位;(5)将审查市场经济地位和市场准入新问题挂钩,对内销有严格限定的外资企业,拒绝给予市场经济待遇。

(三)我国企业应诉不积极,自我保护意识不强

在相当长的时间里,我国企业应诉的积极性不高,有的甚至根本不予应诉。近年来,情况虽有一些改变,但仍有许多企业不愿参加反倾销应诉。究其原因主要有以下几个方面摘要:(1)惧怕或不愿打“洋官司”,把反倾销调查行政程序混同于一般的司法诉讼程序,将企业参加反倾销应诉视为“上法庭、当被告”;(2)由于有关国家长期以来在反倾销裁定中采用“替代国”和“一国一税”等歧视性做法,使企业的应诉积极性受到严重挫伤,认为胜诉的可能性极小;(3)相当多的企业经济实力有限,难以承担较高的应诉费用,同时缺乏反倾销的专业人才;(4)一些企业存在“搭便车”的思想,不愿出面出钱应诉;(5)国内各生产商之间、生产商和出口商之间缺乏整体合力,不能联手参加应诉。

企业不应诉或应诉不力给我国的外贸出口造成严重后果,主要体现在摘要:(1)我国企业应诉不力或不应诉,国外反倾销管理机构根据所谓“可以得到的最佳信息”,依据申诉方企业提供的材料和“证据”,作出对我国最为不利的裁决,使对方不战而胜;(2)在国际上造成中国企业软弱可欺的错误印象,使我国企业的产品在国外市场极易遭到反倾销指控,引发一系列的连锁反应;(3)轻易不应诉使中国企业失去参加复审机会,导致涉诉产品甚至长达十多年不能进入起诉国市场;(4)由于多数企业不参加应诉,国外常以“代表性”不足为条件,拒绝受理少数企业的应诉,从而使该企业所在的整个行业将遭受打击[4。

(四)我国出口秩序不规范,授人权柄

长期以来,我国出口的大宗出口商品多是劳动密集型或技术含量低的产品,产品附加值小,在国际市场上一直处于过度竞争态势。受短期利益的驱动,不少企业为达到多出口,工作重点经常不是放在如何加快新产品开发以及提高产品质量和服务上,而是采用竞相降价的方法,以低价抢占国际市场,扰乱了正常的外贸出口秩序,从而很轻易为外国提起反倾销指控制造借口。更有甚者,利用应诉企业已获取的“无损害”胜诉结果,继续大搞低价竞销,致使我国不断陷入反倾销指控的恶性循环之中。如1994年6月26日美国国际贸易委员会终裁我国出口到美国的碳化硅“无损害”后,我国数十家未应诉企业纷纷在国内大肆提价收购,使国内每吨收购价上涨200-300元人民币,而对外则大行低价竞销,以每吨比正常价低50-60美元向美商报价,新一轮对华反倾销势头难以避免。我国频受指控的鬃刷、鞋子、铸铁管件、棉纺制品、自行车链等即是此类情况的严重受害者[3。

三、我国应对国外反倾销的策略

针对外国对华实施的大规模反倾销活动,从长远来看,我国应进一步深化外贸体制改革,本着“以质取胜”、“以优取胜”的方针,大力发展高技术、高附加值的技术密集型产品出口,改善我国出口商品结构和国际形象,实现外贸增长向集约化方式转变。在近期,应着重抓好以下两个方面工作摘要:第一,直面反倾销,积极应诉,切实维护国家和企业的根本利益;第二,应由被动转为主动,完善我国的反倾销机制,建立预警监控体系。

(一)直面反倾销,积极应诉保市场

1.增强反倾销的意识外国对华反倾销的实质是想通过限制或排除中国产品的进口,达到削弱中国产品竞争力、保护自身利益的目的。政府和企业领导者应消除惧怕或消极情绪,不断增强反倾销意识,激发企业积极应诉的机能。近年来我国反倾销胜诉率不断提高的事实也表明,尽管外国在对华反倾销上采取一系列歧视性政策,只要我国企业积极参和应诉,提供详实可靠的证据,努力抗辩,维护或拓展商品出口市场的机会还是很大的。据WTO统计,目前我国反倾销应诉率已达到2/3,其中涉及到美国和欧盟的案件应诉已达到100%,应诉成果也越来越好,我国出口产品反倾销的绝对胜诉率(无税结案)已上升到35.7%。仅1995-2000年,由我国五矿进出口商会组织协调且业已结案的28起反倾销应诉中,胜诉或保住市场的20起,占71%[6。

2.切实贯彻“谁应诉,谁受益”的原则为鼓励我国企业积极应诉,外经贸部明确规定了“谁应诉,谁受益”的原则,即在国外对我国产品裁定“统一税率”,或应诉取得全胜时,参加应诉的企业有权继续出口或获得较多的出口数量份额,未参加应诉企业则不能继续出口或限制其出口数量。但是,在实际执行中,由于此项原则存在着落实不够、贯彻不力等新问题,没有产生明显的效果。因此,建议有关主管部门制定较为详实的实施办法,并会同各商会加强监督,对应诉不力者加大处罚力度,直至取消其生产经营许可权、外贸经营权等。

3.加强和进口商合作加强同国外进口商的合作,是我国企业获得胜诉的至关重要因素之一。在反倾销应诉中,进口商的功能表现在以下几个方面摘要:(1)可以在其国内反倾销应诉中提供有利于我方的证据;(2)可以说服其国内的广大产品用户向反倾销主管机构施加压力;(3)可以协助寻找相对低的替代国价格[7。在面对反倾销投诉时,进口商意识到一旦倾销幅度上升,他们将直接承担高额的经济损失,因此应诉的积极性非常高,甚至愿意高价聘请律师参加诉讼,或分担一部分出口商应诉的律师费用。我国企业应充分借助国外进口商的积极性和主动性,相互支持,相互配合,联手参加应诉,不仅增加了胜诉的机会,而且会进一步密切双方之间固有的合作关系,增强应诉企业出口竞争优势。

(二)完善我国反倾销法律和应诉机制,主动应对国外反倾销

1.加紧制定我国的《反倾销法》近年来,我国已相继颁布了《反倾销和反补贴条例》、《有关中国出口产品在国外发生反倾销的应诉规定》等一系列行政反倾销法规,以指导我国出口企业参加国外反倾销应诉或国内提起反倾销诉讼。但是,这些法规存在着内容过于简单粗陋、可操作性差的特征。因此,应充分借鉴和吸取欧美发达国家的成功经验,尽快出台《反倾销法》,使其成为指导我国企业参加应诉或提起反倾销的合法依据,同时也是对付外国蓄意以反倾销手段限制中国商品进入的最具威慑力的对应手段。在《反倾销法》中,应注重参考WTO《反倾销协议》内容,制定详实的且具有可操作性的条款,包括明确重要概念、规范政府职能、增加司法审查程序等[8。

2.设立专门的管理机构和反倾销专项资金借鉴欧美等国家的经验,建议在已有外经贸部下的反倾销协调委员会基础上,设立专门的反倾销调查司。地方政府可设立相应的反倾销服务中心,协助向企业定期和不定期发布信息,为我国企业应诉或提起反倾销诉讼提供有力的信息支持。

另外,建议设立专项反倾销资金,在经济上保障企业积极应诉或提起反倾销诉讼,对获得胜诉者,可给予适当的经济奖励;对于应诉失败者,可从反倾销资金中支取一定的诉讼费用,从而调动企业参和反倾销诉讼的积极性。在资金来源上,可由外经贸部会同海关依据企业出口量的大小确定一个对应的征收比例表,由海关执行,但具体征收以不增加企业负担为前提。

3.构建预警监控体系一方面,建立完善的反倾销预警机制。主要是观察对外贸易发展动态,捕捉国际市场信息,从而使我国企业在外国提起反倾销诉讼还处于萌芽状态时,就能做好相应的预备,及时调整出口策略,或者快速组织应诉[6。另一方面,设立重要出口商品价格监控体系。目的是打击企业竞相低价出口,杜绝恶性竞争,规范出口市场秩序。根据国际市场价格变动幅度状况,对价格偏低易引起反倾销的敏感出口商品,应及时调整产品出口价格和数量,而对恶意搞低价竞销的企业提出警告,并报请有关部门促使其限期整改或实施处罚。

4.充分发挥政府和商会的引导和协调功能政府在企业应诉中的功能主要包括两个方面摘要:一是对内加强反倾销应诉政策的制定和宏观管理,并在实际中切实加以贯彻和执行;二是对外通过和有关国家协商谈判,促使他们尽快改变对中国的歧视性贸易政策,维护我国企业的利益。各进出口商会负责国外反倾销案件的应诉组织工作,主要职能有摘要:动员涉案企业参加应诉,组织召开应诉会议;提供反倾销法律咨询服务,协助企业选定代理律师,帮助制定应诉方案[9。

5.加快设立反倾销人才培养机制由于我国参加反倾销应诉还处于起步阶段,我国律师基本上从未介入到此类案件中,国内缺乏熟悉国际反倾销的经贸、法律人才,至今仍处于依靠外国律师争取权益的尴尬局面。为此,我国必须采取切实有效的办法,尽快培养一批精通国际反倾销应诉的专业法律人才。

(三)政策建议

加入WTO并不意味着我国的“非市场经济国家”的待遇就此划上句号,目前WTO的不少成员国如蒙古、格鲁吉亚等仍然被定位为“非市场经济国家”。另一方面,随着我国加入WTO,关税的功能将进一步弱化,国外将更加依靠反倾销和反补贴手段来打击中国产品。因此,如何充分利用WTO的反倾销协议和相关的规章制度,应对外国对华反倾销这股“黑旋风”,为我国出口企业营造一个公平的国际贸易环境已成为当前首要议事日程之一。(1)作为WTO的成员国,我国应不失时机地援引WTO《反倾销守则》中的一些条款,据理力争,督促相关国家尽快修订对华市场经济体制的认定标准,最终取消歧视性的对华反倾销政策和办法。(2)WTO争端机制为所有成员国提供了一个有效解决贸易纠纷的场所。作为WTO的成员国,我国一旦和外国发生贸易纠纷,可根据WTO《有关争端解决规则和程序的谅解书》的有关规定,积极利用WTO争端机制这一国际法武器来维护我国企业的正当权益。(3)作为WTO的成员国,我国应积极参和WTO法律体系的建设和执行,抵制一切损害中国利益的行为,切实维护WTO反倾销法的健康发展和公平实施,同时利用WTO法律体系对各成员国的约束功能,打击某些国家借反倾销之名而别有专心的行为。

外国对华反倾销责任编辑:刘老师    阅读:人次