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粮食安全

2010/03/30 阅读:

一、世界粮食生产及贸易状况

1、世界粮食供需总量基本平衡。自20世纪60年代以来,世界谷物播种面积增长相对缓慢,1961—2002年仅增长了2.31%。尽管如此,由于单产水平的大幅提高,播种面积增长缓慢并未对世界粮食产量增长形势造成阻碍,1961—2002年玉米产量增长了3.12倍,小麦产量增长了2.51倍,稻谷产量增长了2.72倍。值得注意的是,20世纪90年代以来,世界粮食产量增长速度开始减缓。1960—1990年,粮食产量每10年递增近28%,1991—2000年,粮食产量仅增长了6.1%,这一数值不仅远低于90年代以前的水平,而且已低于同期人口增长水平15.3%。

从世界范围来看,粮食生产和消费可以维持相对平衡,不存在世界范围内的严重的饥荒现象。但地区和国家的粮食分布是不均等的,亚洲、非洲和拉美的许多发展中国家面临着严峻的粮食问题。

2、世界粮食供应集中于少数发达国家的隐忧。世界粮食供应集中于少数发达国家,亚洲国家特别是人口众多的发展中国家粮食进口主要依赖欧洲、美洲少数发达国家。2003年世界谷物出口量仅占产量的12%左右,粮食出口集中于少数国家与地区,尤其是美洲;2003年美国、阿根廷、巴西的玉米、大豆出口量分别占世界玉米、大豆出口量的85%、93%;同期美国、欧盟、澳大利亚、加拿大、阿根廷小麦出口量约占世界小麦出口量的78%;泰国、越南、美国、印度大米出口量约占世界大米出口量的74%。世界粮食的主要流向是亚洲,尤其是东亚,亚洲人口众多,粮食需求旺盛,进口粮食量大路远。中国、日本、韩国等从美国、加拿大、澳大利亚、巴西等少数国家进口粮食,远距离运输消耗大量能源与财力,涉及政治、经济与自然条件等许多不确定因素。

世界粮食生产和需求的地区不均衡局面在中长期内将继续存在,对于中国这样一个人口大国,通过粮食进口保障粮食安全面临着“巨大隐忧”。当前美国的粮食出口量约占世界粮食出口量的一半,左右着世界玉米、大豆、小麦的市场供应。尽管WTO一直在努力限制发达国家的农业补贴,但发达国家利用自身的经济优势,继续通过多种方式来巩固其作为世界粮食主要供给国的地位。少数几个发达国家的粮食出口量占世界粮食贸易总量过大的比重,会由于这些国家粮食生产、储备状况及有关政策的变化,直接影响世界粮食安全。70年代初的世界性粮食危机就是很好的例证,当时世界粮食储备量下降到了不安全的边缘,由于美国粮食受灾减产,使本已脆弱的粮食市场急剧恶化,造成世界性的粮食危机。

二、我国粮食国际贸易的总量及结构问题

1、我国粮食贸易的总量问题。从20世纪90年代以来,我国粮食进口与出口均有明显增长,在1992年—2003年中,净出口的年份为7年,净进口的年份为5年,且大致呈现的是交替出现的状况。通过深入分析1992年—2003年我国的粮食进出口情况,可以发现2个重要特征:(1)通过将1992年—2003年净出口年份数值累加,以及将同期净进口年份数值累加后发现,前者7年的累计数值要远远低于后者5年的累计数值,说明我国在粮食国际贸易中主要扮演的是需求方的角色;(2)通过对1992年—2003年净出口年份之间的净出口量的比较,以及对净进口年份之间的净进口量的比较,发现前者的波动幅度要远远低于后者的波动幅度,也在一定程度上反映了粮食进口的可控性较弱,受国内粮食供求平衡、市场价格、粮食生产等因素的影响明显。

在粮食进口方面,最显著的变化是1997年后我国大豆的进口数量快速增加,1997年大豆进口量为273万吨,2001年大豆进口就超过了1000万吨,达到1394万吨,同期大豆取代小麦成为我国粮食进口的第一大品种,2003年—2005年我国大豆进口数量均超过2000万吨,占世界大豆出口总量的近1/3。

在粮食出口方面,玉米是我国主要的粮食出口品种,在2003年之前玉米出口年度间变化不大,没有明显的增长或下降趋势,2003年之后由于国内玉米需求持续增长,玉米出口数量出现下降趋势。2003年—2005年我国玉米出口数量分别为1639万吨、232万吨、861万吨,2006年我国玉米出口补贴政策没有继续实施,因此许多出口商已停止向国际市场出口中国玉米,中国玉米的传统进口国韩国已开始从美国进口玉米,2006年1—7月,我国累计出口玉米225万吨。

2、我国粮食贸易的结构问题。我国粮食进出口总量分析的结果表明,我国粮食贸易的稳定性较差,大起大落的状况经常出现。在总量稳定性较差的同时,结构问题同样突出,具体表现在以下几个方面:

(1)我国谷物消费品种结构与国际市场贸易结构存在很大差异,我国大米、小麦和玉米在谷物消费总量中所占比例分别为36%、22%和26%,而国际市场大米、小麦和玉米出口量占谷物出口总量的比例分别为10%、40%和32%。

(2)我国在某些年份持续出现粮食进出口与国内供求状况脱节的状况,例如在20世纪90年代初期,国内经济升温、投资大幅度增长,国内粮食供需缺口增大,粮食价格持续上涨,但在1992年—1994年期间,我国累计出口粮食4059万吨,进口粮食2847万吨,促使粮食供需缺口增大,没有起到平衡供需的作用。

(3)我国主要进口粮食品种的来源地相对集中,对某些国家的依赖程度也很高,在粮食禁运或主要出口国大幅度减产等政治、经济问题发生时,粮食安全面临挑战。我国进口小麦来源地主要是加拿大、澳大利亚、美国和法国,进口大豆来源地主要是美国、巴西、阿根廷。

(4)我国主要粮食品种“北粮南运”格局仍占主导地位,“南进北出”格局已经初步形成但所占比重非常有限,由于在中长期内我国粮食生产的比较优势并不明显,以及提高粮食供应稳定性的需要,同时发展“北粮南运”与“南进北出”两种策略比单一的选择更具有可行性,当前应综合考虑主产区与主销区各自的利益需要,针对不同的粮食品种采取“南进北出”或者“北粮南运”策略。

总之,广泛参与粮食国际贸易,有利于提高全社会的经济福利,事实上,进口粮食就是在进口耕地、水资源,在一定程度上可以缓解国内耕地资源和水资源不足的压力。假如我国年进口3000万吨粮食,大约相当于节约300万亩耕地和300亿立方水,可以缓解我国城市生产用地和生活用水的紧张局面。但值得注意的是,在参与粮食国际贸易的过程中,必须加强风险控制与风险管理,一方面增强粮食进出口规模的稳定性,另一方面要对贸易策略和选择进行适时调整以应对国际市场贸易结构的变化。只有在风险可控以及贸易策略有效的条件下,广泛参与粮食国际贸易才能在既获得经济利益的同时,又能促进我国粮食安全目标的实现。

三、我国粮食进口的支付能力与运输能力分析

1、支付能力分析。截至2005年年底,我国外汇储备规模为8189亿美元,较2004年末增加了2089亿美元,2003—2005三年内累计增加了5325亿美元。目前我国外汇储备已经超出合理区间,这一判断已经众多研究成果证实。根据通常的测算体系:国家外汇储备:3个月进口用汇+10%偿债率+10%外资企业汇出利润率+其他不确定因素,从这点来看,现阶段我国拥有5500亿美元的外汇储备规模应该是比较合理的。

国际收支持续“双顺差”是超额储备的根本来源。中国的货物贸易顺差自从2000年起就一直维持在300亿美元左右的水平,直到近两年,贸易顺差额出现了激增的趋势,与此同时,服务贸易的逆差并未随着中国加入WTO有所缩减,而且服务贸易逆差的增加额远远赶不上货物贸易顺差的增加速率,因此,一直以来,中国的国际收支经常项目的顺差持续增长。同时,金融和资本项目的顺差也为外汇储备的增长贡献了巨大的力量。特别是2004年,金融和资本项目的顺差额猛增到1106亿美元,几乎是2003年的一倍多,这与中国鼓励吸引外商直接投资的政策引导分不开。尽管随着政策导向的调整,FDI占金融项目顺差的比重在下降,但是不可否认,每年持续增加的FDI的基数还是庞大的。而经常项目与资本金融项目的双顺差累计起来的量几乎相当于中国当年的外汇储备增加量。因此,国际收支持续的“双顺差”构成了中国外汇储备快速增长的主要因素。

从中长期来看,我国国际收支“双顺差”的规模会缩减,一方面的原因是目前的超额外汇储备已近2700亿美元,另一方面的原因是国内需求持续升温,以及发达国家贸易保护主义抬头的压力。尽管国际收支“双顺差”规模会缩减,但很难在短期内转变为逆差,原因是我国目前的人均资本水平很低,比世界平均水平低15%,至少在今后20年中,资本积累仍然会以非常快的速度继续扩张,从而导致我国国际收支“双顺差”态势在短期内难以扭转Q)。

如此高的外汇储备以及短期内国际收支“双顺差”难以扭转的状况,意味着我们不必担心适度进口粮食会面临外汇支付困难的问题。据海关统计,2005年我国累计进口大豆2659万吨,价值77.8亿美元,累计进口小麦353.8万吨,价值7.7亿美元,累计进口大麦218万吨,价值5.4亿美元,累计进口大米52万吨,价值1.9亿美元。正常年份我国粮食进口所需外汇不超过150亿美元,按照目前的外汇储备规模以及外汇储备的增长速度,足以支付粮食进口所需外汇。

2、运输能力分析。世界主要产粮地带大多通过河流运输并经主要港口运往世界各地,美国的密西西比河、欧洲的莱茵河与多瑙河、俄罗斯的伏尔加河、巴西的亚马逊河等是世界粮食支柱产地粮食外运依托的重要河流。美国新奥尔良港的粮食出口量占美国粮食出口量的50%左右,巴西的巴拉那瓜港与桑托斯港的大豆出口量占巴西大豆出口量的90%,法国里昂港的面粉装卸量占法国面粉出口量的63%,荷兰的阿姆斯特丹港、阿根廷的布宜诺斯艾利斯港、俄罗斯的黑海港口等是重要的国际粮食吞吐港口。因此,在设定世界粮食支柱产地作为我国粮食适度进口的目标地的同时,应结合世界粮食的流通格局特点、河海运输成本低的优势以及港口、仓库在粮食运输中转中的重要地位,充分利用我国的长江、珠江等水路以及沿海优良港口。

在当前的世界粮食流通格局下,我国在中长期内依赖海运和河运进口粮食面临的风险和问题主要集中在以下几个方面:

(1)由于世界粮食出口国最集中的地区在美洲,因此我国进口粮食的到岸价格中运输成本所占比重较大,并且当进口国集中采购时,短期内运输费用就可能出现大幅度的上涨。2003—2004年我国大量进口美国大豆,导致美国墨西哥湾海运费用暴涨,5—8万吨“巴拿马级”货船平均每吨粮食运费上涨了近50美元,贸易商不得已将美国中西部谷物主产区的部分粮食改由太平洋沿岸港出口,改变了美国向亚洲出口粮食的传统路线。

(2)我国粮食进口规模受国内港口发展滞后的制约。1995年我国进口粮食2000多万吨,但港口积压疏导持续半年左右,部分船只在港口滞留长达2个多月,可见港口建设是粮食进口规模增长的重要前提。据统计,2005年我国沿海港口货物吞吐量48.5亿吨,港口总能力缺口5亿吨,而对2010年的预测表明,港口总能力缺口在20亿吨以上。

(3)每当国民经济进入高速扩张期,城乡居民收入和消费水平的提高,往往对粮食直接消费或间接消费需求快速增长,而在经济扩张期,对非农投资的迅速膨胀可能导致农业投入相对减少,粮食减产可能发生。在国内港口建设能力总体存在缺口的背景下,整个国民经济迅速扩张导致运力更加紧张,而国内粮食供应不足必然要增加粮食进口数量,这样,粮食进口需求增加与港口运力紧张的矛盾就容易尖锐化,国内粮食供需缺口在短期内就很难通过进口得到调整。

(4)我国粮食进口规模受出口国港口发展滞后的影响。目前,美国的主要粮食运输通道密西西比河大坝与闸门设计落后、设备老化、船舶载重通过能力低。

(5)当战争爆发、石油价格暴涨、出口国港口工人罢工等突发事件发生时,世界航运能力会大大低于正常水平,在突发事件发生的非常时期,进口国的粮食进口规模、进口时机、粮食产地等贸易选择将主要取决于突发事件局势的发展,进口国很难按照国内供需平衡需要做出适当的贸易选择。

在国内港口发展滞后风险的控制方面,在过去的10多年里,我国港口粮食吞吐能力已有显著提高。我国1995年沿海港口粮食吞吐量为5600万吨,其中外贸粮食吞吐量为3600万吨,2004年沿海港口粮食吞吐量为7163万吨,其中外贸粮食吞吐量为2997万吨,10年时间内沿海港口粮食吞吐量增加了近28%。但由于我国经济总量的快速上升,港口总能力缺口将继续扩大,石油、矿石等资源性产品的贸易量将大幅上升,并且占港口货物吞吐的比重将继续扩大,到2010年港口吞吐总能力缺口将达到20亿吨,在此期间,期望港口粮食吞吐能力大幅度提高并不现实,在粮食吞吐能力总量增长有限的条件下,需要调整粮食外贸与粮食内贸吞吐的比例和时机,以更好地利用有限的港口资源。

在港口资源有限的条件下,为了保证外贸粮食吞吐的稳定发展,对于内贸粮食应积极拓展铁路、公路等运输方式,减轻港口粮食吞吐的压力。近几年国内铁路粮食运输发展迅速,2000年—2004年,我国粮食铁路运输量分别为0.79亿吨、0.71亿吨、0.83亿吨、1.01亿吨、1.09亿吨,5年时间里铁路运输量增长近38%,而且随着铁路和公路建设的快速发展,粮食运输能力具有继续增长的空间。此外,原粮与成品粮运输的比重需要主动调整,目前成品粮在铁路、公路粮食运输中的比重已达到近20%,大米运量已超过稻谷,面粉运量已接近小麦运量。粮食主产省政府应鼓励就地发展粮食深加工产业,降低原粮跨区域运输比重,增加产成品、深加工产品的运输比重,支持粮食及粮食加工产品的公路、铁路运输方式,从而减轻沿海港口粮食吞吐压力,为外贸粮食吞吐量提升创造条件。

四、供求平衡目标下粮食进出口调节与生产、储备调节的协调

粮食进出口、生产、储备是调节国内粮食供求平衡的三驾马车,中国作为人口大国决定了在这三种力量中,生产调节处于基础性地位,储备调节处于其次地位,进出口调节的地位低于前两种。当粮食自给能力和粮食储备能力不足时,即使粮食外购能力较强,也无法抵御粮食安全危机,进出口调节应当以适当的生产调节和储备调节为前提,并在此基础上促进供求平衡更快地实现。三种调节方式之间不存在非此即彼的关系,而是各司其职,在生产、流通、贸易环节发挥各自独特的作用,因此,当讨论粮食生产重要性的同时,决不能忽视粮食进出口的重要性,反之亦然。粮食进出口、生产、储备调节能力共同决定了我国粮食安全总量平衡目标的实现程度。

粮食进口与生产之间数量关系的协调体现为粮食自给率水平的确定。从国际经验看,国内粮食生产能够满足本国需求量的90%,就是较高的粮食自给率。在1985年后,前苏联的粮食自给率大都维持在87%左右,有不少年份曾下降到82%,日本目前的粮食自给率只有近23%,墨西哥为79%,巴西为86%。结合我国的实际情况,在确定粮食自给率水平时应主要考虑三方面因素:(1)由于资源禀赋、人口状况、经济发展水平以及国际贸易环境不同,各国对粮食自给率的大小并没有统一的标准,但一般来讲,人口多的国家可接受的粮食自给率远高于小国;(2)由于我国粮食主产区与主销区分化的格局基本形成,主销区可以按照比较优势因地制宜、因时制宜确定自己的省内水平;(3)制定粮食自给率水平应充分考虑我国粮食生产和粮食储备的潜力,应以稳定粮食生产和储备能力为前提制定合适的粮食自给率水平。

粮食大体可分为口粮、饲料粮与工业用粮,口粮供应必须立足自给,这是国家粮食安全的核心。饲料粮与工业用粮有进有出,积极利用国际粮食资源与市场。结合我国国内及国际市场的供需状况,根据粮食品种的不同应制定差异化的贸易策略:

1、稻谷在我国口粮中所占比重最高,消费刚性强,而且世界稻谷市场容量相对较小,世界大米贸易量正常年份约为2500万吨,约为我国70天的大米消费量,因此,稻谷供给必须强调立足国内以保障口粮安全。

2、小麦是我国的传统粮食进口品种,世界小麦生产以发达国家为主,生产供给能力较强,我国应采取适度进口调剂的策略,开拓多元市场以分散风险。

3、我国北方地区是玉米主产区,南方是玉米主销区,应采取“南进北出”的贸易策略,东北玉米出口日、韩等国具有地缘和价格优势;主销区则既可调入北方玉米,也可相机进口。

4、我国已成为世界大豆最大进口国,国内大豆生产与美国、巴西和阿根廷大豆相比不具备竞争优势,大豆的进口规模应主要依赖市场调节,不应人为设定自给比例,在条件成熟时可以鼓励加工企业向生产国直接投资以提高大豆进口的稳定性。

经济管理体制等环境因素对粮食进口与生产、储备之间的协调程度和效果的影响显著。我国粮食生产、储备和进口实行的是分权管理体制,从而造成了“三权”甚至“多权”分立的状况。特别是在加入WTO后贸易自由化的趋势下,越来越多的非国有企业拥有了进出口经营自主权,粮食生产、贸易、储备管理部门之间必须有更顺畅的协调,才能实现一体化的管理。如果了解国内生产形势的农业部门不能准确地把握粮食进出口信息,而对外经济贸易管理部门又不了解国内的生产、储备状况,相关部门之间不能及时地沟通信息,甚至为部门利益而制定相互矛盾对立的政策,那么粮食生产、贸易、储备的一体化管理目标就很难实现,并且粮食供应的稳定性和可控性也无法得到有效保障。

总之,合理的粮食进出口调节是实现国内粮食供求平衡的重要途径,同时也是市场经济条件下成本——效率最大化原则的体现,适度粮食进口替代国内生产有利于提高资源配置效率,可以充分发挥市场机制的调节作用。但考虑到保障国家粮食安全目标的重要性,成本——效率原则并非最终也不是唯一的标准,保障粮食安全必须要以保护生产能力为基本目标,在此基础上,合理的粮食储备以及适度粮食进口作为补充手段来促进粮食供求平衡的实现。

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